CC BY
78
13 Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. С. 143.
14 См.: Закон города Москвы об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве. С. 10.
15 См.: Положение об организации работы по опеке и попечительству в городе Челябинске // Вечер. Челябинск. 1998. 3 сент. С. 4.
16 См.: Устав города Челябинска // Там же. 2000. 20 июля. С. 4.
В.В. Киреев
ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ДОГОВОРНОГО ПРАВА ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ
Одним из условий реализации положений Экологической доктрины РФ 1 является создание эффективного правового механизма обеспечения охраны природной среды и экологической безопасности. В связи с этим актуальным является устранение противоречий между природно-ресурсными и природоохранительными нормами законодательства, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права.
Сегодня договорное право лесопользования является комплексным межотраслевым институтом, регулирующим отношения на основе взаимодействия природоохранительных, природно-ресурсных и гражданско-правовых норм. Такой подход к регулированию договорных отношений лесопользования отражает усложнение отношений в области экономики и объективную необходимость в наполнении соответствующих норм экологическим содержанием.
Это соответствует и общей тенденции развития взаимодействия частного и публичного права. Правовая регламентация договорных отношений в некоторых зарубежных странах, отражающая усиление государственного вмешательства в экономику, характеризуется все более глубокой дифференциацией регулирования за счет введения специфических форм (средств) регулирования договорных связей, в большей или меньшей степени отличающихся от общегражданского прототипа 2. Причем специальные правила широко представлены и в нормах законодательства об охране окружающей среды. В результате регламентация отношений «классическими» договорами все более раздробляется 3. Аналогичный процесс идет и в нашем законодательстве. В исследованиях ученых-правоведов отмечается как необходимость ограничения частно-правового подхода публичным правом 4, так и комплексный характер рассматриваемой сферы 5. В теории права выделяются комплексные институты как подразделения комплексных отраслей права. Как и комплексные отрасли права в целом, они охватывают нормативный материал из разных юридических режимов 6. Такие подходы в сложившихся условиях представляются вполне справедливыми, более того, они находят свое выражение и в такой особой сфере, как договорное лесопользование.
Договорное лесопользование имеет как самостоятельный участок общественных отношений, так и специальную группу правовых норм, регулирующих эти отношения. Кроме того, это право как самостоятельное образование должно включать и нормы,
устанавливающие экологические требования, отражением которых является установление прав и обязанностей участников общественных отношений путем обязывания, запрета, дозволения и рекомендаций; закрепления гарантий выполнения правил, экологически корректного поведения 7. Высокая актуальность таких требований определяется также тем, что договорные отношения получили широкое распространение в сфере лесной промышленности и складываются, в основном, в производственной сфере. Следовательно, договорные отношения лесопользования являются и предметом правового регулирования охраны окружающей среды в промышленности. Как отмечает В .В. Круг-лов, для такого предмета характерно, наряду с экологическими отношениями, наличие иных, различных по характеру, но взаимосвязанных видов общественных отношений (управленческих, имущественных, трудовых и других) в сфере взаимодействия общества и природы. Каждый из видов опосредует определенный аспект природоохранительной деятельности и регулируется экологизированными нормами соответствующих отраслей законодательства 8. Таким образом, договорное право лесопользования должно содержать и экологизированные нормы. Как известно, экологизация законодательства является одним из способов осуществления экологической функции права. При этом основной задачей является необходимость связать в единое целое природоохранительную и хозяйственную деятельность на базе единого эколого-экономического отношения 9. В связи с изложенным правомерным представляется вывод о том, что основными формами экологизации договорного права лесопользования могут выступать нормативные правовые акты различных отраслей законодательства, в частности гражданского и лесного. Естественно, что нормами, закрепленными в этих отраслях законодательства, сфера экологизации договорного права лесопользования не исчерпывается. Можно выделить четыре вида норм, направленных на регулирование договорных отношений лесопользования: 1) нормы конституционного права, 2) общие нормы экологического права, 3) нормы лесного права, 4) нормы гражданского права.
Основой для договорного лесопользования являются положения Конституции РФ10, закрепляющие общие предпосылки пользования природными ресурсами. Можно выделить три вида конституционных положений, непосредственно влияющих на договорный режим лесопользования: 1) экологические, 2) экономические, 3) нормотворческие.
