CC BY
125
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
БЕЛИКОВ В.Ф
Беликов Всеволод Федорович - кандидат военных наук, профессор Санкт-Петербургской государственной лесотехнической академии, председатель Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга (Санкт-Петербург).
Основные проблемы нормативного правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге - условно можно разделить на 2 группы. К первой группе относятся проблемы, обусловленные нечеткостью существующих сегодня конституционно-правовых норм о соотношении статуса уровней публичной власти в городах федерального значения: государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и местного самоуправления в этих городах. Вторая группа проблем связана со сложившейся после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации практикой и традициями нормативного правового регулирования на федеральном и региональном уровне организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
Согласно Конституции РФ города федерального значения Москва и Санкт-Петербург являются субъектами Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют органы государственной власти, образуемые субъектами Российской Федерации и действующие на основе принципа разделения властей. В совместном введении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы, указанные в ст. 72 Конституции РФ.
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Приведенные положения Конституции РФ нормативно устанавливают соотношения пределов территориальной и компетенционной юрисдикции органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления, образуемых на этих территориях.
Исходя из применения Конституционным Судом РФ понятия «поселения» в сочетании с понятием «город федерального значения» как населенного пункта можно сделать вывод о том, что территориальные границы юрисдикции органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга и общегородских органов местного самоуправления в случае их образования должны совпадать. В этом состоит важная особенность территориальной организации уровней публичной власти в Москве и Санкт-Петербурге (городах федерального значения) по сравнению с другими субъектам Федерации. В отличие от международной практики (сложившейся Берлине, Мюнхене, Вене и другие городах) конституционные положения о недопустимости вхождении органов местного самоуправлении в систему органов государственно власти, а также о единой систем
исполнительной власти в состав федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации и позволяют образовывать общегородские органы власти, обладающие «двойным статусом». Речь идет о статусе органов государственной власти и одновременно статусе органов местного самоуправления.
Таким образом, конституционны положения допускают возможность нормативного закрепления одной и трех возможных схем территориальной организации публичной власти городах федерального значении Москве и Санкт-Петербурге: 1. Образование на общегородское уровне органов местного самоуправления наряду с органам государственной власти.
2. Образование на общегородском уровне органов государственно власти субъекта Федерации и органов местного самоуправлении- а также внутригородских органов местного самоуправления.
3. Образование органов государственной власти и только внутригородских органов местного самоуправления.
Два последних варианта городских муниципальных образований.
Нормативное правовое закрепление любого из вариантов территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения предполагает необходимость разграничения компетенции между органами государственной власти городов федерального значения и органами местного самоуправления, образуемыми в этих субъектах Федерации. Именно поиск рационального разграничения компетенции между уровнями публичной власти в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге во взаимосвязи территориальной организацией местного самоуправления является одной из ключевых, основополагающих проблем, удовлетворительное решение которой во многом предопределяет нахождение рациональных способов организации местного самоуправления в городах федерального значения.
В настоящее время для субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральным законодательством установлен иной порядок разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами ют разработки критериев для определения государственной власти субъекта РФ относительно остальных субъектов Федерации. Объем компетенции органов государственной власти всех без исключения субъектов РФ (вопросы ведения и полномочия), порядок его установления в сфере ведения Российской Федерации и сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации регулируются Федеральным законом «06 общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ1, а также иными федеральными законами. Для всех субъектов РФ Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлен закрытый перечень вопросов местного значения для муниципальных образований двух типов: городских и сельских поселений и муниципальных районов. Для городов федерального значения в указанном законе сделано принципиальное исключение. Согласно ч. 3 ст. 79 перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отделения границ территорий внутри определяется законами этих субъектов Российской Федерации.
