CC BY
39
ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
Л.М. ЧЕРНЯКЕВИЧ,
кандидат экономических наук, доцент Марийского государственного технического университета
Организационно-экономические отношения в сфере лесных отношений определяются формами собственности на лес, распределением полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов по уровням управления, экономической организацией воспроизводства лесных ресурсов, правами лесопользования, организацией финансов в отрасли. В Конституции Российской Федерации закреплено право каждого человека на благоприятную окружающую среду (ст. 42), причем каждый россиянин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относится к природным богатствам (ст. 58), исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями. Согласно Лесному кодексу Российской Федерации регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значения.
Лесной фонд является воспроизводимым природным объектом, средством производства в лесном хозяйстве, недвижимым имуществом, объектом права собственности (вещное право) и иных обязательственных прав. Природные ресурсы как неотъемлемая часть лесного фонда в процессе воспроизводства проходят все стадии производства и могут находиться в производстве, хранении, обмене и потреблении. Другим элементом лесного фонда является земля. Она представлена в двух значениях: как составная часть земельного фонда и неотъемлемая часть лесного фонда.
Правовой режим собственности на лесной фонд и земли лесного фонда определяется
Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ. Конституция устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9, ч. 2). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36, ч.2). Условия и порядок пользования землей осуществляются на основе федеральных законов (ст. 36, ч. 3). Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; лесное законодательство.
Гражданский кодекс (ст. 130) относит леса, многолетние насаждения к недвижимому имуществу. Кодекс признает природные ресурсы оборотоспособными объектами гражданских прав (ст. 129), то есть допускает возможность отчуждения земли и других природных ресурсов в пределах, определяемых специальным законодательством. Лесной кодекс закрепил лесной фонд в федеральной собственности. Допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Федерации (ст. 19). При этом Лесной кодекс однозначно определяет, что оборот лесного фонда не допускается, купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за
собой отчуждение участков лесного фонда, не допускается (ст. 12). Действующее лесное законодательство не создает условия для рыночной организации изменения собственности на лесной фонд и земли лесного фонда. В проекте нового Лесного кодекса подтверждены формы собственности, установленные Конституцией РФ, и определено, что лесные участки могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, граждан и юридических лиц.
Применительно к лесу сконцентрированы экономические интересы всех субъектов лесных отношений (табл. 1). Рыночные преобразования в системе экономических отношений России, связанные с реальностью многообразия форм собственности, негосударственных субъектов хозяйствования, частным предпринимательством стали причиной принципиально новых экономических интересов участников лесных отношений.
Государство как собственник лесного фонда заинтересовано в получении лесного дохода и оптимизации затрат на ведение лесного хозяйства, увеличении ресурсного потенциала лесов. Практика ведения лесного хозяйства свидетельствует об убыточности лесного хозяйства для государства; о сокращении лесного богатства в результате усиленной лесоэксплуатации, об увеличивающихся антропогенной нагрузке, и ущербе, наносимыми лесными пожарами и болезнями, что приводит к резкому снижению лесистости в центральных и южных районах России, замене ценных хвойных и твердолиственных пород низкопродуктивными мягколиственными насаждениями.
Интересы лесопользователей состоят в повышении доходов от заготовки и переработки лесных ресурсов, обеспечении безубыточности производства. Однако лесозаготовительное производство низкорентабельно или убыточ-
но. Граждане заинтересованы в сохранении окружающей природной среды, обеспечении свободного доступа в лес с целью отдыха, сбора грибов и ягод; общество в целом - в экологической безопасности. Реальность состоит в том, что экономические интересы субъектов лесных отношений остаются нереализованными в действующих институциональных условиях.
Организация государственного управления лесами определена лесным законодательством и характеризуется распределением полномочий между федеральным уровнем управления, субъектами Федерации и возможностью наделения отдельными полномочиями органов местного управления. В отличие от лесной политики других стран, в которых распределяются объекты лесных отношений (земля, ресурсы), лесным законодательством Российской Федерации распределены полномочия по государственному управлению лесами.
Реформы в лесном хозяйстве в период переходной экономики проходили в условиях нестабильной институциональной среды (табл. 2). Существенные изменения претерпели полномочия районных администраций в сфере регулирования лесных отношений. Основами лесного законодательства (1993 г.) было предоставлено семь полномочий районным администрациям: учет лесного фонда; распределение утвержденного лимита лесосечного фонда по лесопользователям; организация выполнения мероприятий по охране лесов от пожаров и защите их от вредителей и болезней; осуществление контроля в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; принятие совместно с владельцами лесного фонда решения о предоставлении участков лесного фонда в краткосрочное пользование; организация и проведение с участием местных подразделений государственного органа управления лесным хозяйством Российской Федерации
Таблица 1
Субъектно-объектная характеристика лесных отношений
Лесные отношения — отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (ст. 5 Лесного кодекса Российской Федерации)
Субъекты лесных отношений (гл. 3 Лесного кодекса РФ) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические лица, граждане
Объекты лесных отношений (гл. 2 Лесного кодекса РФ) Лесной фонд Российской Федерации; участки лесного фонда, права пользования лесным фондом; леса, не входящие в лесной фонд; их участки (расположенные на землях обороны и землях городских поселений); права пользования ими; древесно-кустарниковая растительность
Таблица 2
Институциональная структуризация условий управления лесами
Наименование Основы лесного законодательства РФ, 1993 г. Лесной кодекс РФ, 1997 г.
