CC BY
96
А. Н. Юртаев
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОЗДАНИЮ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА»
НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Определены принципы создания «электронного правительства Республики Татарстан».
Опыт первых стадий реализации комплексного проекта «электронного правительства Республики Татарстан» показал, что успех в его создании, функционировании и развитии во многом определяется соблюдением следующих основополагающих принципов (рис. 1).
Рис. 1 - Основополагающие принципы организации функционирования «электронного правительства»
1 Принцип обеспечения поддержки и участия в создании «электронного правительства» верхнего уровня управления
Деятельность по созданию «электронного правительства» связана с необходимостью концентрации на ключевых направлениях его реализации значительных властных ресурсов.
Источником таких властных ресурсов является высший уровень руководства регионального правительства (премьер-министр, руководитель аппарата правительства, министры, руководители ведомств, руководители территориальных структур федеральных ведомств). Без активной и последовательной поддержки со стороны высшего руководства регионального правительства создание, а тем более функционирование и развитие «электронного правительства» практически невозможно.
Поэтому участие высшего слоя руководства правительства является одновременно не только исходным, базовым, но и решающим фактором успеха в деятельности по созданию, функционированию и развитию «электронного правительства».
При этом необходимо последовательно обеспечить два уровня такой властной поддержки:
1-й уровень: уровень согласия с действиями по созданию электронного правительства.
2-й уровень: уровень участия в действиях по созданию, функционированию и развитию «электронного правительства».
2 Принцип создания вертикали управления реализацией проекта «электронное правительство»
Одна из наиболее распространенных ошибок в деятельности проектов по созданию «электронного правительства» - недостаток административного ресурса при действиях в административной среде. Способом практической реализации привлечения административного ресурса является организационная структуризация деятельности, проводимой по созданию, функционированию и развитию «электронного правительства». Причем такая организационная структуризация не должна быть «внешней» по отношению к правительству региона. Поэтому реализация данного принципа предполагает:
1) создание рабочей группы по реализации проекта «электронное правительство». Возглавлять данную группу целесообразнее всего руководителю аппарата Правительства как должностному лицу, ответственному за проведение административной реформы в правительстве региона;
2) включение в состав рабочей группы представителей министерств (ведомств) в ранге заместителей министров (заместителей руководителей ведомств), а также представителей разработчиков проекта;
3) необходимость создания «центров ответственности» за реализацию, функционирование и развитие «электронного правительства» в каждом министерстве (ведомстве). То есть, возложение обязанностей руководства по реализации ведомственной части проекта «электронное правительство» на конкретное должностное лицо, статус которого - не ниже заместителя министра (заместителя руководителя ведомства);
4) создание сектора «Электронное правительства» в аппарате Правительства с функциями координирующего центра повседневной деятельности по мониторингу процесса создания, функционирования и развития «электронного правительства».
3 Принцип доминирования организационных изменений над инфоком-муникационными
Центральной частью процесса создания «электронного правительства» является не информатизация органов государственной власти, а административная реформа. Продуктом такой реформы являются административные регламенты устанавливающие порядок и правила действия как органов государственного управления, так и государственных служащих.
Как показывает опыт внедрения «электронного правительства» в тех странах мира, которые добились на этом пути серьёзных позитивных результатов, они были достигнуты не столько благодаря развитию инфокоммуникационных технологий, сколько благодаря радикальному изменению в самой парадигме государственного управления, то есть благодаря процессу административных реформ в органах государственного управления. При этом инфокоммуникационная составляющая в этих преобразованиях всегда играла сугубо подчинённую, инструментальную роль. Это правило не имеет исключений.
Как точно отмечено в исследовании опыта развитых стран по внедрению «электронного правительства», «е^оуегпшепЪ) - это только одна буква для «электронного», а все остальные - для «правительства». Именно в такой пропорции и следует рассматривать этот процесс.1
4 Принцип разработки системной архитектуры «электронного правительства»
Наличие различных и зачастую альтернативных проектов по созданию той или иной части «электронного правительства» создает ситуацию кусочно-несвязной работы, что, соответственно, порождает кусочно-несвязанный результат. Этот результат точнее всего описывается понятием «феодальная раздробленность», где ничего ни с чем не связано и ни одна часть не зависит от существования других частей.
Между тем, принципиальной особенностью «электронного правительства» является то, что оно способно реально функционировать только в случае, когда представляет собой систему в классическом понимании этого слова, то есть совокупность взаимосвязанных элементов.
Также как в автомобиле свойством движения не обладает ни одна из отдельно взятых частей, так и в «электронном правительстве» реальное его функционирование возможно только при наличии определённого количества целесообразно взаимодействующих элементов.
Создать такую систему возможно только при наличии единого архитектурного решения «электронного правительства».
Мы полагаем, что системная архитектура «электронного правительства» состоит из следующих частей:
1. Базовой инфраструктуры «электронного правительства», которая включает организационно-управленческую инфраструктуру и инфокоммуникационную инфраструктуру.
