CC BY
340
К ВОПРОСУ О КОНЦЕПЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
ГРИЦЕНКО Е. В.
Гриценко Елена Владимировна- доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета (Санкт-Петербург)
В чем необходимость концепции- На современном этапе федеративной, административной и муниципальной реформы в новом осмыслении нуждается вопрос об организации публичной власти в городах федерального значения, об особенностях реализации принципов федеративного устройства и самостоятельности местного самоуправления в указанных субъектах Российской Федерации.
Особенности организации публичной власти в городах федерального значения предопределены особенностями статуса этих типов субъектов Российской Федерации. Москва и Санкт-Петербург являются одновременно городскими населенными пунктами (городскими поселениями 1, хотя и не муниципальными
образованиями), в которых обеспечивается единство городского хозяйства. Причем в соответствии со сложившейся территориальной организацией городов федерального значения в них входят другие города и поселки, население которых также не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления 1.
Сложная природа конституционно-правового статуса городов федерального значения с неизбежностью
предполагает невозможность осуществления государственной власти и местного самоуправления в них таким же образом, как и в иных территориальных субъектах РФ. Не случайно «особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге» провозглашены одним из общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации в одноименном Федеральном законе (ст. 79 ФЗ № 131).
Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость разработки концепции организации публичной власти в городах федерального значения, в которой могли бы найти комплексное отражение и последовательную реализацию общие и специальные принципы организации государственной власти и местного самоуправления в данном типе субъектов РФ.
Системные противоречия в организации публичной власти в городах федерального значения. Вместе с тем следует констатировать наличие системных противоречий в организации государственной власти и местного самоуправления в названных субъектах РФ. Эти противоречия имеют в первую очередь экономическую и управленческую природу: 1. Наделение внутригородских территорий городов федерального значения собственной правосубъектностью как муниципальных образований и их обособление от городской государственной власти вступает в противоречие с задачей и принципом сохранения единства городского хозяйства, а следовательно, и единства системы органов городской государственной власти, на которые возлагается эта задача в масштабах всего города федерального значения.
В результате единство системы органов публичной власти обеспечивается за счет создания территориальных органов городской исполнительной власти на основе принципа деконцентрации, а не децентрализации управления: администрации 18 районов в Санкт-Петербурге; 10 префектур и 123 районных управы в Москве.
2. Неопределенность понятия «единство городского хозяйства» и отсутствие четких критериев для разграничения городских государственных и муниципальных задач в городах федерального значения приводят к отнесению всех важнейших вопросов жизнеобеспечения населения к городским
государственным задачам. Таким образом, необходимость решения многих вопросов жизнеобеспечения населения в масштабах всего города, координации и обеспечения сбалансированного развития отдельных его частей закономерно предполагает, что город федерального значения должен взять на себя осуществление ряда функций, которые в территориальных субъектах РФ (республиках, краях, областях, автономных образованиях) признаются муниципальными и закрепляются обычно за городскими округами.
3. В результате возникает диспропорция между организационной самостоятельностью внутригородских территорий городов федерального значения и их компетенцией: у внутригородских муниципальных образований отсутствует адекватная, значимая сфера ответственности.
Названные противоречия свидетельствуют о неэффективности существующей ныне модели организации местного самоуправления в городах федерального значения и невозможности реализации во внутригородских территориях задач административной реформы, связанных с внедрением принципов и процедур управления по результатам, созданием реестров муниципальных услуг и стандартов их предоставления.
Пробелы и дефекты правовой основы. Приведенные выше противоречия во многом предопределены
проблемами конституционно-правового характера, связанными с регламентацией и толкованием особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения.
1. С одной стороны, сложившаяся в законодательстве и судебной практике интерпретация действия
конституционного принципа организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) в городах федерального значения не предполагает каких--либо принципиальных исключений для данного типа субъектов РФ. Город федерального значения не может быть одновременно признан муниципальным образованием, а городские органы государственной власти не могут осуществлять какие-либо полномочия органов местного самоуправления. Требование законодательного разграничения государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения трактуется как обязательность создания внутригородских муниципальных образований со всеми атрибутами самостоятельности. При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ не допускается «самостоятельное установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами Российской Федерации ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства»!.
