CC BY
611
С. А. Кирсанов
Концессионные соглашения в современной России
В мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры—транспортом, ЖКХ, здравоохранением и т. п. — используются механизмы концессий. Россия осваивает эти механизмы, хотя достойных примеров пока мало.
Ключевые слова: концессия, государственно-частное партнерство, договор концессии, концессионер, органы местного самоуправления.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) — широко распространенная форма отношений, имеющая четкую дефиницию. Эта такая форма сотрудничества, при которой государство передает частному сектору выполнение отдельных публичных функций, получая от него определенные инвестиции. Есть разные мнения по поводу того, что такое государственно-частное партнерство. Точного и общепринятого определения сегодня нет, точнее, их много1, 2. Очевидно, что в самом термине ГЧП заложено понятие о взаимодействии двух партнеров — государства и частного сектора, а также намечена форма этого взаимодействия
— партнерство. В проектах ГЧП государство заказывает бизнесу, например, построить или реконструировать некий общественный объект и надолго обеспечить его качественное функционирование. Как правило, такое партнерство организуется в виде концессии, в результате чего во всем мире слова «государственно-частное партнерство» и «концессия» стали практически синонимами.
По Федеральному закону РФ №115-ФЗ, концессионное соглашение — это договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. В соответствующих частях концессионного соглашения к отношениям сторон применяются правила гражданского законо-
дательства о договорах, элементы которых содержатся в данном соглашении. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности3.
Поскольку в ФЗ №115 нет определения концессии (даже в его последней редакции от 19.07.2011 № 246-ФЗ), приведем определение, принятое в законодательстве Украины: «Предоставление в целях удовлетворения общественных потребностей уполномоченным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления на основании концессионного договора на платной и срочной основе юридическому или физическому лицу
1 Войнатовская М. А. Институт частно-государственного партнерства на транспорте // Транспортное право. 2006. № 1.
С. 4-7.
2 Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: Теория и практика // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 7. С. 28-37.
3 Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2005 г №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», ст. 3.
Сергей Алексеевич Кирсанов — кандидат экономических наук, заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление» Санкт-Петербургского института гуманитарного образования, президент автономной некоммерческой организации «Институт муниципального развития». E-mail: ksaimr@mail.ru
(субъекту предпринимательской деятельности) права на создание (строительство) и (или) управление (эксплуатацию) объекта концессии (срочное платное владение), при условии взятия субъектом предпринимательской деятельности (концессионером) на себя обязательств по созданию (строительству) и (или) управлению (эксплуатации) объектом концессии, имущественной ответственности и возможного предпринимательского риска»4.
Можно выделить следующие преимущества концессии:
• помогает успешно осуществлять крупные инфраструктурные проекты, которые вряд ли могли бы быть реализованы в обозримом будущем;
• способствует эффективному развитию объектов госимущества;
• позволяет успешно использовать опыт и профессионализм частного сектора при сохранении государственного контроля над активами;
• способствует развитию новаторских форм проектного финансирования;
• стимулирует предпринимательское мышление и внедрение в органы власти передовых методов управления;
• способствует развитию диалога между бизнесом и властью в разных сферах.
Одна из мировых тенденций последних лет — активное использование частного капитала для финансирования развития инфраструктуры. Ежегодно в мире заключается ГЧП-контрактов на сумму более сотни миллиардов долларов. На этот процесс активно влияют два фактора: недостаток ресурсов у государства и наличие ресурсов у бизнеса5. В развивающихся странах прослеживается тенденция к увеличению инвестиций на основе ГЧП. Идея вовлечения предпринимателей в инфраструктурные проекты имеет хорошие перспективы, так как частный бизнес обладает значительными финансовыми ресурсами и большей, чем у государства, гибкостью их использования, способностью применять технические и технологические нововведения. Однако у него не всегда есть доступ к тем
сферам, которые традиционно считаются государственными, либо риски его деятельности оказываются очень высокими.