Основные экологические требования закреплены в ст.42 Конституции РФ, устанавливающей право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию об ее состоянии. Этому праву корреспондирует закрепленная в ст. 58 Конституции РФ обязанность сохранять природу и окружающую среду, необходимость бережного отношения к природным богатствам. Экологические требования в значительной степени определяют публично-правовое содержание лесопользования и реализуются посредством действия норм экологического права, имеющих характер императивных предписаний, исключающих возможность свободного волеизъявления сторон.
Экономические требования выражаются в закреплении права на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами. Согласно п. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Таким образом, редакция ст. 36 Конституции РФ позволяет сделать вывод о приоритете экологических требова-
ний над экономическими. Экологические интересы общества прямо связаны с жизнью, здоровьем человека, тогда как экономические потребности связаны с этими фундаментальными правами лишь опосредованно. Следовательно, любая экологизация норм о договорах, содержащихся в гражданском и лесном праве, будет выступать как мера, ограничивающая экономическую свободу. В связи с этим актуальной является задача определения разумного соотношения экономических и экологических требований, которое обеспечивало бы экономическое развитие общества при сохранении природных основ жизнедеятельности человека.
На различных этапах развития общества правовой режим природных объектов может изменяться в зависимости от большей или меньшей экологизации норм, регулирующих пользование ими. Причем наличие экономических проблем в государствах, строящих рыночную экономику, неизбежно влечет развитие частно-правовых элементов природопользования. Наше законодательство о лесопользовании содержит нормы, выражающие как экологические, так и экономические интересы общества. При этом регулирование экономических отношений в значительной степени не является частноправовым.
С.С. Алексеев отмечает, что требования рынка находят выражение и в публичном праве п. Думается, что развитие положений Конституции РФ в гражданском и лесном законодательстве должно идти по пути взаимопроникновения норм частного и публичного права посредством углубления экологического содержания отношений лесопользования.
Нормотворческие требования Конституции РФ, являющиеся основой для развития договорного лесопользования, касаются разграничения полномочий между РФ и ее субъектами. В Конституции РФ выражен подход, основывающийся на дифференциации полномочий федерального центра и субъектов РФ в части регулирования отношений лесопользования. Так, к ведению РФ статьей 71 Конституции РФ отнесено гражданское законодательство. Согласно же ст.72 Конституции РФ лесное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. При этом следует учитывать, что ст.5 Лесного кодекса РФ 12 относит имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, к сфере регулирования гражданского законодательства, если иное не предусмотрено самим Лесным кодексом РФ. По обоснованному мнению Е. А. Суханова, нормы гражданского права могут содержаться и в актах некоторых других отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст.72 Конституции РФ). Указанные акты могут, следовательно, приниматься и субъектами Федерации, но не могут противоречить нормам федерального законодательства 13. К таким отраслям относится и лесное законодательство. М.И. Брагинский приходит к выводу о том, что ко всем договорам, возникающим по поводу природных ресурсов, должны применяться общие нормы гражданского права, если иное не содержится в посвященных таким договорам законодательных актах (имеются в виду, в частности, статьи Водного, Лесного и других таких же кодексов). При этом такие нормы пользуются несомненным приоритетом. И этот приоритет объясняется не иноотраслевым характером указанных норм, а тем, что они являются хотя и гражданско-правовыми, но специальными 14. Думается, что для такого вы-
вода имеются основания. Уже закрепление в лесном законодательстве таких гражданско-правовых категорий, как «договор», «аренда», «безвозмездное пользование», означает внедрение гражданско-правовых начал в лесное законодательство. Однако такое расширение сферы гражданско-правового регулирования неизбежно вызывает проблему разграничения полномочий РФ и ее субъектов по принятию гражданско-правовых норм, содержащихся в лесном законодательстве. Отнесение гражданского законодательства к федеральному ведению отражает потребности в формировании единого экономического пространства. Лесное же законодательство в определенной степени децентрализовано. Поэтому сохраняется возможность субъектов РФ принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы гражданского права о пользовании участками лесного фонда, противоречащие Гражданскому кодексу РФ 15 (далее - ГК РФ). Еще в 1994 г. Б.М. Лазарев отмечал, что законы об использовании и охране природных ресурсов не всегда обеспечивают детальное размежевание полномочий в этой области между Федерацией и ее субъектами 16. С принятием нового Лесного кодекса положение в части договорного лесопользования принципиально не изменилось. В результате существуют некоторые противоречия между РФ и ее субъектами при определении нормотворческих полномочий субъектов РФ в сфере лесопользования. Представляется, что такие противоречия могли бы быть устранены посредством детализации положений ст.71 Конституции РФ в части отнесения к сфере федерального ведения законодательства, регулирующего договорные отношения природопользования.
