CC BY
27ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
УДК 342.9
О. Н. Шеменева
Воронежский государственный университет
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ УСТРАНЕНИЯ ПРОБЛЕМ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В настоящей статье автор пишет о том, что в ближайшее время полностью устранить проблемы разграничения гражданского и административного судопроизводства вряд ли возможно. В связи с этим обосновывается необходимость совместной работы специалистов в области гражданского и административного судопроизводства, направленной на разработку простых и эффективных механизмов перехода из одного вида судопроизводства в другой и устранения ошибок, связанных с неправильным определением вида судопроизводства.
К л ю ч е в ы е с л о в а: гражданское судопроизводство, административное судопроизводство, суд, доказательства, представитель, стороны.
MAIN AREAS OF RESOLUTION OF PROBLEMS OF CIVIL AND ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
In this article the author writes that in the near future it is hardly possible to completely eliminate the problems of distinguishing between civil and administrative proceedings. In this regard, it is justified that there is a need for joint work of specialists in the field of civil and administrative proceedings, aimed at developing simple and effective mechanisms for moving from one type of proceedings to another and eliminating errors related to the misdetermination of the type of proceedings. K ey w o r d s: civil proceedings, administrative proceedings, court, evidence, representative, parties.
Обозначенные в названии настоящей публикации проблемы имеют конституционное значение, так как ч. 2 ст. 118 Основного закона предусматривает, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.
Разграничение различных видов судопроизводства, названных в Конституции РФ: гражданского и уголовного; уголовного и конституционного; гражданского и конституционного, - не вызывает сколь-либо существенных проблем в теории и правоприменительной практике. Такие проблемы возникают в основном в гражданском, арбитражном и административном судопроиз-водствах.
Данное утверждение, как и ряд последующих, сформулировано не с целью критики указанной конституционной нормы, критики арбитражного
© Шеменева О. Н., 2020
процессуального законодательства или законодательства об административном судопроизводстве, а также не для того, чтобы высказать сомнение в целесообразности сосуществования трех процессуальных кодексов. Автор лишь обозначает факт реального существования проблем в данной сфере и наличие множества мнений по вопросу разграничения различных видов судопроизводства в теории и правоприменительной практике для того, чтобы проиллюстрировать остроту проблем, обозначенных в названии настоящей публикации.
Таких проблем действительно особенно много в области разграничения именно гражданского и административного судопроизводства. Причем некоторые из них не находят единообразного разрешения на протяжении десятилетий. Например, к таковым относится проблема выбора надлежащего вида судопроизводства по заявлениям об уменьшении размера исполнительского сбора или об освобождении от обязанности по его уплате. Данные требования разрешаются по
правилам и ГПК РФ1, и КАС РФ2. Арбитражные суды тоже рассматривают эти дела и в порядке искового производства3, и производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений4.
Традиционно вызывает сложности определение надлежащего вида судопроизводства по спорам: с участием федеральной инспекции труда; с налоговыми органами; медицинскими организациями; органами опеки и попечительства; соцзащиты; органами, в чью компетенцию входит надзор в сфере прав потребителей; органами государственной власти, наделенными полномочиями по управлению земельными, жилищными и другими имущественными ресурсами.
Появились названные проблемы не с принятием КАС РФ в 2015 г., а значительно раньше. Варианты их решения уже длительное время ищут в теории и на практике.
Причины сложившейся ситуации лежат, как представляется, в сфере как материального, так и процессуального права.
Первые состоят в том, что в последние несколько десятилетий происходит перманентное переосмысление того, какие правоотношения относятся к сфере действия частного права, какие -публичного. Со времен Ульпиана, утверждавшего, что «публичное право есть то, которое относится к положению римского государства; частное -к пользе отдельных лиц»5, минуло много веков. Деление права на частное и публичное стало более сложным. Кроме характера защищаемого интереса в качестве оснований для отнесения правовых предписаний к частным или публичным, сегодня необходимо учитывать еще многие критерии: правовой статус субъекта-правообладателя; правовые последствия нарушения права; характер складывающихся между субъектами правоотношений; возможность распоряжения правом и др.6 В результате в современном праве граница частной сферы и публичной не всегда четко различима. Существуют также отношения смешанного типа7.
В контексте настоящего исследования изложенное означает то, что в отношении значительной части гражданских, семейных, трудовых, налоговых, земельных, пенсионных споров, споров, связанных с защитой прав участников исполнительного производства, с применением антимонопольного законодательства и многих иных споров, находящихся в сфере взаимовлияния и взаимодействия публичного и частного права, вряд ли возможно ожидать единообразия в вопросе о том, по правилам какого вида судопроизводства подлежат рассмотрению и
разрешению конкретные дела, возникающие из перечисленных спорных правоотношений.