При этом частный капитал имеет долгосрочный финансовый интерес обеспечить максимальную эффективность решения государственной задачи. Как результат, общество в целом получает громадную экономию ресурсов. По оценкам экономистов, в зависимости от типа проекта и страны, где реализуется проект ГЧП-концессии, экономия ресурсов (включая потери, связанные с нерациональным использованных рабочего времени и материально-технических ресурсов) составляет от 20 до 60 % (!) от расходов, которые понесло бы государство, если бы реализовывало проект самостоятельно. Особую популярность концессионные ГЧП-проекты получили в Великобритании. Хотя эта страна известна своим высоким качеством и эффективностью государственного управления, но даже здесь применение концессионных форм исполнения государственных функций примерно на 20 % снижает стоимость строительства объектов и в разы уменьшает вероятность задержек сроков сдачи объектов6.
Расширение практики применения концессий зависит в первую очередь от того, насколько четко проведено законодательное разграничение объектов, которые должны оставаться исключительно в государственной собственности, а также от самих объектов и условий передачи их бизнесу в управление, владение и пользование. Особенно это актуально для развития инфраструктурных объектов.
В связи с этим интересно рассмотреть международный опыт реализации подобных проектов, изучение которого может быть полезно для развития партнерских отношений между властью и бизнесом в нашей стране.
Государственно-частное партнерство во многих странах получило развитие не только на федеральном, но и на местном уровне. Так, в США муниципалитеты активно привлекают коммерческие структуры для решения вопросов
4 Закон Украины «О концессиях» от 16.07.1999 № 997-ХІУ, редакция действует с 06.10.2011.
5 Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве». М.: Ассоциация Менеджеров, 2007.
6 Концессия как основная форма ГЧП в мире // Управляющая компания «Лидер» [Электронный ресурс].
URL: www.leader-invest.ru/companynews/press/2011/8241/ (дата обращения: 05.03.2012).
местного значения (водоснабжение, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и пр.). Это позволяет местным властям сэкономить до 50 % бюджетных средств7.
Большинство соглашений концессионного типа в сфере водоснабжения имеют форму «децентрализованного партнерства». В отличие от электроэнергии, вода — товар местного потребления, и экономически ее транспортировка ограничена пределами одного или нескольких муниципальных образований. Сети водоснабжения входят в инфраструктуру города, географически привязаны к месту рынком, поэтому обеспечение населения водой носит ярко выраженный местный политико-экономический характер. Очевидно, что наиболее эффективно исполнять роль организатора концессии и партнера частного сектора в данном случае могут местные власти. Опыт показывает, что создание нескольких крупных концессий приводит к заметной децентрализации делегированного управления.
Со своей стороны, концессионеры также заинтересованы в интеграции с местными властями. Как правило, приходя на новое предприятие, компании-операторы не стремятся избавиться от его сотрудников, а, наоборот, прилагают усилия для работы с местными человеческими ресурсами, обучения персонала и передачи технологий.
Одной из самых удачных концессий в сфере водоснабжения и канализации можно считать проект, реализованный в 1999 г. в колумбийском городе Монтериа с населением около 300 тыс. человек. Системы водоснабжения и канализации города были переданы в концессию на 20 лет испанскому консорциуму FCC, частично принадлежащему французскому конгломерату Vivendi, крупнейшему в мире оператору в сфере ЖКХ. Консорциум получил концессию в результате международного тендера, предложив тариф на свои услуги на 18 % ниже, чем у конкурентов8.
Интересный проект реализован в Сиднее. Для улучшения качества питьевой воды в 1992 г. был организован международный тендер для строительства и эксплуатации четырех фильтровальных станций с заключением контракта на 25 лет.
Победило предложение, представленное объединением под руководством французской компании Suez Lyonnaise des Eaux и в сотрудничестве с австралийскими партнерами Lend Lease Corporation и P&O Australia. Их технологическая концепция водоочистки предусматривала высокоскоростную прямую фильтрацию без предварительного отстаивания воды. Сумма инвестиций составила около 200 млн австралийских долларов. Инвестиционные и эксплуатационные затраты станции покрываются через тариф в зависимости от объема готовой воды. С момента ввода в эксплуатацию станция производит воду гораздо более высокого качества, чем требуется по контракту. Применяемая система обеспечения качества имеет сертификат ИСО 90009.