I .Собственность на лесной фонд Лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга (ст. 2) Федеральная собственность, допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации (ст. 19)
2. Владение лесным фондом Лесхозы, колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные формирования, заповедники, национальные природные парки, учебные, лесные и опытные лесные хозяйства, осуществляющие ведение лесного хозяйства (ст. 10) Распределение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области государственного управления лесами (ст. 46,47,48,49)
3. Распоряжение лесным фондом Российская Федерация совместно с республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом (ст. 3) Распределение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области государственного управления лесами (ст. 46,47,48,49)
4. Пользование лесным фондом Участки лесного фонда предоставляются в пользование на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Форма выбора лесопользователя определяется районными (городскими) Советами народных депутатов. Верховные Советы республик, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей могут возложить по согласованию с районными (городскими) Советами народных депутатов функции по определению порядка предоставления разрешительных документов и проведение лесных торгов, конкурсов на иные органы государственной власти с участием государственных органов управления лесным хозяйством (ст. 28). Права пользования участками лесного фонда, за исключением публичного лесного сервитута, возникают с момента государственной регистрации договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования участком лесного фонда и договора концессии участка лесного фонда; подписания протокола о результатах лесного аукциона; получения лесорубочного билета, ордера или лесного билета (ст. 23). К полномочиям субъектов РФ относится принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование (ст. 47)
лесных торгов и конкурсов по предоставлению лесного фонда в пользование; ограничение, приостановление или прекращение права на пользование лесным фондом (ст. 7).
Лесной кодекс (1997 г.) не предусматривает отдельных полномочий органам местного самоуправления (ст. 49). Однако на практике до настоящего времени администрации районов производят распределение лесосечного фонда по лесопользователям. Содержание основных полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации практически не претерпело изменений, при этом получило конкретизацию по уровням управления в отличие от «совместного» принятия решений, установленного Основами лесного законодательства. Произошло перераспределение полномочий с установлением федеральной собственности на лесной фонд вместо «совместного владения» лесным фондом, в котором был заложен дуализм поведения субъектов государственного управления лесами.
Изменение лесного законодательства направлено на централизацию функций госу-
дарственного управления лесами. Проектом Лесного кодекса, представленным Правительством России, полномочия субъектов РФ ограничиваются только участием в планировании использования лесов и организации работы с лесными пожарами, болезнями и вредителями, а также связями с общественностью по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Перечень полномочий, которые могут передаваться органам исполнительной государственной власти субъектов Федерации по соглашению, ограничен предоставлением участков лесного фонда в пользование. Законодательно принципы и порядок заключения соглашений между федеральными исполнительными органами государственной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации определены ст. 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ. Таким образом, в нормативно-правовом регулировании лесных отношений завершается цикл от централизованно-директивного управления до полной правовой «свободы» на местах и, далее, централизации
государственного управления лесами на качественно новом уровне развития.
Практика государственного управления в области изучения, использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов является более инерционной, что объясняется наличием определенного временного промежутка между установлением правовой нормы и ее реализацией, ожиданиями пересмотра вводимых правил по причине их нестабильности и непоследовательности и, наконец, удовлетворения своих экономических интересов. Специфика лесного хозяйства, связанная с долгосрочным процессом воспроизводства лесных ресурсов, зависимостью от естественных природных условий, эволюционным характером развития лесных биогеоценозов, требует наличия долгосрочной выверенной государственной лесной политики, последовательно реализуемой на всех уровнях управления.
За период рыночной трансформации социально-экономической системы организационная структура на верхних уровнях управления (федеральный и региональный) претерпела изменения четыре раза; а на уровне лесхозов (низовой уровень) - в 1994 г. при выделении из производственной деятельности лесхозов рубок главного пользования. Реформирование организационных структур государственного управления лесами в переходный период было направлено на «перепланировку высших этажей»: в 2000 г. образовано Министерство природных ресурсов РФ, в составе которого в 2002 г. выделена Государственная лесная служба. На уровне субъектов РФ созданы Управления (Главные управления) природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России, на районном уровне сохранены лесхозы.
