CC BY
749
УДК 332.14
основные преимущества концессии в современной хозяйственной
ЖИЗНИ России
в. а. кабашкин,
доктор экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита факультета экономики и права E-mail: kva1955@bk. ru
А. м. потеряев,
студент факультета экономики и права E-mail: goldbin@rambler. ru
Московский государственный лингвистический университет
В статье рассматривается одна из основных форм государственно-частного партнерства — концессия. Рассматривается история концессии в России. Даются базовые характеристики и определения концессии. Раскрываются преимущества концессии в современной хозяйственной жизни.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия, преимущества концессии.
Партнерство государства и бизнеса—государс-твенно-частное партнерство (ГЧП) — представляет собой механизм, способствующий гармоничному развитию экономики и гарантирующий защиту интересов различных слоев общества. Развитие государственно-частного партнерства, а именно концессионных соглашений в России — одна из актуальных тем современной экономической жизни страны, поэтому применению и развитию концессий необходимо уделять особое внимание.
Термин «концессия» активно вошел в риторику отечественных экономистов в течение последних пяти лет и продолжает интересовать достаточно широкий круг специалистов в различных сферах современной хозяйственной жизни страны.
Общеизвестно, что слово «концессия» происходит от латинского concessio — разрешение (англ. соncession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим
категориям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию может передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор (концессионное соглашение).
Концессия как понятие лишено предметной определенности, поскольку сфера его применения чрезвычайно широка. Крупнейший исследователь и теоретик концессий Ж. Ведель отмечает, что «термин «концессия» — один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией» [3].
Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач началось более двух тысяч лет назад [5]. Первое упоминание о государственно-частном партнерстве относится к эпохе Древнего Рима, где мунисипы (аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам таких объектов античной инфраструктуры, как почтовые станции, порты, водоводы, рынки и бани [4].
Первая концессия по освоению полезных ископаемых была предоставлена в Испании в 1256 г. А концессия по добыче нефти в медицинских целях
- 29
была предоставлена в Италии в районе Миано де Медизано в 1400 г. Во Франции и Великобритании с XVI в. власти старались использовать частных предпринимателей, чтобы развивать за их счет, но под своим контролем, экономическую деятельность, которая обеспечивала коммунальное обслуживание граждан. Начиная с XVI в. развитие и строительство инфраструктурных объектов (водоснабжение, дороги, мосты, газоснабжение) происходило за счет частных фирм.
Во Франции концессионная практика насчитывает многовековую историю. Интерес к инвестиционной составляющей такого рода сотрудничества возник на юге Франции. Первая концессия в области общественной инфраструктуры во Франции была предоставлена Адаму де Крапонну в 1554 г. для постройки канала. Первый в истории Франции проект государственно-частного партнерства на условиях концессии был санкционирован королем Генрихом II для постройки канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс.
Период становления государственно-частного партнерства характеризовался началом формирования концессионного законодательства [6, с. 52-54].
В Англии законодательство в области ГЧП (концессионное законодательство) появилось еще в XVII в., в США первые концессии были выданы в 1691 г. Во Франции проектом, реализованным по схеме ГЧП (концессия) стал Южный канал, построенный в XVII в. и соединивший побережье Атлантики со Средиземным морем. Закон о концессиях в сфере общественных услуг (жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство и эксплуатация, энергетика и т. п.) существовал еще во времена Наполеона I Бонапарта.
В Лондоне в то время существовали шесть крупных компаний, заключивших концессионное соглашение с правительством на водоснабжение города. Аналогичная ситуация была и в США, где до XIX в. 15 из 16 водоснабженческих компаний были частными и работали на основе договора концессии.
В Соединенных Штатах Америки в 1681г. губернатором штата Пенсильвания Уильямом Пенном были выданы прибывающим на поселение гражданам других стран первые концессии на землю, реки, строительство дорог. Аналогичные концессии выдавались в те годы и в других штатах государства.
В XIX в. с помощью концессионных механизмов были построены железнодорожные сети, крупнейшие судоходные каналы и многие другие
30 -
инфраструктурные комплексы. В мировой практике также встречаются случаи передачи в концессию таких государственных функций, как, например, организация сбора местных налогов для муниципалитетов, содержание государственных тюрем и даже организация таможенного дела. Однако такого рода концессии носят скорее экспериментальный характер и пока не стали магистральным направлением развития концессионных механизмов. Во Франции концессии такого рода впервые появились в XVII в. и уже к началу XIX столетия были широко известны законодательству стран континентальной правовой системы. Знаменитая Эйфелева башня в Париже — тоже результат работы механизма ГЧП.