В 1997 году в городах Боливии с целью повышения качества и объема водоснабжения и водоотведения был заключен контракт в форме концессии сроком на 30 лет на обеспечение водоснабжением и канализацией двух соседних городов — Ла Пас и Дел Алто. Концессионная схема позволяет поддерживать хороший ритм подключений к сети водоснабжения и канализации, уровень сбора платежей доведен до 95% по водоснабжению и 62 % — по канализации.
Концессия регулируется специально созданным независимым государственным органом, который утверждает тарифы в течение всего периода действия контракта и контролирует выполнение концессионером обязательств по повышению объема предоставления и качества услуг, не вмешиваясь при этом в отдельные инвестиционные дела концессионера. Тариф рассчитывается на основе объема потребленной воды и установлен единым для воды и канализации.
7 Шамбир В. Н. Государственно-частное партнерство в муниципалитетах России: Сущность, формы и противоречия // Экономические науки. № 12. 2009.
8 Свистунов Н. «Концессии — инструмент активизации международных инвестиционных проектов в России» // Проблемы теории и практики управления. № 3. 2004. С. 75-79.
9 Мартусевич Р. А. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве / Р А. Мартусевич, С. Б. Сиваев,
Д. Ю. Хомченко. М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. С. 106-109.
Для семей с низкими доходами тариф установлен на уровне существенно ниже себестоимости. Общая сумма инвестиций составит $370 млн в течение 30 лет10.
Рассмотрим украинский опыт государственно-частного партнерства.
В Украине в последнее время довольно интенсивно ведутся разработка и нормативноправовое обеспечение концессионного законодательства. С 1999 г. действует Закон Украины «О концессиях» (с изменениями от 2009 г.), который определяет понятия и правовые основы регулирования отношений концессии государственного и коммунального имущества, а также условия и порядок ее осуществления11. В 2010 году был принят закон «О государственно-частном партнерстве»12, который расширил перечень функций частного партнера (проектирование, эксплуатация, обслуживание), а также определил, что объекты ГЧП не могут быть приватизированы. Кроме того, закон предусматривает финансирование за счет бюджета и затрагивает вопросы государственных гарантий, а также закрепляет положение, по которому к правам и обязанностям сторон ГЧП-договора на протяжении срока его действия применяется законодательство Украины, действующее на день его заключения.
В июле 2011 г. Верховная Рада приняла Закон «Об особенностях аренды или концессии объектов ТЭК, находящихся в государственной собственности13». Согласно этому закону, передаче в аренду или концессию подлежат объекты ТЭК, требующие модернизации (технического перевооружения) и внедрения современных технологий, а также разрезы и шахты по добыче угля и его переработке,
считающиеся неперспективными и подлежащие закрытию. Кроме того, подлежат передаче в концессию объекты незавершенного строительства и законсервированные объекты, находящиеся в государственной собственности, которые могут быть достроены с целью их использования для добычи каменного угля и его переработки. Этим законодательным актом определены особенности передачи в аренду или концессию объектов ТЭК, находящихся в государственной собственности. Не подпадающие под действие данного закона отношения по передаче в аренду или концессию объектов ТЭК регулируются гражданским, хозяйственным и земельным кодексами Украины, законами «О концессиях», «Об аренде государственного и коммунального имущества»14, другими законодательными актами.
Уже есть первые положительные примеры реализации данного закона. Так, Донбасская топливно-энергетическая компания (ДТЭК) победила в конкурсе на концессию целостных имущественных комплексов государственных предприятий «Ровенькиантрацит» и «Свердловантрацит». В ближайшее время с победителем будет заключено концессионное соглашение сроком действия 49 лет15. За счет передачи государственных угольных шахт в концессию планируется быстро и на долгий срок привлечь инвестиции в перспективные угледобывающие предприятия.
Некоторый опыт государственно-частного партнерства накоплен сегодня и в России. Деятельность в рамках ГЧП регулируется как общим законодательством, так и так и специальными законами16.
10 Kristin Komives and Penelope J. Brook Cowen. Expanding water and sanitation services to low-income households. The case of the La Paz-El Alto. «Public Policy for the Private Sector», Note No. 178, April 1998 [Электронный ресурс]. The World Bank Group: Finance, Private Sector, and Infrastructure Network. URL: www.worldbank.org/documents/publicp...