Общие нормы экологического права содержат требования, предъявляемые ко всем природопользователям и направленные на охрану окружающей природной среды в целом. Так, Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» 17 в качестве основных принципов закрепляет обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека и научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды (ст. 3).
Кроме того, гл. 4 этого закона закрепляет методы экономического регулирования в области охраны окружающей природной среды, действие которых в сфере договорного лесопользования позволяет сочетать интенсивное неистощительное использование лесов и их эффективную охрану.
Нормы лесного права регулируют отношения лесопользования а целом. Они распространяют свое действие на все виды лесопользования и поэтому имеют общий характер. Такие нормы закреплены в ст. 22 - 30, 79 - 86, 103, 104,107, 113 - 130 Лесного кодекса РФ и определяют права пользования; основания и порядок их возникновения, осуществления, ограничения, приостановления и прекращения; основные требования, предъявляемые к лесопользованию; виды лесопользования; общие права и обязанности лесопользователей, защиту и гарантии их прав; виды платежей за пользование лесным фондом; особенности использования лесного фонда.
Еще одним элементом договорного права лесопользования являются нормы гражданского права. Именно это предположение является наиболее проблематичным и дискуссионным. Лесное право, да и экологическое право в целом не содержат категорий, которые позволяли бы сделать вывод о существовании особого экологического договорного права. Поэтому естественно, что лесное законодательство для характеристики
договоров использует гражданско-правовые категории. Такой подход создает возможность закрепления договоров в сфере лесопользования на основе детально разработанных в гражданско-правовой науке конструкций. Методологически оправданным представляется подход Н.А. Сыродоева, выраженный при исследовании особенностей взаимодействия земельного и гражданского законодательства. По его мнению, попытка замкнуться в рамках одной отрасли, отказаться от общих понятий и терминов может привести к абсурду. Ведь есть общеправовые, как бы сквозные понятия, хотя они и исследуются преимущественно в рамках одной отрасли права. К таковым принадлежит и понятие «сделка», а также ее разновидность - «договор». Вполне логично поэтому, что общие положения о сделках, которые распространяются и на сделки с земельными участками, сосредоточены в гражданском законодательстве 18. Естественно, что цивилисти-ческая доктрина может характеризовать эту особую разновидность договоров лишь частично, с позиций их имущественного содержания, основывающегося на частно-правовых представлениях. Насколько же договоры в сфере лесопользования соответствуют современной концепции гражданско-правового договора как основного регулятора экономики? В литературе выражено мнение о том, что все договоры, регулируемые земельным, водным, лесным кодексами, законодательством о недрах и других природных ресурсах, отвечающие требованиям ст. 1 ГК, надлежит относить к числу гражданско-правовых 19. Думается, что гражданско-правовая природа таких договоров является бесспорной. Новое гражданское и лесное законодательство отразило потребности экономики в расширении частно-правового регулирования, в том числе и в области лесопользования. В этой сфере стали формироваться отношения, основывающиеся на равенстве субъектов, их имущественной и организационной самостоятельности. Соответственно, в ГК РФ была включена группа норм, направленных на взаимодействие гражданского, земельного и экологического права. Так, например, ст.130 ГК РФ к недвижимым вещам -объектам гражданских прав - относит леса и многолетние насаждения. По смыслу ст.607 ГК РФ, посвященной договору аренды, объектами таковой могут быть обособленные участки лесного фонда. Эти положения нашли развитие в лесном законодательстве. В ст.5 Лесного кодекса РФ указывается, что имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, а также земель лесного фонда, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено самим Лесным кодексом РФ. Как явствует из самого названия, имущественные отношения складываются по поводу имущества. Являются ли имуществом участки лесного фонда, по поводу которых складываются договорные отношения? Положительный ответ на этот вопрос вытекает из смысла ст. 130 ГК РФ, которая относит леса к недвижимым вещам. Термин же «имущество» в гражданском праве может пониматься как совокупность принадлежащих лицу вещей, а также имущественных прав и обязанностей или только как наличное имущество 20. Таким образом, договорные отношения по поводу участков лесного фонда - это тоже имущественные отношения, хотя их содержание сугубо имущественными характеристиками далеко не исчерпывается. Регулирование имущественных отношений является одной из основных задач гражданского законодательства, причем в соответствии со ст.2 ГК РФ оно регулирует договорные обязательства. Следовательно, на отношения договорного лесопользования должны распространяться как общие положения ГК РФ об обязательствах и договорах, так и общие положе-
ния об аренде ( § 1 гл. 34 ГК РФ) и положения о безвозмездном пользовании (гл. 36 ГК РФ).