2. Базовой структуры «электронного правительства», состоящей из внутреннего и внешнего контуров, где внутренний контур ориентирован на обеспечение потребности самих органов государственного управления, а второй обеспечивает их взаимодействие с населением и бизнесом по вопросам предоставления различных государственных услуг.
1 The E-Govemment Imperative. OECD E-Govemment Studies. - OECD, 2003. - Р.ll
3. Специализированных модулей «электронного правительства» - сервисных модулей.
В совокупности эти три части образуют своего рода «базовую комплектацию» электронного правительства, то есть тот исходный (атрибутивный) минимум частей и модулей, без наличия которых невозможно серьёзно говорить о начальной стадии создания «электронного правительства».
Хотелось бы особенно подчеркнуть это обстоятельство, поскольку нередко на практике за «электронное правительство» выдаётся механическая смесь совершенно не связанных между собой ведомственных инфокоммуникационных проектов. Общим у них является только то, что они создаются и функционируют в рамках одного региона.
5 Принцип выбора единого подрядчика
Обычно работу по созданию частей и модулей «электронного правительства» делают различные подрядчики, как правило, не связанные друг с другом. В результате возникают серьезные проблемы для «стыковки» частей и модулей. Они существуют сами по себе и не стыкуются друг с другом. «Электронного правительства» фактически нет.
Для предотвращения подобных проблем нужно выбрать единого генподрядчика, который должен обеспечить практическую реализацию единства архитектурной системы проекта «электронного правительства».
Это не означает участия только одной группы разработчиков, но одна из них должна быть ведущей.
Наша практика по реализации первых стадий комплексного проекта «Электронное Правительство Республики Татарстан» однозначно свидетельствует в пользу выбора местных разработчиков.
Такой выбор связан с рядом обстоятельств.
Во-первых, «электронное правительство» нуждается в последовательном запуске и нормальном движении трёх групп процессов:
- процесса создания частей и модулей «электронного правительства;
- процесса их функционирования;
- процесса развития.
Обеспечить нормальное движение по этим трем группам процессов внешняя команда разработчиков практически не способна, поскольку реальная работа идёт в режиме непрерывного наладочного мониторинга всего комплекса деятельности «электронного правительства».
Во-вторых, подавляющее большинство команд разработчиков в Российской Федерации, позиционирующие себя в качестве разработчиков «электронного правительства» таковыми фактически не являются и представляют из себя типичные 1Т-компании. Обычное их предложение - стандартное «коробочное» решение.
Между тем, как мы уже отмечали выше, собственно инфокоммуникационная составляющая в работе по созданию «электронного правительства» относительно невелика. Главное здесь деятельность по управленческому консалтингу. Специфика такого консалтинга, применительно к «электронному правительству», состоит в непрерывном диалоговом режиме между различными госслужащими и разработчиками. При этом ролевое позиционирование разработчиков - стать для госструктур «своими». Достичь необходимого уровня взаимопонимания в таком диалоге местным группам разработчиков проще, чем внешним «командам».
6 Принцип одновременной разработки, поддержки и развития частей и модулей электронного правительства
Обычно при реализации проектов по созданию «электронного правительства» наблюдается «затухающий эффект». Он связан с тем, что основной акцент делается на создание «электронного правительства», но не обеспечивается должного внимания поддержке функционирования и развития его частей и модулей.
А если такая поддержка и есть, то она мыслится преимущественно в терминах «проводов и железа», то есть подразумевает модернизацию базовой инфраструктуры (программно-аппаратной части) «электронного правительства».
При этом сама по себе даже очень интенсивная модернизация инфокоммуникаци-онной инфраструктуры «электронного правительства» не способна ни в малейшей степени позитивно повлиять на решение тех задач, ради которых оно и создаётся. Между тем, как мы наблюдаем на практике в большинстве регионов Российской Федерации, основные усилия и финансовые ресурсы идут именно на создание и модернизацию инфокоммуни-кационной инфраструктуры «электронного правительства».
Такая диспозиция обеспечивает заведомый провал в усилиях по созданию «электронного правительства», поскольку она не способна решить задачи повышения эффективности деятельности органов государственной власти, повысить их информационную открытость, и оптимизировать систему предоставления услуг гражданам и бизнесу.
При таком подходе инициаторы создания «электронного правительства» вольно или невольно выдают промежуточные предпосылки для его создания за готовый результат.
Между тем конечный продукт «электронного правительства» - это пользовательские сервисы, ориентированные на три группы «потребителей» - государственных служащих, граждан и бизнес.
Поэтому основное содержание работы по «электронному правительству» - это контентное развитие, то есть последовательное увеличение менеджериального и сервисного потенциала.
По этому же принципу должны оцениваться и функциональные возможности «электронного правительства» - сколько и как действуют в нём конечные пользовательские сервисы (а отнюдь не по мощности серверов и пропускной способности каналов связи).