11 Закон Украины «О концессиях» [Электронный ресурс]. URL: http://pravoved.in.ua/section-law/124-koncensi.html
12 Закон Украины от 1 липня 2010 року № 2404-VI «О государственно-частном партнерстве».
13 Рябова С. «Концессия: без права на ошибку» // Портал «Украина коммунальная» [Электронный ресурс].
URL: http://jkg- http://jkg-portal.com.ua/ru/publication/one/konczesya-bez-prava-na-pomilku16503 (дата обращения: 05.03.2012).
14 Закон Украины от 10 апреля 1992 № 2269-XII «Об аренде государственного и коммунального имущества» с изменениями от 08.07.2011 года. meget.kiev.ua/zakon/zakon-ob-arende (дата обращения: 05.03.2012)
15 ДТЭК победила в конкурсе на концессию «Ровенькиантрацит» и «Свердловантрацит» // РБК-Украина [Электронный ресурс]. URL: http://www.rbc.ua/rus/top/show/dtek-pobedila-v-konkurse-na-kontsessiyu-rovenkiantratsit--24112011142400 (дата обращения: 05.03.2012).
16 Общее законодательство: Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Градостроительный кодекс, Налоговый кодекс, Закон о тарифах, антимонопольное законодательство; к специальными законам в данном случае можно отнести ФЗ «О концессионных соглашениях», ФЗ «О свободных экономических зонах», ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также Постановление Правительства РФ от 23.11 2005 г. № 694 «Об инвестиционном фонде РФ».
Обычно инициатором концессий в России выступает федеральное дорожное ведомство. В основном это касается строительства платных автодорог. Так, планируется к размещению первый выпуск облигаций ОАО «Главная дорога» объемом в 300 млн рублей. Это будет означать появление на российском рынке нового финансового инструмента — инфраструктурных облигаций, выпускаемых для финансирования конкретных транспортных проектов (в данном случае речь идет о строительстве участка автодороги М1 Москва-Минск). Кроме того, это первый пример применения закона о концессионных соглашениях № 115-ФЗ. Созданный для этих целей консорциум сформировала управляющая компания «Лидер», в число акционеров вошли также Газпромбанк, компании «Строй-газконсалтинг», FCC (Испания), Alpine (Австрия), Brisa (Португалия)17.
Развитие ЧГП зависит, в первую очередь, от четкого законодательного разграничения объектов, которые должны оставаться исключительно в государственной собственности, от тех объектов, что можно передать бизнесу в управление, владение и пользование, а также от условий передачи.
Особенно это актуально для развития инфраструктурных объектов. Например, согласно Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции», частная компания имеет право построить свой трубопровод (ст. 12, п. 2). Однако этому есть объективное препятствие: частные нефтепроводы и другие инфраструктурные комплексы могут строиться без ограничений только на частной территории. Например, в границах земельного участка, принадлежащего частной компании на праве собственности.
При этом следует учитывать, что магистральные нефте- и газопроводы, федеральные автомобильные и железные дороги могут растянуться на многие сотни, а то и тысячи
километров и проходить по земле, находящейся не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов РФ, а также муниципальных образований. И для того чтобы проложить, например, нефтепровод по нескольким регионам и муниципальным образованиям, нефтяной компании нужно заключить с каждым из них договор, который не только будет признан легитимным действующими в данный момент главами муниципалитетов и регионов, но, что самое главное, закреплен законодательно.
В случае недостаточного регулирования вопросов в сфере государственной собственности нельзя исключить того, что на Западе называется «ползучей конфискацией» (creeping expropriation), то есть принятия законодательных мер по ограничению прав частных инвесторов, что может привести к лишению прав собственности и национализации. Отрицательно на подобные проекты действует и фактор политического риска, в частности отсутствие преемственности политики местной и региональной власти.