Однако к середине прошлого столетия роль инфраструктурных концессий в мировом хозяйстве значительно сократилась. Это произошло в силу ряда причин [6, с. 54]:
• мировые войны привели к снижению темпов строительства по всему миру;
• термин «концессия» у многих ассоциировался с колониальными захватами;
• усиление роли государства в экономике;
• на смену концессии пришли другие формы партнерства государства и бизнеса.
Для того чтобы подчеркнуть отличие современных концессий от их предшественников эпохи колонизации, их принято называть «модернизированными», а концессии эпохи колониализма — «традиционными».
Основными отличительными чертами концессионного соглашения традиционного типа, как правило, являлись: большая площадь, продолжительный срок действия, незначительные финансовые отчисления от доходов концессионера в пользу концедента и осуществление концессионером полного и единоличного контроля за всеми аспектами деятельности в рамках концессии.
С тех пор многие из невыгодных для концедента положений, присущих традиционным концессиям, были существенно изменены: сократились их площади и сроки, увеличились права концедента по осуществлению контроля за деятельностью концессионера, изменился порядок расчета концессионной платы.
В традиционных концессиях концессионер уплачивал только роялти, размер которых, как правило, не зависел от прибыльности операций концессионера и составлял либо фиксированную ежегодную выплату, либо выплату, размер которой был привязан к объему добываемого сырья. В модернизированных концессиях, как правило,
Регулирование: установление тарифов, стандарты услуг, мониторинг окружающей среды
помимо роялти, размер которых обычно составляет определенный процент от выручки от продажи извлекаемого сырья, концессионер также уплачивает все обычные налоги.
Кроме того, в модернизированных концессиях в обязательные платежи концессионера также могут входить арендная плата (ренталз) и единовременные премиальные выплаты (бонусы), приуроченные к определенным событиям: подписанию соглашения, началу коммерческой добычи, выходу на определенный уровень добычи и т. д.
На начальном этапе применения модернизированных концессий ренталз и бонусы условиями соглашений обычно не предусматривались, а роялти и налоги на чистую прибыль начислялись по фиксированным ставкам. В настоящее время ставки платежей с добычи и дохода зачастую устанавливаются по скользящей шкале в зависимости от условий разработки, прогрессируя с ростом добычи или цен на нефть.
Первым государством, которое отказалось от традиционной концессии в 1948 г., стала Венесуэла, где в дополнение к роялти в концессии ввели налог на прибыль концессионера и изменили условия раздела прибыли, что привело к появлению т. н. «модернизированных» концессий. С тех пор этот механизм интенсивно развивается и совершенствуется, особенно в части системы платежей концессионера. Гораздо позднее — в 1960-х гг. — появились соглашения о разделе продукции, еще позднее — риск-сервисные контракты.
На каждом этапе развития условия концессионных соглашений отражали баланс интересов и соотношение сил принимающих стран и инвесторов в заданных исторических условиях. Поначалу этот баланс достигался при небольших, зачастую чисто символических отчислениях концессионера в пользу принимающей страны. Но по мере увеличения спроса на энергоресурсы и формирования конкурентных рынков (как товарных, так и рынков капитала), усиления конкуренции инвесторов за доступ к природным ресурсам все большая часть ренты стала перераспределяться в пользу принимающих стран. Эта тенденция сохраняется и сегодня.
Период нового развития государственно-частного партнерства в первую очередь был обусловлен
Правительство
Отчетность
t
Концессионер
-Г
. ^ Услуги
Концессионный контракт
Кредиторы
Финансы/Собственный капитал
Доходы
Акционеры
Потребители
Источник: Public-Private Partnerships Handbook. Asian Development Bank, Manila, Philippines. URL: www. adb. org.
Рис. 1. Структура концессионного контракта
потребностями общества в объектах инфраструктуры [6, с. 56]. Новый импульс развития инфраструктурные концессии получили только в 1990-х гг. на волне всеобщего сокращения роли государства в экономике и распространения теорий о большей эффективности исполнения ряда государственных функций частными компаниями. Типовая структура концессионного контракта представлена на рис. 1.
С помощью концессионных механизмов в частные руки стали передаваться преимущественно те объекты, которые государство было не готово приватизировать, но которыми оно не способно управлять эффективно. Примером может служить Лондонский метрополитен, где сегодня большинство лондонских линий метро работает на базе проектов ГЧП (в рамках программы Public Private Partnership — PPP) 1 на условиях концессии.