7 Принцип достижения быстрых побед
На каждом этапе реализации комплексного проекта «электронное правительство» желательно начинать с тех преобразований, которые дают быстрый и убедительный эффект.
Для этого необходимо расчленение всего проекта «электронного правительства» на этапы с ясно сформулированными промежуточными целями и критериями их достижения. Выполнение очередного этапа и получение конкретного результата будет означать еще одну «быструю победу» на пути к следующей стадии реализации проекта.
Каждый из этих шагов должен нести результат, который может быть выражен в терминах: лучше, удобнее, быстрее, интереснее.
При этом главная задача - расширение базы поддержки реализации проекта по созданию электронного правительства не только среди высшего руководства, но и среди государственных служащих среднего и низового звеньев министерств и ведомств, от которых во многом зависит реализация проекта.
8 Принцип формирования сторонников создания «электронного правительства»
Выше мы уже отмечали, «электронное правительство» является масштабной и комплексной инновацией, ориентированной на значительные изменения в деятельности органов государственной власти.
Между тем, одно из основных правил теории нововведений гласит, что если в результате нововведения в организации (обществе) не появилось недовольных, значит само нововведение отсутствует. Появление недовольных новшеством - атрибутивное свойство любой управленческой инновации.
Следовательно, если «электронное правительство» действительно внедряется в органы государственного управления (а не имитируется процесс внедрения), то у него обязательно будут противники.
При этом специфика ситуации такова, что для появления противников данного комплексного нововведения не нужно прилагать никаких усилий - достаточно только реально приступить к делу.
К сожалению, так же автоматически не происходит процесс появления массовой базы сторонников «электронного правительства» среди основной части государственных служащих и в обществе. Для этого нужна последовательная деятельность по формированию сторонников создания «электронного правительства».
Общий смысл такой деятельности - практическая демонстрация того, что с «электронным правительством» лучше, чем без него.
Лучше государственному служащему, поскольку он получает инструменты более эффективной деятельности, его работа становится более квалифицированной и интересной.
Лучше гражданам и бизнесу, поскольку органы государственной власти становятся более открытыми для взаимодействия с ними, а услуги, которые они оказывают - становятся более качественными и быстрыми.
Сторонники «электронного правительства» - это те, кто активно пользуется его сервисами и возможностями и создаёт условия для появления новых пользователей.
Тем самым формируется не только позитивный имидж «электронного правительства» и благоприятная атмосфера для дальнейших шагов по его развитию, но и создаётся массовый запрос на создание новых сервисов и услуг (по принципу «мы попробовали - это хорошо - а хорошего должно быть больше»).
9 Принцип непрерывного обучающего сопровождения процесса внедрения «электронного правительства»
Обучение - один из главных элементов формирования сторонников создания «электронного правительства».
Внедрение всех без исключения частей и модулей электронного правительства обязательно должно включать обучающую составляющую. Каждый государственный служащий - пользователь сервисов «электронного правительства» в обязательном порядке обязан пройти два основных этапа обучения:
- 1-й этап - базовый курс, общий для всех, включающий формирование основных навыков работы с офисными пакетами, Интернетом, электронной почтой.
- 2-й этап - специализированные курсы, в зависимости от направления деятельности и сферы компетенции государственного служащего.
Учитывая, что процесс формирования «электронного правительства» находится в стадии постоянного развития (увеличение и модернизация сервисов), цикл обучения должен регулярно повторяться.
Кроме того, помимо базовых и специализированных обучающих курсов нужна система локальных, точечных информационно-обучающих консультаций по тем или иным новым элементам и функциям, которые непрерывно появляются в «электронном правительстве».
10 Принцип незавершённости деятельности по созданию «электронного правительства»
Создание «электронного правительства» есть частный случай более общего процесса - процесса совершенствования государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления обладает свойством принципиальной незавершённости. Это свойство распространяется и на «электронное правительство».
Можно говорить об относительной завершённости процесса создания «электронного правительства» в его, так сказать, «базовой комплектации».
Однако в ходе функционирования базовой версии «электронного правительства» неизбежно потребуется его развитие и модернизация в двух направлениях:
- увеличения количества сервисов, услуг, модулей. Причём по мере их увеличения, потребность в их росте будет не уменьшаться, а увеличиваться (согласно правилу социальной сатурации, согласно которому потребности в сервисах и услугах растут тем быстрее, чем больше они удовлетворяются);
- радикальной или костаминационной (наладочной) модернизации уже функционирующих сервисов и модулей «электронного правительства».
Следовательно, в работе по «электронному правительству» есть только одна более или менее чётко зафиксированная точка - точка старта деятельности по его созданию.
Не будет большим преувеличением сказать, что потребность в «электронном правительстве» больше будет там, где его и так много, поскольку каждый уже функционирующий сервис электронного правительства инициирует необходимость дополнения следующими смежными с нам сервисами.
© А. Н. Юртаев - начальник информационно-аналитического отдела аппарата Кабинета министров РТ.