Тем не менее для развития ГЧП многое могут сделать и региональные органы власти, чему есть положительные примеры. Так, в 2006 г. был принят Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП», который по сравнению с федеральным законодательством существенно расширил возможности ГЧП в Санкт-Петербурге. Власти города своим постановлением18 о предоставлении инфраструктурного объекта в концессию утверждают компанию и должностных лиц, уполномоченных проводить конкурс, а также состав конкурсной комиссии, документацию по процедуре конкурса и проект концессионного соглашения. Администрацией было заключено соглашение о реконструкции и управлении аэропортом Пулково (концессионер ООО «Воздушные ворота Северной столицы»), а также договор с греческой
17 Константин Фрумкин. Благими намерениями вымощена «Главная дорога» [Электронный ресурс] // Журнал «Финанс» № 14 (345) 19.04-25.04.2010. URL: http://www.finansmag.ru/95819/ (дата обращения: 05.03.2012).
18 См., например, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 3.09.2007 г. № 1090 «О заключении концессионного соглашения в отношении Орловского тоннеля под р. Невой в Санкт-Петербурге» (в ред. Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2008 № 475); постановление Правительства Санкт-Петербурга от 1.11.2006 г. № 1344 «О заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге (в ред. постановлений Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2006 № 1659, от 27.03.2007 № 310, от 13.08.2007 № 900, от 20.11.2007 № 1479, от 18.02.2008 № 167, от 22.04.2008 № 468).
компанией о строительстве мусороперерабатывающего завода в поселке Левашово.
Осенью 2007 г. правительство Санкт-Петербурга решило создать в органах государственной власти структуру ГЧП. На базе комитета по инвестициям и стратегическим проектам, обладающего необходимым опытом, инициативой и современным подходом к реализации инвестиционных проектов, был организован отдел государственного частного партнерства, который занимается обеспечением отбора проектов ГЧП и их участников с помощью методов, гарантирующих наилучшее соотношение цена/качество и эффективное расходование средств. В задачи отдела входит следующее:
- организация «прозрачных» систем согласования и подготовки проектов,
- улучшение взаимодействия между исполнительными органами власти и другими участниками проектов ГЧП,
- стандартизация процессов отбора, подготовки, согласования проектов,
- организация конкурсных процедур и переговоров с инвесторами,
- расширение сферы применения ГЧП.
Партнерство — весьма перспективная
форма решения задач развития муниципального образования, которая способствует привлечению иностранных инвестиций для реализации на местном уровне инфраструктурных проектов и проектов по благоустройству, приносящих гарантированную прибыль. Согласно федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на долю муниципальных образований приходится основная нагрузка по реализации социальных проектов: содержание и строительство транспортной и социальной инфраструктуры, организация жилищного строительства, обеспечение водо-, газо- и энергоснабжения поселений и другие вопросы. Основная проблема, с которой при этом обычно сталкиваются местные власти, это недостаток финансовых ресурсов. И такой формат взаимоотношений бизнеса и власти, как ГЧП, может повысить эффективность реализации проектов, сэкономить время и средства за счет использования наиболее сильных сторон участников партнерства,
а также повышения качества предоставляемых товаров и услуг путем установления более жесткого государственного и муниципального контроля.
Однако пока политика государственных инвестиций, тарифного регулирования и бюджетной политики не помогает развитию концессионных соглашений на местах. Есть риски, обусловленные несогласованностью концессионного законодательства с иными отраслями (земельным, градостроительным, водным) и лицензионным законодательством. Доходная база муниципалитетов ограниченна и изменчива, поэтому часто средств местных бюджетов не хватает на предоставление соответствующих гарантий. Все это объясняет, почему практика заключения концессионных соглашений в муниципалитетах пока крайне скудна. Муниципалитеты и частные инвесторы пытаются вести переговоры с целью заключения договоров, похожих на концессионные соглашения, но с правовой точки зрения они чаще всего представляют собой договоры аренды с обязательством улучшить основные фонды.
Заключению концессионных договоров должно предшествовать создание в муниципальных образованиях адекватной системы управления объектами коммунальной инфраструктуры. В частности, нужны структурные подразделения, которые взаимодействовали бы с концессионером и при этом представляли интересы собственника объекта коммунальной инфраструктуры.