В период рыночных реформ происходили кардинальные изменения в экономическом механизме взимания и распределения платежей за лесные ресурсы. С 1 января 1993 г. по 1 апреля 1995 г. с лесозаготовителей взимались отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов в размере 20 % от стоимости древесины собственной заготовки. Право устанавливать ставки лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, в 1993 г. было закреплено за районными администрациями или субъектами Федерации. Платежи поступали в районные бюджеты или бюджеты субъектов Федерации. В 1997 г. введены минимальные ставки лесных податей, утверждаемые Прави-
тельством Российской Федерации. Конкретные ставки вводятся по решению законодательных органов субъектов Федерации или по результатам лесных аукционов. Распределение платежей за древесину, отпускаемую на корню, устанавливается законом о бюджете. Порядок распределения платежей по уровням бюджетов в период с 1997 по 2003 гг. изменялся практически ежегодно, что не стимулировало органы управления лесным хозяйством к работе по увеличению лесного дохода.
Изложенный выше краткий анализ организационно-экономических аспектов реформирования системы государственного управления лесами России свидетельствует о нестабильности, непоследовательности институциональных решений, что не обеспечивает повышения эффективности лесного хозяйства. Рыночный экономический механизм, направленный на повышение экономической, социальной, экологической эффективности лесного хозяйства, до настоящего времени не сформирован.
Новые приоритеты экономического развития в лесном секторе, построенные на международно признанных принципах устойчивого лесоуправления, переход от централизованно планируемой экономики к рыночной, адекватная этим процессам система финансово-экономических отношений формируют новую систему взглядов на организацию государственного управления лесами. Ориентация общеэкономической стратегии Российской Федерации на сочетание мер государственного регулирования и рыночных механизмов состоит в переходе от административно-командных методов управления, опиравшихся на жесткую систему иерархической подчиненности, к регулированию деятельности хозяйственных субъектов экономическими, финансовыми, договорными методами с четко ограниченным прямым воздействием государства.
В целях реализации международных соглашений по лесам утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (1996 г.), в соответствии с которой приняты «Критерии и индикаторы устойчивого управления лесами Российской Федерации» (1998 г.). Стратегической целью устойчивого управления лесами в соответствии с «Концепцией устойчивого управления лесами в Российской Федерации» (1998 г.) является сохранение экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворение потребностей
общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного неистощительного и многоцелевого лесопользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, сохранения биологического разнообразия.
Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 г. главной целью лесного хозяйства определила организацию устойчивого развития лесного сектора и управления лесами. Понятие «устойчивости» в соответствии с Концепцией имеет четыре аспекта, выступающих в органическом единстве: экономический, социальный, экологический, культурный. Экологический аспект устойчивого развития предполагает сохранение окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов, охрану атмосферы, земель, недр, лесов, вод, сохранение биологического разнообразия, борьбу с опустыниванием, экологически безопасное использование биотехнологий. Социальный аспект предопределяет, с одной стороны, необходимость усиления роли лесов и использования лесных ресурсов с целью всемерного удовлетворения потребностей населения в лесной продукции всех назначений (включая невесомые полезности лесной среды), что будет сказываться на повышении жизненного уровня; с другой стороны — улучшение условий труда и жизни работников лесного сектора. Культурный аспект включает комплекс вопросов: сохранение и развитие ценных природных ландшафтных территорий, развитие экологического туризма, международное научное сотрудничество, производство высокохудожественных видов лесной продукции и др. Экономический аспект предполагает соблюдение баланса экономических интересов основных субъектов лесных отношений: государства — собственника лесов, лесопользователей и органов управления лесами.
Комплексный подход, реализуемый в проекте лесной политики, Концепции развития лесного хозяйства до 2010 г. и в действующем Лесном кодексе РФ, недостаточно четко определяет экономическую ответственность всех субъектов лесных отношений за выполнение условий устойчивого управления лесами.
Значительное влияние на становление научных основ организации лесного хозяйства и лесоуправления оказали работы классиков отечественного лесоустройства Ф.К. Арнольда (1845), А.Ф. Рудзкого (1885-1886, 1899), Г.Ф. Морозова (1928), М.М. Орлова (1924,
1927). Профессор М.М. Орлов сформулировал следующие основы русского государственного лесного хозяйства, направленные на то, чтобы «сберечь и улучшить русские леса, развить лесное хозяйство». Выводы классика отечественного лесоуправления крайне актуальны в настоящее время:
1. Собственность на леса: лесная собственность основывается на том же фундаменте, на котором держится и всякая другая собственность... Все леса суть национальное достояние. Это не исключает права частной лесной собственности на леса... На фундаменте согласования интересов и подчинения частного общему построено лесоохранительное законодательство, имеющееся во всех культурных государствах.