С момента введения проектов частной финансовой инициативы (PFI) в лондонском метрополитене были успешно заключены шесть контрактов: контракт на техническое обслуживание линии Northern Line (1995), контракт на предоставление информационных технологий в Canary Wharf (1995) (Кэнкои-Уорф — деловой квартал в восточной части Лондона), контракт по увеличению производительности и престижа метрополитена (1998), контракт по размещению и обеспечению британской транспортной полиции (1999), контракт по обеспечению связи (1999), контракт по расширению линии Piccadilly Line до линии Terminal 5 и созданию единой линии под названием Piccex T5.
1 Презентационные материалы «Funding London's Un-deground using PPP».
Проекты ГЧП — один из возможных средств для стабильного финансирования несовершенной системы метро Лондона, и правительство Великобритании выбрало именно его, а не, например, выпуск облигаций или продолжение предоставления инвестиционных субсидий. Основными целями применения контрактов ГЧП являются:
• снижение финансовой нагрузки на государство (привлечение частного капитала, что влечет за собой более стабильное финансирование);
• использование опыта и навыков частного сектора (менеджеры частного сектора используют свой собственный опыт управления инвестиционным капиталом);
• создание инвестиционной стабильности (недостаток финансовых средств государства покрывается за счет частного сектора);
• соотношение цены и качества реализации проектов;
• обеспечение безопасного функционирования системы.
Согласно программе ГЧП лондонское метро частично перешло в частный сектор, управляется компанией «Opsco» и тремя инфраструктурными компаниями под общим названием «Infracos». Компании «Opsco» и «Infracos» начали формироваться в сентябре 1999 г. [6, с. 93—94]. Три компании «Infracos» состоят из двух глубоких линий: BCV — станции Бакерлоо (Bakerloo), Центр (Centre), Виктория (Victoria), Ватерлоо и Сити (Waterloo & City); JNP — станции Джуби-ли (Jubilee), Северная (Nothern) и Пиккадилли (Piccadilly), а также одной поверхностной линии SSL — станции Церкл (Circle), Дистрикт (District), Хаммерсмит (Hammersmith), Сити Метрополитен (City Metropolitan) и Западная Линия Лондона (East London Line). «Opsco» подчиняется компании Transport for London (Транспортная система Лондона) — основной компании, управляющей всей транспортной системой Лондона и возглавляемой председателем Управы Большого Лондона (Greater London Authority). В целом роль «Opsco» — управлять и запускать новые поезда и станции, предоставление необходимых услуг и установление надлежащих тарифных ставок. «Infraco» отвечает за финансирование, обновление и поддержание активов (поезда, станции, пути, гражданские объекты и средства связи) на должном уровне, а также предоставляет услуги «Opsco» в обмен на плату за эти услуги.
Как и любой другой проект, проект применения контрактов ГЧП в лондонском метрополитене имеет свои «за» и «против». Положительными
32 -
сторонами проекта (как считает правительство) являются:
• обеспечение стабильного финансирования (13 млрд фунтов стерлингов инвестиций за более чем 15 лет; 8,7 млрд фунтов стерлингов было использовано на оптимизацию системы метрополитена и 4,3 млрд фунтов стерлингов на техобслуживание);
• использование контрактов ГЧП обеспечивает лучшее соотношение цена — качество;
• риск перерасхода средств и задержки финансирования ложится на частный, а не на государственный сектор;
• обеспечение безопасности выполнения проекта остается за государством — высокий уровень безопасности;
• проект ГЧП повышает эффективность на 17 %;
• проект ГЧП — это механизм, посредством которого потребность государственного сектора в заемных средствах снижается.
Однако, по данным национальной аудиторской службы, есть и негативные стороны проекта:
• клиенты метро в конечном счете должны будут платить большие суммы за счет роста тарифов. Проект ГЧП по-прежнему требует субсидий для частного сектора для финансирования их работ;
• использование контрактов ГЧП обеспечивает худшее соотношение цена — качество по сравнению с другими вариантами проектов;
• отсутствие единого аппарата управления на местах, невозможность единого управления линиями метро и частными компаниями одновременно;
• безопасность выполнения проекта остается на низком уровне из-за фрагментации отрасли;
• проект ГЧП будет длиться 30 лет, и все права собственности на имущество в настоящее время переданы частному сектору «Infraco», который и будет контролировать эти активы в течение 30 лет.
Вместе с тем, несмотря на негативные заявления в адрес нового типа управления собственностью — программ ГЧП, выбранный Великобританией проект приносит свои плоды: в 2008 г. производительность метро возросла на 10—15 %, а затраты были снижены в среднем на 15—20 %.