Кроме того, нуждается в совершенствовании система тарифов на жилищно-коммунальные услуги, поскольку именно она — ключевой фактор риска для компании-концессионера.
Для заключения концессионного соглашения необходимо понимание логики долгосрочного (на 15-20 лет вперед) развития территории данного муниципального образования, то есть нужна серьезная подготовка. Это требует немалых затрат и наличия соответствующей квалификации муниципальных служащих, поэтому участие в концессиях для муниципалитетов пока весьма затруднительно.
Сегодня практика российских концессий в ЖКХ насчитывает порядка 30 долгосрочных
контрактов сроком от 15 до 50 лет. Из крупных проектов можно назвать концессию на теплоснабжение Иркутска. Однако, по словам директора Центра ГЧП Банка развития (ВЭБ) Александра Баженова, информации о сколь-нибудь значимых привлеченных инвестициях в рамках этих концессий пока нет19.
Один из положительных примеров демонстрирует городской округ Отрадный Самарской области. В 2010 году там была разработана конкурсная документация и объявлен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения на объекты ЖКХ. Победителем стало ООО «КСК г. Отрадного», с которым было подписано концессионное соглашение, разработанное на базе типовой формы, утвержденной Правительством РФ20.
По этому соглашению, вступившему в силу 1 января 2011 г., в концессию было передано 33 объекта недвижимости (объекты тепло-водоснабжения, водоотведения, включая 12 линейных объектов — тепловые сети, сети и водоснабжения и водоотведения), а также движимое и недвижимое имущество, составляющее с объектами концессионного соглашения единое целое. Таким образом, концессионер получил право на эксплуатацию в течение 10 лет шести котельных, пяти модульных котельных ГВС, 75 км тепловых сетей, водозаборных станций первого и второго подъема, НФС, очистных сооружений, 10 КНС, водопроводных сетей протяженностью около 160 км и около 85 км канализационных сетей. Соглашение предусматривает модернизацию и реконструкцию, обеспечение надлежащей эксплуатации объектов и предоставления качественных коммунальных услуг. Были разработаны мероприятия на весь 10-летний период действия концессии. В конце этого срока компания обязана выйти на показатели, определенные конкурсной документацией.
Самое сложное при разработке конкурсной документации — установить критерии оценки деятельности концессионера. В данном случае
в качестве первого критерия была установлена величина удельных расходов энергоресурсов на выработку одной единицы энергии (тепла). Например, для выработки одной гикокало-рии тепла надо потратить 200 кг условного топлива или 30 кВт.ч электроэнергии. По условиям соглашения к моменту окончания концессии КСК обязуется снизить этот расход на 20 кг, или на 5 кВт.ч.
Второй критерий — износ инженерных сетей. В настоящее время он составляет 65-75 %, к окончанию срока концессии концессионер обязан довести этот показатель до 40-50 %.
Третий критерий — соблюдение сроков реконструкции объектов (от 1 до 10 лет).
Критерии концессионного соглашения определены техническими характеристиками и набором работ и мероприятий, поскольку в условиях нынешней экономики сделать это в денежном выражении или объеме привлеченных инвестиций довольно сложно. Размер концессионной платы установлен также небольшим — 500 тыс. рублей при условии, что все свободные средства, а также амортизационные отчисления, которые останутся у концессионера, будут вкладываться в муниципальное имущество.
Очень важная составляющая концессионного соглашения — контроль деятельности концессионера. Со стороны концедента контролирующей стороной выступают два ее подразделения: управление ЖКХ и комитет по управлению имуществом города. Концессионер предоставил график выполнения работ, а администрация города ежемесячно оценивает результаты работ по реконструкции объектов ЖКХ. Например, по условиям концессии были подробно прописаны этапы и виды работ на 2011 г., сумма вложений составила 21,6 млн рублей. Эти параметры и контролируются.
К сожалению, не все примеры такие позитивные. Там же, в Самаре, парк культуры и отдыха имени Юрия Гагарина в 2010 г. был отдан на условиях концессионного соглаше-
19 ГЧП в России: первые шаги и первые плоды [Электронный ресурс] // Экспертный канал «Открытая экономика».
URL: http://www.opec.ru/1241402.html (дата обращения: 05.03.2012).