2. Организация управления лесами: казенное лесное хозяйство и управление им должно контролироваться не отдельными группами населения, а всем народом, т.е. парламентом.
3. Получение «наибольшей постоянной пользы»: государство в своих лесах должно вести хозяйство сообразно частно хозяйственной точке зрения... Собственник и должен получать от этих лесов наибольшую постоянную пользу не только с сохранением, но и с улучшением лесов.
Реформа государственного управления лесами должна проводится системно, наложение новой стратегии управления на старые структуры и экономические механизмы не обеспечивает достижение поставленных целей, не способствует повышению эффективности государственного управления. Структурные реформы лесного хозяйства необходимо проводить в соответствии с принципами и концепциями административной реформы, реформы управления государственной собственностью и структурных реформ в отраслях естественных монополий и строить на принципах разделения функций государственного управления лесами и хозяйственного управления, централизации функций государственного управления лесами как собственностью и децентрализации хозяйственного управления лесами. Основными аргументами в пользу такого разграничения функций являются:
1) обособление властной (политической) роли государства от его роли как экономического субъекта, преследующего собственные экономические интересы при управлении государственной собственностью на лесной фонд;
2) создание условий для организации объективного внешнего профессионального государственного контроля за соблюдением правовых и нормативных актов по использованию и воспроизводству лесов;
3) обеспечение экономической ответственности субъектов лесных отношений в соответствии с предоставленными им правами в области использования, защиты, охраны лесного фонда и воспроизводства лесов;
4) обеспечение равных условий конкуренции для организаций любой организационно-правовой формы и недискриминационного входа на рынок лесопользования и воспроизводства лесов;
5) формирование у структур государственного и хозяйственного управления лесами мо-тивационного механизма соответствующего их организационно-правовой форме;
6) создание условий для привлечения инвестиций в лесное хозяйство.
Противоположные мнения высказывают многие работники лесного хозяйства, усматривая основную причину кризисного состояния лесного хозяйства в недостаточном государственном финансировании, а не в существующих структурах государственного управления лесным хозяйством. Стереотип экономического поведения исходит из отсутствия полномочий у лесхозов как хозяйствующих субъектов зарабатывать доходы от реализации продукции (предоставлении лесных ресурсов в пользование) выращенного и ухоженного ими леса. Лесхозы не мотивированы к увеличению лесного дохода, который им не принадлежит. Объективной причиной стагнации является и неполное исполнение государством финансовых обязательств перед лесным хозяйством и его работниками (социальная, экологическая политика).
Лесхозы, утратив в 1993 г. правовой статус предприятий и превратившись в территориальные органы управления лесным хозяйством в организационно-правовой форме государственных учреждений, не изменили характера своих функций, направленных в основном на производственно-хозяйственную деятельность. Лесхозы осуществляют контрольные функции государственного управления лесами и производственную деятельность по воспроизводству лесов. Юридический статус лесхоза определен в 1999 г. как государственного учреждения. Бюджетное финансирование лесхозов состав-
ляет менее половины потребности в ресурсах, поэтому лесхозы вынуждены зарабатывать внебюджетные (так называемые собственные средства), основную долю которых (более 95 %) составляет выручка от реализации древесины в результате рубок ухода и продуктов ее переработки. Рубки ухода «де-факто» превращаются в рубки дохода и перестают выполнять свое лесоводственное назначение.
Крайне различаются условия доступа на рынок лесхозов и лесозаготовителей. Лесхозы, осуществляя в значительных объемах рубки промежуточного пользования, находятся в более благоприятных условиях налогообложения, формирования затрат (как бюджетные учреждения они не начисляют амортизацию) и являются конкурентами лесозаготовителям, особенно в регионах с ограниченным лесопользованием.
Изложенные выше теоретические подходы позволяют сделать вывод о том, что структурные изменения в организационно - управленческом и экономическом механизме лесного хозяйства должны произойти в отношении комплекса взаимосвязанных элементов системы государственного управления лесами и будут включать:
1) разработку классификации государственных функций управления лесным фондом и функций хозяйственного управления;
2) формирование адекватных новым институциональным условиям организационных структур на основе разделения функций государственного управления лесами и хозяйственного управления;
3) создание конкурентного доступа к пользованию лесными ресурсами и их воспроизводству;
4) разработку экономического механизма взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.
Федеративное устройство России и существенные различия в экономических, природно-климатических и количественно-качественных характеристиках лесного фонда предопределяют разработку и реализацию моделей региональной лесной политики, организационных форм лесопользования и ведения лесного хозяйства, экономической организации лесного хозяйства на основе изучения правовых и научных концепций в области государственного управления лесами и ведения лесного хозяйства.