Однако практика реализации проектов ГЧП разная. Так, в Аргентине и Мексике [6, с. 92] существуют свои собственные примеры концессионных соглашений. Например, в Аргентине в 2001 г. компания Autopistas Del Sol S. A получает концессию на эксплуатацию и сбор платежей за пользование
одной из важных дорог Аргентины. Изначально ситуация для реализации проекта была благополучной в связи с рядом факторов:
• поддержка проекта со стороны правительства Аргентины;
• высокий спрос на автодорогу (по расчету);
• хорошие возможности финансирования проекта.
Но в итоге данная концессия была неудачной, так как финансовый кризис привел к девальвации песо (после отмены режима конвертируемости песо в доллары) и оплата проезда по дороге в песо негативно повлияла на денежные потоки компании. Ситуация еще более была усугублена резким сокращением автомобильного трафика. В результате компания Autopistas Del Sol S. A не смогла обслужить долг (процентные платежи были произведены несвоевременно).
Примером концессии в Мексике может служить компания Promotora y Administradora de Carreteras SA de CV. Данная компания заключила соглашение на постройку прямой дороги, соединяющей центр Мехико с г. Толука. Основным источником финансирования проекта явилась эмиссия облигаций — 4,2 млрд мекс. долл. (рейтинг ВВВ+ — застрахованное обязательство).
На реализацию проекта повлиял ряд позитивных факторов:
• держатели облигаций были изолированы от риска банкротства концессионера;
• наличие сильной финансовой структуры (наличие резерва, позволяющего обслуживать долг в течение 12 месяцев независимо от внешней среды; денежные излишки направляются на выплаты приоритетных обязательств);
• дорога пользовалась большим спросом, так как расположена в экономически развитом районе.
Однако в процессе осуществления проекта были выявлены некоторые негативные факторы, которые также повлияли на реализацию концессионного соглашения:
• значительная конкуренция со стороны бесплатных дорог;
• плата за проезд (из-за повышенности текущего спроса) выше, чем в целом по стране;
• дорога пересекает сейсмически опасный участок;
• средний рост экономических показателей по этой дороге оставался низким. Подобные примеры говорят о необходимости
проведения более точных расчетов по извлечению будущих доходов и определению рисков. Ана-
логичные примеры можно привести и в других отраслях.
Россия принадлежит к числу стран, которые имеют богатый исторический опыт концессионной деятельности в различных отраслях и сферах экономики [2]. Достаточно отметить, что становление в стране железных дорог происходило на концессионной основе. Коммунальное хозяйство в губернских и уездных городах России в XIX в. и начале ХХ в. отдавалось в концессию частным предпринимателям. Концессия получила распространение и на других этапах отечественной истории — в период новой экономической политики в Советской России. Так, в царской России вторая половина XIX в. была периодом постройки дорог концессионным способом с привлечением правительством страны в качестве концессионеров уже сложившихся к тому времени и окрепших богатых российских железнодорожных компаний. Развитие сети железнодорожного транспорта осуществлялось в желательных государству направлениях. Для этого государством использовались различные способы. Например, власть использовала свои преимущества по определению основных направлений дорог посредством создания многочисленных новых железнодорожных обществ и с опорой на отдельных крупных предпринимателей в этой отрасли. Частному капиталу предоставлялись государственные концессии не только на строительство новых дорог, но и на эксплуатацию уже действующих. Первые крупные концессии были выданы правительством в 1859 г. П. Г. фон Дервизу и ряду других предпринимателей на постройку железной дороги от Москвы до Саратова через Рязань и Моршанск с ответвлением участка на Пензу, для чего было создано несколько акционерных обществ. Выпущенные П. Г. фон Де-рвизом облигации были реализованы в Германии на Берлинской и Франкфуртской биржах, хотя и за высокие комиссионные. В результате необходимые деньги были собраны, дорога в кратчайшие сроки (197 верст за полтора года) построена и введена в эксплуатацию. Дорога стала одною из самых первых по перевозке хлебных грузов, и это обеспечило ей с первого же года эксплуатации значительный доход, составивший в 1867 г. 6,7 %, в 1868 г. — 14,5 % и в 1869 г. — 18,1 %2.
При формировании заемного капитала П. Г. фон Дервиз, германские и российские банкиры, предприниматели ориентировались на 5 %-ную гарантию дивидендов. Реальность же превзошла все ожидания.
! URL: http://hdoc. ru/shop/UID_1110.html.