20 Администрация отдаст объекты ЖКХ по концессии [Электронный ресурс] // «Молва». Независимая газета восточного региона Самарской области. URL: http://molva-otradny.ru/borskiy-raion/1714-administraciya-otdast-obekty-zhkx-po-koncessii.html
(дата обращения: 05.03.2012).
ния на 45 лет частной фирме «Панорама-Сама-ра», которая объявила о планах превращения парка в подобие «Диснейленда»21.
Договор был заключен по итогам конкурса с администрацией бывшего мэра Виктора Тар-хова. Ежемесячная плата по договору должна была составлять не менее 500 тыс. рублей (или 270 млн рублей за все время концессии). Инвестор получил в свое распоряжение участок площадью 349 тыс. квадратных метров в центре Самары. «Изюминкой» масштабной реконструкции парка должно было стать возведение колеса обозрения диаметром 80 метров. Однако администрация нового мэра Самары Дмитрия Азарова уже в ноябре 2010 г. начала оспаривать этот договор и добиваться возврата имущества. По версии главы города, отраженной в материалах суда, соглашение нарушает имущественные права муниципалитета. Департамент управления имуществом города эту позицию в суде поддержал.
Фирма «Панорама-Самара» настаивала на том, что новая администрация по сути занимается переоценкой решений предыдущей, к тому же не обжалует итоги официального конкурса, а расторгает договор в одностороннем порядке. По мнению фирмы, все недочеты договора возникли по вине администрации. Однако арбитраж Самары, а позднее и апелляционная инстанция прислушались к аргументам городской администрации, указав, что на момент сделки часть нежилых помещений на территории парка принадлежала муниципальному предприятию «Парки города Самара», в его же бессрочном пользовании находился и земельный участок. Кроме того, никаких концессионных платежей фирма так и не сделала. Эти решения инвестор пытался оспорить в кассации, но Федеральная антимонопольная служба по Приволжскому Федеральному округу оставила постановления нижестоящих судов в силе22.
На наш взгляд, для развития концессий на уровне муниципалитетов нужно решить целый ряд задач. Прежде всего, на федеральном уровне следует улучшить экономические,
институциональные, правовые и организационные условия для активизации концессионных соглашений на всех уровнях. В стране еще должна сложиться вертикаль институтов, обеспечивающих развитие концессий. Это не только органы исполнительной власти, в чьем ведении должны находиться вопросы ГЧП (в первую очередь концессий), но и финансово-экономические структуры, обеспечивающие инвестирование и гарантирование частных инвестиций, а также независимые организации, осуществляющие экспертизу проектов и консалтинг, управляющие компании и пр.
Как видим, создание концессий в муниципалитетах зависит от многих факторов. Кроме вышеназванных, это и общее социально-экономическое состояние муниципалитета, наличие программ развития на долгосрочную (стратегические планы) и среднесрочную перспективу как региона, так и муниципалитета. Большое влияние оказывает также субъективный фактор — считают ли местные власти концессию эффективным способом решения проблем муниципалитета.
Требует совершенствования концессионное законодательство. Прежде всего надо устранить неоправданные запреты и ограничения (запрет на залог прав из концессионного соглашения, на уступку прав на стадии строительства; закрытый перечень критериев концессионного конкурса и др.), снижающие привлекательность проектов для рынка и повышающие их стоимость для государства. Нужна детальная проработка механизмов государственного регулирования. Следует принять множество подзаконных нормативно-правовых актов и разработать механизмы их реализации. Нуждаются в проработке и тарифное регулирование, налогообложение и земельное законодательство.
Отсутствие адекватной правовой базы — основное препятствие для долгосрочных концессий, и в случае заключения договоров это может побудить концессионера к хищническому использованию предоставленной ему собственности.
21 Самарский Диснейленд едва не лишил горожан нормального отдыха [Электронный ресурс] // «Российская газета» от 06.10.2010. URL: http://www.rg.ru/2010/10/06/reg-svolga/park-anons.html (дата обращения: 05.03.2012).
22 ЗАО «Панорама-Самара» прокатили с колесом [Электронный ресурс] // «Коммерсантъ (Самара), №210 (4748), 10.11.2011. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1812496/print (дата обращения: 05.03.2012).