Более чем вековой опыт осмысления проблем административной юстиции в целом и опыт осмысления проблем разграничения гражданских и административных дел, появившихся в значительном количестве после принятия Закона РФ 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»8, глав ГПК РФ и АПК РФ, регулирующих производство по делам, возникающим из административных отношений, а затем - КАС РФ свидетельствуют о невозможности окончательного разрешения проблем разграничения гражданского и административного судопроизводства в обозримом будущем. Скорее наоборот. Чем дальше 1993 год, тем больше возникает спорных практических вопросов в данной сфере.
Иными словами, проблемы разграничения рассматриваемых дел были, есть и будут. Следует принять это как данность.
Наличие процессуально-правовых причин существования проблем, связанных с разграничением дел, которые подлежат разрешению в порядке гражданского или административного производства, объясняется тем, что административное судопроизводство проходило в XX в. сложный путь своего формирования9 и, как верно замечено, всё еще находится в поиске самоидентификации10. Принятие КАС РФ, хотелось бы надеяться, является не завершающим, а только очередным этапом разработки в Российской Федерации эффективного и системного законодательства об административном судопроизводстве, как предполагается в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
При этом, как свидетельствует судебная практика последних лет, активные действия, направленные на реализацию ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, способны воспрепятствовать реализации положения ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод», а также схожего по смыслу положения ст. 6 Конвенции прав человека и основных свобод, предусматривающей право каждого на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона11.
Ситуация, в которой граждане лишены возможности своевременно получить судебную защиту из-за споров и сомнений самих судей в отношении того, по правилам какого из видов судопроизводства должно рассматриваться то или иное конкретное требование, вряд ли будет способствовать целям, которые преследовали
О. Н. Шеменева
7
разработчики КАС РФ, и авторитету судебной власти в принципе.
При написании настоящей публикации не опрашивалось достаточно репрезентативное число граждан, которые имели опыт судебной защиты своих прав, нарушенных органами публичной власти. Однако есть основания предполагать, что им безразлично, по правилам ГПК РФ, КАС РФ, АПК РФ или какого-то иного кодекса будет рассматриваться их дело. Главное - это своевременная и эффективная защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.
А это, в свою очередь, означает, что профессиональным юристам следует вести споры в этой сфере как можно менее заметно для граждан. Они их вообще не должны затрагивать.
Соответственно, кроме разработки четких и понятных критериев разграничения гражданских и административных споров (чем, видимо, следует заниматься преимущественно специалистам в области материально-правовых наук), представителям из области процесса важно задуматься о том, как возможно минимизировать недостатки законодательного разграничения этих видов производств, и разработать механизмы, которые защищали бы добросовестных участников административного и гражданского судопроизводства от недостатков законодательного регулирования и обусловленных им своих собственных и судейских ошибок в данной сфере.
Именно эту цель во многом удалось достичь разработчикам Федерального закона от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»12. С введением в действие данного нормативного правового акта ошибки при определении надлежащего (гражданского или административного) вида судопроизводства исключены из перечня оснований к отказу в принятии искового заявления и административного искового заявления. А при выявлении данной ошибки после возбуждения дела суды больше не прекращают производство по делу, а переходят к его рассмотрению по правилам того судопроизводства, которое считают надлежащим.
Законом также предусматривается, что при обращении с заявлением, содержащим несколько связанных требований, одни из которых подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, другие -административного, дело подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, если разделение таких требований невозможно. Если возможно - суд разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке и гражданского судопроиз-
водства, и административного, в случае если это позволяют правила родовой и территориальной подсудности. Если же совместно предъявленные в суд гражданские или административные требования не подсудны данному суду, судья возвращает заявление в части требований.
У ряда исследователей данные положения закона № 451-ФЗ вызвали опасения еще на этапе его обсуждения в статусе проекта. Высказывалось предположение, что их принятие будет свидетельствовать «...если не о сращивании, то о существенном сближении административного и гражданского судопроизводства, подчеркивающем их принципиальную схожесть и допускающем такие переходы из одного вида судопроизводства в другой»13. А это, в свою очередь, добавило бы аргументов противникам целесообразности существования КАС РФ.
Думается, что внесение приведенных выше изменений вряд ли осуществлялось с такой целью. Они были направлены преимущественно на то, чтобы возложить обязанность по определению должного вида судопроизводства на судей, а также устранить часть споров по данному вопросу.
Однако, несмотря на разумность, прогрессивность и своевременность рассмотренных изменений, они лишь отчасти решают проблему.