Общие характеристики концессий в Советской России периода НЭПа
Отрасли/сферы экономики Поступившие концессионные предложения* Подписанные концессионные соглашения* Действующие концессии**
Всего % к итогу Всего % к итогу Всего % к итогу
Обрабатывающая промышленность 705 31,9 36 22,1 24 35,3
Добывающая промышленность 258 11,7 26 16,0 14 20,6
Лесная промышленность 112 5,1 7 4,3 6 8,8
Транспорт и связь 148 6,7 12 7,4 6 8.8
Сельское хозяйство 203 9,2 11 6,7 5 7,3
Охота и рыболовство 52 2,4 4 2,5 2 2,9
Торговля 526 23,8 34 20,9 7 10,3
Строительство 207 9,4 33 20,2 3 4,4
Финансовая сфера Н/д Н/д Н/д Н/д 1 1,5
Итого... 2 211 100 163 100 68 100
*За период с 1922 по ноябрь 1927 г. **На начало октября 1928 г.
В Советской России в период новой экономической политики (НЭП) концессии помогли становлению и развитию многих отраслей промышленности: добычи полезных ископаемых, машиностроения, авиастроения, транспорта и других. Опыт организации концессионного процесса в тот период, законодательная база и структура исполнительных органов могут стать в определенной степени прообразом для современной России. Общие характеристики иностранных концессий в Советской России периода НЭПа представлены в таблице [11].
Советское правительство считало целесообразным развивать хозяйственные отношения с Западом в разнообразных формах: внешнеторговых, кредитных и т. д. Вместе с тем, основываясь на богатом опыте концессий на предшествующих этапах промышленной революции в России конца XIX — начала XX в., оно в ряде отраслей и производств отдавало предпочтение концессионной форме.
В настоящее время из всех форм государственно-частного партнерства концессии используются за рубежом наиболее активно. Особую и возрастающую роль эта форма хозяйствования начинает играть в отраслях производственной инфраструктуры, составляющих основу систем жизнеобеспечения экономики и общества и традиционно находившихся в государственной собственности: электроэнергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах, магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве и т. п.
Концессии явно доминируют среди других форм в партнерских отношениях государства и бизнеса (это демонстрирует мировая практика, а в России этот процесс находится только в начальной стадии). Так, по данным Международного банка
34 -
реконструкции и развития (МБРР), в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66 % заключаемых государством контрактов в сфере транспортной инфраструктуры, также лидируют контракты в сфере ЖКХ. Распространение концессий на новые сферы и происходящее при этом совершенствование их хозяйственного механизма — главная характерная черта развития концессий в настоящее время.
Концессии являются наиболее развитой, прогрессивной и комплексной формой государственно-частного партнерства по следующим причинам:
• во-первых, они, в отличие от контрактных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности;
• во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий;
• в-третьих, у государства, тем не менее, в рамках как концессионного договора, так и публично-правовых норм в целом остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии или законодательства, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов в концессиях.
Существующие научные и законодательные трактовки концессии как экономической категории весьма разнообразны, но можно выделить ряд ее существенных характерных признаков:
• предметом концессии всегда являются государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности го-
сударства либо муниципального образования, следовательно, одним из субъектов концессионного соглашения является государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
• цель концессии — удовлетворение общественных нужд и потребностей;
• концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
• концессия основана на возвратности предмета соглашения;
• предмет концессии предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении. В сфере производственной инфраструктуры в
зарубежных странах используется несколько типов концессий, которые различаются в зависимости от объема передаваемых концессионеру прав, наличия строительного компонента, схем и сроков возврата объекта государству и других факторов. Концессионные договоры — это комплексные, многофункциональные, гетерогенные документы, конституирующие главные элементы и правила системы отношений концессионера и концедента. Статус концессионного договора во многих странах высок и соответствует статусу постановления правительства. Частные инвестиции — обязательное условие большинства концессий.
Вместе с тем концессиям как форме хозяйствования присущи и недостатки, которые не характерны для других форм партнерства. В основном они связаны с тем, что в договорах концессии, которые предоставляются на продолжительные сроки, не могут быть предусмотрены все возможные события. Фиксирование системы отношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детерминированность многих заложенных в концессионный договор положений приводят к отсутствию гибкости и динамичности, характерной для современной экономики.
Другой недостаток концессий заключается в том, что объекты инфраструктуры имеют продолжительные сроки окупаемости и возврата инвестиций. Сложности проведения долгосрочных финансово-экономических расчетов по такому роду объектам вызывают неточности и даже ошибки, что приводит к дополнительным рискам невыполнения условий концессий.
Однако в области концессионной деятельности современная Россия не может в полной мере опереться на опыт развитых стран мира. Это положение возникает по ряду субъективных факторов и складывается по многим объективным причинам. В первую очередь такое положение обусловлено
тем, что в развитых странах концессионное законодательство постепенно, в течение 100—150 лет врастало в общий кодекс административных законов, регламентирующих формы государственного регулирования предпринимательской деятельности и приводило к эволюционному изменению отношений между государством и бизнесом этих стран. Во вторую очередь следует отметить, что в России не сформировался класс специалистов по работе с концессионными проектами.