Таким образом, опираясь на формальное содержание указанной статьи, законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга может быть установлен иной перечень вопросов местного значения, существенно отличающийся от вопросов местного значения, входящих в перечни, указанные в статьях 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Единственным законодательным ограничением для установления этого перечня будет являться очевидное положение, содержащееся в статьях 14-16, согласно которому органы местного самоуправления
муниципальных образований не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и вопросы, прямо исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В то же время, по мнению некоторых спе-циалистов, при установлении перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны исходить из перечня вопросов местного значения, содержащихся в статьях 14-16 Федерального закона. Однако в федеральном законодательстве наблюдаются противоречия относительно решения одного из основных вопросов организации местного самоуправления - определения сферы компетенции местного самоуправления в городах федерального значения. Данная сфера существенно отличается от подобных сфер остальных субъектов РФ, что приводит к необходимости четкого указания на принципы местного самоуправления или положения федерального закона, которыми должны руководствоваться органы государственной власти городов федерального значения при принятии законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в этих субъектах РФ. К такому выводу можно прийти, анализируя практически все главы Федерального закона. Так, например, воспроизведение в ч. 2 ст. 79 конституционного положения о необходимости учета мнения населения соответствующих муниципальных образований при установлении и изменении границ внутригородских территорий не позволяет сделать вывод о том, в каком порядке должно учитываться мнение населения. Должен ли поря-1 док учета мнения населения соответствовать положениям ч. 3-6 ст. 24 Федерального закона или же порядок, установленный законом города федерального значения, может отличаться от того, который установлен для изменения границ муниципальных образований остальных субъектов РФ- Подобные проблемы возникают и при анализе положений Федерального закона об определении источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества, в том числе и земли, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, критериях определения размеров территорий внутригородских муниципальных образований и установления их границ. Особые проблемы связаны с отсутствием в Федеральном законе трактовки принципа сохранения единства городского хозяйства, на основе которого должен устанавливаться перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований. Во-первых, ни в Федеральном законе, ни в законах городов федерального значения не содержится определения данного принципа. Во-вторых, перечень и содержание вопросов местного значения в городах федерального значения не только существенно отличаются, но и в ряде случаев сужены по сравнению с перечнями и объемом вопросов местного значения, установленных Федеральным законом для муниципальных образований остальных субъектов РФ. Очевидно, что те вопросы местного значения (или их часть), которые не отнесены законами городов федерального значения к компетенции внутригородских муниципальных образований, должны решаться (и практически решаются) органами государственной власти городов федерального значения.
В данном случае можно сделать вывод о том, что полномочия по решению части вопросов местного значения, которые реализуются в остальных субъектах Российской Федерации органами местного самоуправления, отнесены законодательством городов федерального значения к полномочиям органов государственной власти городов федерального значения. В то же время в решениях Конституционного Суда Российской Федерации выражена правовая позиция, согласно которой «вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти». Поэтому одной лишь статьи в Федеральном законе, содержащей ограниченный, весьма общий перечень особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, явно недостаточно.
Анализ практики организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, известные предложения специалистов и ученых позволяют сформулировать различные варианты возможного совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения:
1. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, содержащих детальную конкретизацию особенностей в соотношении их с базовыми принципами и положениями федерального закона.
2. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в части определения принципа единства городского хозяйства с одновременным установлением минимального объема компетенции внутригородских муниципальных образований.
3. Принятие специального Федерального закона по аналогии с Законом РФ «0 закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1, Федеральным законом «0 статусе науко-града Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ.
Возможен и четвертый вариант, который вытекает из анализа содержания многочисленных определений Конституционного Суда РФ, относящихся к проблемам организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Согласно позиции Конституционного Суда РФ возможность учета особенностей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге в законах субъектов Федерации не допускает самостоятельного установления Москвой и Санкт-Петербургом ограничений федеральных гарантий местного самоуправления. Опираясь на презумпцию добросовестности законодателя, Конституционный Суд РФ предполагает, что положения законов и других нормативных правовых актов Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Федерации не должны приобретать неконституционный смысл, расходящийся с требованиями Федерального закона «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При возникновении вопросов о нарушении правовых норм, определяющих конкретные особенности осуществления местного самоуправления на внутригородских территориях Москвы и Санкт-Петербурга и конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления, эти нормы всякий раз могут быть проверены Конституционным Судом РФ на предмет их соответствия Конституции РФ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