Остается нерешенным вопрос о последствиях процессуальных действий, которые были совершены до перехода к осуществлению судопроизводства по правилам другого процессуального кодекса. Например, что делать с доказательствами, истребованными в административном производстве по инициативе суда, если суд перешел к производству по правилам ГПК РФ? Каково значение действий представителя, не имеющего высшего юридического образования в гражданском процессе, после перехода к административному? Что делать с доказательствами, которые уже были исследованы «не тем судьей» при том, что их представление потребовало существенных материальных затрат (например, расходов на проезд свидетеля в другой регион)?
Признаем, что все эти действия совершены с нарушением закона? Возможно, но это очень неэкономично.
Не решен также вопрос о том, следует ли после перехода к рассмотрению дела по правилам другого вида производства передавать его и другому судье, который специализируется на данной категории споров? В этом случае все доказательства в силу принципа непосредственности нужно будет исследовать заново. А если рассмотрение дела по иным правилам продолжит судья, изначально принявший дело к своему производству, то как
будет решаться проблема соблюдения правил подсудности в случае ее изменения в результате перехода к правилам другого вида судопроизводства? И тому подобные вопросы.
Закон не содержит ответа и на вопрос, как поступать суду апелляционной или кассационной инстанции, если ошибка в определении вида судопроизводства выявляется на этапе пересмотра дела судом проверочной инстанции. Полагаем, что при решении этого вопроса целесообразно руководствоваться ч. 3 ст. 330 ГПК РФ и ч. 4 ст. 310 КАС РФ, где указано, что нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения. Ведь с учетом родства гражданского и административного судопроизводства вынесение правильного по существу решения очень вероятно.
Принятие же судом апелляционной или кассационной инстанции постановления о необходимости отмены решения суда первой инстанции по причине неправильного определения вида судопроизводства, поскольку эта ошибка привела к вынесению незаконного и (или) необоснованного решения, опять влечет за собой ряд процессуальных вопросов, на которые необходимы единообразные ответы. В частности, нужно ли после отмены решения направлять дело на новое рассмотрение, так как надлежащего рассмотрения дела судом первой инстанции не осуществлялось? Или будет достаточно перейти к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции без учета ограничений, предусмотренных гл. 39 ГПК РФ и гл. 34 КАС РФ?
Кроме того, независимо от того, каким будет ответ на предыдущий вопрос, отмена решения суда, принятого «по не тем» правилам судопроизводства, повлечет необходимость ответить еще на ряд вопросов, также требующих единообразных и предсказуемых вариантов решения: передавать ли дело из судебной коллегии по гражданским делам в административную коллегию, и наоборот; что делать с полученными по правилам ненадлежащего вида судопроизводства доказательствами; и др.
Найти ответы на эти вопросы желательно посредством совместных усилий специалистов
в сфере гражданского и административного судопроизводства, так как лишь в этом случае процессуальный механизм устранения ошибок, связанных с определением надлежащего вида судопроизводства, может быть единообразным, понятным и предсказуемым.
1 См., например: Апелляционное определение Смоленского областного суда от 5 декабря 2017 г. по делу № 33-4317/2017. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (зд. и далее).
2 См., например: Апелляционное определение Верховного Суда Республики Башкортостан от 15 ноября 2017 г. по делу № 33а-23915/2017.
3 См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 апреля 2010 г. по делу № А21-7524/2009.
4 См., например: Постановление Арбитражного Суда Московского округа от 22 февраля 2018 г. по делу № А41-53393/2017.
5 URL: https://lawbook.online/gosudarstva-prava-teoriya/chastnoe-publichnoe-pravo-41902.html
6 См.: Сорокина Ю. В. Частное и публичное право как явление правового дуализма // Проблемы взаимодействия отраслей частного права : доктрина и методика преподавания : материалы Междунар. на-уч.-метод. конф. (Воронеж, 3-4 марта 2006 г.). Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 9-22.
7 См.: Там же. С. 22.
8 Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан : закон РФ от
27 апреля 1993 г. № 4866-1 // Российская газета. 1993. № 89.
9 См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция : теория, история, перспективы. М. : Норма, 2001. С. 112-184.
10 См., например: ПриходькоИ. А., БондаренкоА. В., Столяренко В. М. Реформирование процессуального законодательства : цели, проблемы, тенденции. М. : Междунар. отношения, 2018. С. 211-340 ; Сахнова Т. В. Административное судопроизводство : проблемы самоидентификации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 10. С. 45-48.
11 Конвенция о защите прав человека и основных свобод : заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 2. Ст. 163.
12 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от
28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 49 (ч. I). Ст. 7523.
13 См., например: Носова Ю. Б. К вопросу о разграничении дел, рассматриваемых в порядке административного и гражданского судопроизводства // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 77.
Воронежский государственный университет Шеменева О. Н., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права и процесса e-mail: shon_inj.aw@mail.ru
Voronezh State University
Shemeneva O. N., Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Professor of the Civil Law and Process Department e-mail: shon_in_law@mail.ru