Хотя концессия и имеет в России достаточно глубокие корни, здесь следует более детально проанализировать историю этой формы государственно-частного партнерства, а также успешную и неуспешную практику реализации проектов ГЧП на основе концессионных соглашений.
Российское законодательство не содержит определения концессии. Исключение составляет коммерческая концессия (франчайзинг), которая не имеет связи с государственно-частным партнерством в определенном ранее смысле, а представляет собой специфические отношения частных компаний, регулируемые Гражданским кодексом РФ. В то же время в Федеральном законе от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [10] даются определения концессионного соглашения, концедента, концессионера и другие определения. В современной России уже используются многие формы ГЧП (с 2005 г. используется и концессия). По мнению российских экономистов [1], концессии являются наиболее развитой, прогрессивной и комплексной формой партнерства государства и частного сектора на современном этапе.
Во-первых, концессии, как считает Варнавс-кий В. Г., в отличие от контрактных отношений, носят многоцелевой и долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое прогнозирование и планирование своей деятельности.
Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий и контрактов на выполнение каких-либо работ.
В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии или общего законодательства, а также при возникновении необходимости защиты государственных (общественных) интересов в концессиях. При необходимости государство имеет
- 35
30
25
20
15
10
0
2008
право в одностороннем порядке прерывать концессию с выплатой концессионеру компенсации.
В-четвертьх, в концессионных проектах перераспределяются риски между всеми его участниками (государством, концессионером, инвесторами, финансовыми институтами, страховыми компаниями и т. п.), благодаря чему существенно повышается жизнеспособность концессионного проекта; государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею. Одновременно предпринимательские структуры имеют возможность вложить средства в гарантированные государством проекты и получать прибыль в течение длительного периода времени. При этом граждане получают качественные услуги, которые им не предоставляет государство в силу многих обстоятельств (в первую очередь — это отсутствие денег в бюджете; во вторую очередь — недостаточное умение и желание чиновников работать с этими объектами и т. п.).
Однако к концессионным соглашениям в настоящее время бизнес особого интереса не проявляет. Во многом успешная реализация концессий как формы государственно-частного партнерства зависит от региональных властей. В первую очередь именно они должны подготовить необходимую нормативную базу, провести конкурсы и проделать иную необходимую работу. В качестве положительного примера можно привести работу в Нижегородской области по организации концессий для эксплуатации системы газораспределения, сооружения и модернизации гидроузла (соответствующие макеты, образцы и рекомендации в регионе уже разработаны).
В Санкт-Петербурге по инициативе городских структур прорабатывается возможность применения концессионного варианта для строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД), скоростной трассы Москва — Петербург, морского пассажирского вокзала на Васильевском острове. Аналогичное положение наблюдается и в других регионах страны.
В рамках федеральной целевой программы «Юг России (2008 — 2012 годы)» предполагается «реализация общественно значимых капиталоем-
36 -
2009
2010
2011
2012
Рис. 2. Источники финансирования ФЦП «Юг России (2008 — 2012 годы)», млрд руб.: 1 — федеральный бюджет; 2 — бюджеты субъектов РФ; 3 — внебюджетные источники
ких проектов, связанных с задачами развития государственно-частного партнерства и преимущественно направленных на снятие инфраструктурных ограничений для развития бизнеса и социальной сферы». Осуществление крупных инвестиций на региональном уровне в данном случае ограничивается дотационным характером бюджетов большинства регионов Южного федерального округа (ЮФО). Таким образом, привлечение средств из частного сектора представляется едва ли не единственным вариантом решения проблемы инфраструктурных разрывов, наблюдаемых в субъектах РФ по ЮФО.
Данная федеральная целевая программа является показательной даже не с точки зрения общих объемов инвестирования, а с точки зрения оценки значимости проектов государственно-частного партнерства и частных инвестиций в ее реализацию. Так, например, объемы привлечения внебюджетных инвестиций по ФЦП «Юг России (2008 — 2012 годы)», в том числе в рамках проектов ГЧП, существенны и составляют больше половины от валового объема финансирования — 66,58 млрд руб., или 51,5 % от общего объема финансирования (рис. 2).