Необходимо также подготовить развернутые методические указания, объясняющие порядок использования концессий в регионах, разработать единые стандарты конкурсной документации.
Эффективность концессионных проектов может быть существенно повышена, если местные власти будут включать различные
формы ГЧП (особенно концессионного типа) в долгосрочные и среднесрочные программы муниципального развития.
Экономический потенциал нашей страны очень высок, поэтому есть надежда, что со временем концессионная форма станет широко применяться в регионах и муниципалитетах России.
Литература
1. Администрация отдаст объекты ЖКХ по концессии [Электронный ресурс] // «Молва». Независимая газета восточного региона Самарской области.
URL: http://molva-otradny.ru/borskiy-raion/1714-administraciya-otdast-obekty-zhkx-po-koncessii.html (дата обращения: 05.03.2012).
2. Войнатовская, М. А. Институт частно-государственного партнерства на транспорте / М. А. Войнатовская // Транспортное право. - 2006. - № 1. - С. 4-7.
3. Варнавский, В. Г. Партнерство государства и частного сектора: теория и практика / В. Г. Варнавский // Мировая экономика и международные отношения. - 2006. - № 7. - С. 28-37.
4. ГЧП в России: первые шаги и первые плоды [Электронный ресурс] // Экспертный канал «Открытая экономика». URL: http://www.opec.ru/1241402.html (дата обращения: 05.03.2012).
5. ДТЭК победила в конкурсе на концессию «Ровенькиантрацит» и «Свердловантрацит» // РБК-Украина [Электронный ресурс].
URL: http://www.rbc.ua/rus/top/show/dtek-pobedila-v-konkurse-na-kontsessiyu-rovenkiantrats it—24112011142400 (дата обращения: 05.03.2012).
6. ЗАО «Панорама-Самара» прокатили с колесом [Электронный ресурс] // «Коммерсантъ (Самара), №210 (4748), 10.11.2011. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1812496/print (дата обращения: 05.03.2012).
7. Концессия как основная форма ГЧП в мире // Управляющая компания «Лидер» [Электронный ресурс]. URL: www.leader-invest.ru/companynews/press/2011/8241/ (дата обращения: 05.03.2012).
8. Мартусевич Р. А. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве / Р. А. Мартусевич, С. Б. Сиваев, Д. Ю. Хомченко. - М. : Фонд «Институт экономики города», 2006.
9. Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве». - М. : Ассоциация Менеджеров, 2007. - 116 с.
10. Рябова С. «Концессия: без права на ошибку» / С. Рябова // Портал «Украина коммунальная» [Электронный ресурс]. URL: http://jkg- http://jkg-portal.com.ua/ru/publication/one/konczesya-bez-prava-na-pomilku16503 (дата обращения: 05.03.2012).
11. Самарский Диснейленд едва не лишил горожан нормального отдыха [Электронный ресурс]
// «Российская газета» от 06.10.2010. URL: http://www.rg.ru/2010/10/06/reg-svolga/park-anons.html (дата обращения: 05.03.2012).
12. Свистунов Н. «Концессии — инструмент активизации международных инвестиционных проектов в России» / Н. Свистунов // Проблемы теории и практики управления. - № 3. - 2004. - C. 75-79.
13. Константин Фрумкин. Благими намерениями вымощена «Главная дорога» [Электронный ресурс] // Журнал «Финанс» № 14 (345) 19.04-25.04.2010. URL: http://www.finansmag.ru/95819/
(дата обращения: 05.03.2012).
14. Шамбир, В. Н. Государственно-частное партнерство в муниципалитетах России: сущность, формы и противоречия / В. Н. Шамбир // Экономические науки. - № 12. - 2009.
15. Kristin Komives and Penelope J. Brook Cowen. Expanding water and sanitation services to low-income households. Ue case of the La Paz-El Alto. «Public Policy for the Private Sector», Note No. 178, April 1998 [Электронный ресурс]. tte World Bank Group: Finance, Private Sector, and Infrastructure Network. URL: www.worldbank.org/documents/publicp...