Приведенными выше характеристиками договорное право лесопользования не исчерпывается. Развитие права лесопользования как института лесного права, значительная сложность этого нормативного образования связаны с тем, что лесной фонд не является объектом частной собственности. Поэтому право лесопользования производно от государственной собственности на лесной фонд. Это положение является сегодня одним из принципиальных и объясняется тем, что в современных условиях проблема права собственности и форм его реализации приобрела первостепенное значение для развития экономики. Одним из центральных вопросов отношений собственности является место в них природных ресурсов и лесов в частности. С решением этого вопроса связаны как содержание полномочий лесопользователя, так и объем и способ осуществления прав и обязанностей.
Думается, что применительно к лесам невозможно установление частной собственности. В дореволюционной России находившиеся в частном владении леса нещадно эксплуатировались и нередко уничтожались. Сокращение лесной площади достигло такого размера, что царское правительство было вынуждено в 1888 г. издать лесоохра-нительный закон, но и эта мера не способствовала увеличению лесистости в центральных губерниях. Видные ученые выступали в защиту лесных богатств России, за государственное лесовладение. Но все попытки их изменить положение дел оказались безуспешными, и леса, состоявшие в частном владении, исчезли 21. Сегодня, в других экономических и политических условиях, принципиальный подход к формам собственности на леса не претерпел изменений. По справедливому замечанию Л.Н. Мороза, вследствие особой экономической и экологической значимости вод, лесов, недр, фауны для проживающего на определенных территориях населения, традиционного, преимущественно общественного характера осуществления водо-, лесо-, фауно- и недропользования практически невозможна передача этих природных ресурсов как общенародного достояния в частную собственность22.
В зарубежных странах установление приоритета государственной собственности на леса связано как с особенностями экономической системы, так и с историческими традициями. Причем серьезное значение имеют и такие объективные факторы, как количество лесных площадей и плотность населения. В большинстве зарубежных стран в 80 - 90-е гг. сформировалась тенденция снижения доли государственных лесов в общей их площади. В настоящее время государству принадлежит: в США - 44, Финляндии -27, Австрии - 21% лесной площади. В странах Латинской Америки и Африки с низкой плотностью населения и большими лесными территориями доля государственных лесов в общей их площади остается высокой. В Канаде государству принадлежит 94 % всей площади лесов 23.
Нетрудно заметить, что Российская Федерация также обладает сходными характеристиками. В связи с этим представляется, что природные, экономические и политические условия, исторический опыт России исключают возможность установления частной собственности на леса. Кроме того, существуют по меньшей мере две объективные предпосылки, препятствующие этому: 1) леса выступают как элемент единой экологической системы, средообразующий фактор, поддерживающий существование жизни; 2) ведение лесного хозяйства требует значительных капиталовложений, направленных
на воспроизводство и восстановление лесов, а также длительных, выходящих за рамки жизни одного поколения сроков их выращивания, в связи с чем невозможно получить быстрый экономический эффект. На наш взгляд проблема состоит в том, чтобы разработать эффективный механизм реализации права публичной собственности на лесной фонд. С этой точки зрения договорное лесопользование является одной из правовых форм реализации государством правомочий собственника. Сегодня экономические отношения в сфере лесопользования подвергаются воздействию рыночных механизмов. Основными становятся договорные отношения между лесопользователями и владельцами лесного фонда (лесхозами), вводится платность всех видов лесопользования, определяемая не по фактически выполненному объему, а за утвержденную в разрешительном документе норму лесопользования 24. Однако внедрение рыночных начал само по себе не всегда обеспечивает необходимый эффект.