Однако при всех своих очевидных преимуществах использование концессионных форм управления государственным имуществом в России сталкивается с рядом серьезных препятствий. В настоящее время реализуются только концессии в сфере жилищно-коммунального хозяйства (более двух десятков) на муниципальном уровне (Республика Бурятия, Республика Чувашия, Тверская
3
2
1
область и т. д.), на других уровнях власти концессии имеют, скорее, пропагандистское значение, чем реальное воплощение.
Очевидно, что как и в других странах, концессии в России начнут использовать в первую очередь в дорожной сфере. А времени осталось не так много — первые платные дороги уже появятся через два-три года (Минтранс России достаточно сильно настаивает на этом). Возможная схема реализации ГЧП в дорожной сфере (на примере концессионной модели) условно представлена на рис. 3.
Целесообразно привести некоторые характеристики указанной схемы (см. рис. 3):
• концессионное соглашение заключается между государственным образованием (Российская Федерация, субъект РФ) или муниципалитетом (далее — государство) и концессионером, который обеспечивает финансирование, строительство и эксплуатацию объекта. При этом право собственности на объект будет принадлежать государству (концеденту), а концессионер получает право владения и пользования объектом в течение срока концессии;
• концедент предоставляет концессионеру земельные участки на основании договора аренды. При необходимости объекты для реконструкции предоставляются концедентом на основании концессионного соглашения. Государство вправе участвовать в финансировании расходов на строительство или реконструкцию объектов;
• государственный участник может привлекаться для контроля над проектом и оптимизации необходимых расчетов. Однако он приглашается не в качестве стороны концессионного соглашения;
• концессионер может привлекать (для организации строительства, реконструкции и эксплуатации объекта) подрядчика и оператора, в качестве которых могут выступать в том числе и дочерние структуры частных инвесторов;
• возврат инвестиций концессионера осуществляется посредством платежей от пользователей транспортным объектом. В случае их недостаточности концедент уплачивает концессионеру
компенсацию — например, до уровня минимально гарантированного дохода. В качестве альтернативы предусмотренные платежи за пользование могут поступать непосредственно в доход концедента, уплачивающего концессионеру определенную в договоре периодическую плату. Данная плата может рассчитываться на основании различных вариантов. Как правило, эта плата рассчитывается исходя из реального трафика (теневого тарифа) на объекте или с учетом степени эксплуатационной готовности транспортного объекта (плата за стоимость); • обеспечительный пакет по проекту может включать, в частности, залог акций концессионера (его холдинговой компании) в пользу кредиторов или обеспечительную уступку по концессионному соглашению (возможны и другие варианты обеспечения). При этом следует подчеркнуть, что в РФ точные размеры платы за проезд не установлены (предполагается, что они составят в среднем 1—2 руб. за один километр, а это соответствует европейскому уровню).
В стадии завершения проектов находятся региональные автодороги, которые станут вскоре платными (Домодедовское шоссе в Московской области, трасса в обход города Волгограда и т. д.). Но происходит это при отсутствии альтернативных бесплатных автодорог (например, на Домодедовском шоссе остается без альтернативной трассы
Государственные гарантии
1.
Плата
ПОЛЬЗОВАТЕЛИ
Источник: По материалам РгевЬйе^ ВгискЬаш Вегищег (ведущая международная юридическая фирма в области проектного финансирования и государственно-частного партнерства), 2009.
Рис. 3. Возможная схема реализации проекта ГЧП в дорожной сфере (на примере концессионной модели)
последний самый важный участок дороги — перед аэропортом Домодедово, нет адекватного пути вокруг Волгограда). Это не удивительно, так как такие проекты готовят к реализации при отсутствии четко разработанной нормативно-правовой базы — федерального закона о ГЧП.
Следует также отметить, что и государственный аппарат, и транспортно-строительное сообщество, и инвесторы сходятся в одном, что основными проблемами, которые требуют скорейшего разрешения, являются неразвитость внутренних финансовых и фондовых рынков, отсутствие правовых основ, защищающих долгосрочные капиталовложения, короткий цикл бюджетного планирования, отсутствие налоговых льгот и преференций для инвесторов, вкладывающих средства в капиталоемкие долгоокупаемые инфраструктурные проекты.
Препятствиями на пути широкомасштабного распространения практики ГЧП также являются «отсутствие земельного законодательства в России, отсутствие четко прописанных регламентов резервирования и изъятия земель, а также неурегулированность в вопросах землепользования в отношении земель транспорта и приинфраструктурных территорий» [8].
Отрицательными факторами для инвесторов являются также громоздкость процедуры, расплывчатость критериев отбора победителя, колоссальный объем документов и информации, который необходимо представить на конкурс, а также то обстоятельство, что объектом концессии может быть только имущество, не подлежащее приватизации. Согласно закону, инвестор не может приобрести право собственности на объект концессии [7]. Собственно и предметом залога вновь созданное имуществом служить не может. В свою очередь это является основным фактором неохотного рассмотрения концессионных проектов, требующих получения кредитов.
В целом можно сделать следующие выводы и предложения.
1. Существенным для инвестиционной привлекательности концессионных проектов, с точки зрения частных инвесторов, является требование закона об установлении в концессионном соглашении концессионной платы. Это требование носит императивный характер. При этом следует отметить, что Россия — практически единственное государство, установившее обязанность концессионера платить концеденту концессионную плату. Недостаток такого условия заключается в том, что оно делает нереализуемыми концессионные схемы,
38 -
не рассчитанные на взимание платы (тарифа) с пользователей объекта.
2. В развитие изложенного целесообразным было бы дополнение закона о концессиях положениями, предоставляющими возможность кон-цеденту финансировать часть расходов не только на создание (реконструкцию, использование или эксплуатацию) объекта концессионного соглашения (п. 13 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях») [10], но и/или на осуществление компенсационных выплат в пользу инвестора. Это позволит применять концессионные модели со схемами «платежей по эксплуатационной готовности». Однако это потребует корреспондирующей корректировки положений Бюджетного кодекса РФ.
3. В целом отсутствует механизм полного или частичного возмещения концессионеру его инвестиций при досрочном прекращении договора по инициативе концедента, в том числе по причине форс-мажора. Представляется, что развитию ГЧП будет способствовать введение законодательного положения о возмещении концессионеру расходов в случае прекращения концессионного соглашения по инициативе концедента.
4. Закон содержит запреты на передачу в залог объекта концессионного соглашения и прав концессионера по соглашению, а также на уступку требований или перевод долга по концессионному соглашению до ввода объекта в эксплуатацию. Вместе с тем залог, уступка и перевод являются самыми распространенными и надежными способами обеспечения обязательств заемщика, что дает возможность для применения разнообразных схем проектного финансирования. Данное положение является разумным минимумом, который государство на настоящий момент может позволить в отношении расширения сферы свободы инвестора в концессионном проекте.
5. Концессионное соглашение по утвержденной типовой форме несет в себе как положительные, так и отрицательные моменты. Типовое соглашение не в состоянии учитывать специфику абсолютно всех объектов. Представляется целесообразным так изменить закон о концессионных соглашениях, чтобы типовые соглашения носили рекомендательный характер и служили своего рода ориентиром при подготовке конкретных концессионных соглашений.
В настоящее время в России созданы все условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях ГЧП, действует отечественный институт развития — Госу-
дарственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» [9], в котором создан и начал функционировать Центр государственно-частного партнерства. При этом усиление бюджетных ограничений на федеральном и субфедеральном уровнях приводит к смене логики государственной инвестиционной политики и все большему развитию и реализации проектов ГЧП на региональном уровне.
Все это требует более конкретного подхода к реализации законодательства о концессиях и выработке рекомендаций по выбору модели концессионного проекта. В свою очередь это сможет повысить качество управления проектами государственно-частного партнерства на условиях концессии. В ином случае, в отличие от мировой практики, самой распространенной формой ГЧП в России станет аренда. Только при создании всех необходимых условий и соблюдении установленных параметров можно будет надеяться на успешную реализацию проектов ГЧП в России.
Список литературы
1. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.
2. Варнавский В. Г., Клименко А В., Королев В. А., Баженов А. В., Воротников А. М. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ—ВШЭ, 2010.
3. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 487.
4. Демьяненко Л. Концессионная деятельность. URL: http://www. g-k-h. ru/directory/ articles/733469/.
5. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: ООО «МИЦ», 2010.
6. Кабашкин В. А., Потеряев А. М. Концессия как основная форма государственно-частного партнерства: зарубежный опыт и российские перспективы. М.: ООО «МИЦ», 2010. С. 52-54.
7. Кабашкин В. А, Левченко А. А, Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Белгород: Политера, 2008.
8. Моторин О. Инфраструктура — это фундамент конкурентоспособности // Федеральный строительный рынок. 2005. № 3 (39). URL: http:// ccr. ru/print. php?id=5254.
9. О банке развития: Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ.
10. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ.
11. Konoplyanik al. USSR Oil Concessions Policy Alternatives: The Lessons from USSR History and Modern Western Practice. «Energy Exploration & Exploitation», Vol. 9. 1991. № 1 & 2. Special Issue. «Commercial Prospects for Soviet Energy». P. 29—49. URL: http://www. konoplyanik. ru/ru/publications/ b31-2/tab20-2.htm.
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 [email protected]