Показателен в связи с этим опыт Германии. В большинстве западных индустриальных стран в нынешнем столетии получила развитие форма рыночной экономики, известная в Германии под названием «социальной рыночной экономики». При этом товарооборот на рынке по-прежнему подчиняется законам рынка (спроса и предложения), тогда как другие общественные интересы обеспечиваются с помощью государственного регулирования рыночных отношений 25. Однако лесное хозяйство не ограничивается производством древесины, оно призвано одновременно обеспечивать многосторонние общественные интересы (социальные, средозащитные). Так как многие связанные с этим вопросы не могут быть решены на рынке и средозащитные услуги не имеют цены в качестве регулирующего элемента, нужны другие способы обеспечения общественных интересов в условиях рынка. Происходит это посредством правового регулирования, с помощью которого собственникам лесов предъявляются определенные требования относительно лесной продукции. Таким образом, учитываются интересы рекреантов и охраны природы. Лесное законодательство определяет также организационно-политические условия, соблюдение которых обеспечивает те интересы, которые не могут быть обеспечены с помощью рыночных регуляторов 26. Изложенные выше выводы доктора наук Е. Нисслейна справедливы и по отношению к нашему государству.
Сегодня, в условиях правовой реформы, имеются предпосылки для экологизации норм межотраслевого института договорного права лесопользования. Основными правовыми формами экологизации могут выступать Конституция РФ, лесное и гражданское законодательство, обеспечивающие реализацию эколого-правовых предписаний в этой комплексной сфере.
Примечания
1 См.: Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. // Рос. газ. 2002. 18 сент.
2 См.: Свядосц Ю.И. Тенденция развития договорного права капиталистических стран // Сов. государство и право. 1991. № 1. С. 119.
3 Там же. С.112.
4 См.: Суханов Е.А. Вторая часть нового Гражданского кодекса и современный имущественный оборот // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1996. № 3. С. 5.
5 См.: Алексеев С.С. Право: Азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С.46.
6 См.: Проблемы теории государства и права: Учеб. / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987. С. 216.
7 См.: Крассов О.И. Экологические аспекты права лесопользования в СССР // Сов. государство и право. 1986. № 11. С. 80.
8 См.: Круглов В.В. Современные организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности России. Екатеринбург, 2000. С. 26.
9 См.: Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учеб. / Под ред. В.В. Петрова. М., 1988. С. 90 - 91.
10 Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (Рос. газ. 1993. 25 дек.).
11 См.: Алексеев С.С. Частное право: Науч.-публицист. очерк. М., 1999. С. 53.
12 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
13 См.: Гражданское право: В 2 т.: Учеб. / Отв. ред. Е.А.Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. Т. 1. С. 72.
14 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М., 1997. С.19.
15 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. №32. Ст.3301; 1996. № 5. Ст. 410; 2001. № 49. Ст.4552.
16 См.: Конституция Российской Федерации: Коммент. / Под общ. ред. Б.М. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Ф. Орехова. М., 1994. С. 359 - 360.
17 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
18 См.: Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 4. С. 34.
19 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ соч. С.19.
20 См.: Гражданское право. Т. 1. С.300.
21 См.: Бугаев В.А. Собственность на леса и их использование // Лес. хоз-во. 1991. № 3. С. 24.
22 См.: Мороз Л.Н. О формах и видах права собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1991. № 9. С. 76.
23 См.: Антонов А.В. Зарубежное законодательство и частное лесовладение // Лес. пром-сть. 1996. № 2. С. 29.
24 См.: Гиряев М.Д. Исторические и экономические аспекты лесопользования в России в рыночных условиях // Лес. хоз-во. 1994. № 3. С. 3.
25 См.: Нисслейн Е. Владение землей и права собственности в условиях рыночной экономики // Лес. хоз-во. 1993. № 2. С. 26.
26 Там же. С. 27.