С другой же стороны, и законодатель, и судебная практика признают: особенности осуществления
государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения, имеющих двойной статус и городских поселений, и субъектов РФ, неизбежны. Эти особенности, однако, должны быть
в русле общих принципов: «Некоторые особенности, обусловленные необходимостью сохранения единства городского хозяйства, ... ни в коей мере не отменяют действия общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
Кроме того, эти особенности требуют специального законодательного регулирования. Приведенная интерпретация конституционных положений об организации государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения отличается противоречивостью. Во-первых, если Федеральный закон об общих принципах устанавливает особые принципы организации местного самоуправления для городов федерального значения, а следовательно, исключения из общих
правил, то вряд ли можно говорить о том, что в данных субъектах РФ все общие принципы организации
местного самоуправления, установленные для других субъектов РФ, действуют без каких-либо изъятий.
Во-вторых, не ясно, что понимается под ограничениями, «непосредственно следующими из федерального законодательства», и можно ли считать особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения такими ограничениями конституционных прав и свобод граждан. От ответа на этот вопрос зависит установление пределов регулирования законами городов особенностей организации местного самоуправления.
Представляется, что особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения следует рассматривать в рамках дополнительных специальных принципов организации публичной
власти, наличие которых обусловлено спецификой конституционно правового статуса указанных субъектов РФ. Эти особенности не следует трактовать как ограничения конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления уже хотя бы потому, что право на осуществление местного самоуправления имеет коллективную природу и принадлежит территориально организованному населению (местному сообществу, муниципальному образованию), а не отдельному гражданину. В городах же федерального значения таким естественно исторически сложившимся сообществом прежде всего является население городского поселения в целом, внутригородские территории выступают в качестве вторичных «искусственных» территориальных подразделений города, которые выделяются в целях более эффективного управления городской инфраструктурой и обеспечения более полного участия граждан в городском управлении. Этим обусловлена также предоставленная ныне в ФЗ № 131 возможность конкретизации особенностей организации местного самоуправления в установленных федеральным законом пределах в уставах и законах городов.
2. В то же время соотношение федерального и городского законодательства об особенностях осуществления местного самоуправления в городах федерального значения остается весьма неопределенным. Если исходить из того, что городской законодатель может регулировать особенности только в тех направлениях, которые прямо предписаны федеральным законом (установление и изменение
границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование, порядок учета мнения
населения при проведении муниципально-территориальных преобразований; перечень вопросов
местного значения; состав муниципального имущества; источники доходов местных бюджетов, включая установление и введение в действие местных налогов и сборов), то получается, что во всех
остальных направлениях в городах федерального значения должны действовать общие принципы, установленные ФЗ № 131 для всех муниципальных образований независимо от их типа. Данный законодательный подход приводит к серьезным диспропорциям.
Так, например, не ясно, в какой степени города федерального значения самостоятельны при определении порядка установления, изменения границ внутригородских муниципальных образований, порядка их преобразования, при закреплении форм учета мнения населения в процессе осуществления муниципально-территориальных преобразований.
При определении форм участия населения в осуществлении местного самоуправления городской законодатель лишен возможности закрепить такие формы, как сход граждан или территориальное общественное самоуправление, поскольку в ФЗ № 131 эти формы самоорганизации жителей раскрываются только применительно к поселениям (ст. 25, 27). Кроме того, вряд ли целесообразно и оправданно распространять на все внутригородские муниципальные образования тот универсальный набор принципов определения структуры органов местного
самоуправления, который установлен для муниципальных образований иных типов в территориальных
субъектах РФ, не учитывая при этом особенности внутригородских территорий, критерии их создания, численность населения и другие факторы. Федеральный закон, однако, не позволяет городам отступать от жесткой федеральной схемы системы и структуры органов местного самоуправления.
Наконец, ФЗ № 131 не исключает возможности передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления внутригородских территорий путем наделения городским законом. Однако
органы государственной власти города федерального значения лишены возможности участвовать через
своих представителей в формировании комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации внутригородского муниципального образования.
У городских органов государственной власти отсутствуют возможности утвердить городским законом
условия контракта для главы администрации внутригородской территории в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, а также установить дополнительные требования к кандидатам на эту должность, поскольку ФЗ № 131 предусматривает такое участие субъектов РФ только при замещении должности главы администрации муниципального района и городского округа (ч. 3-5 ст. 37).
Таким образом, возникает явная коллизия: с одной стороны, ФЗ№131 предоставляет весьма широкие полномочия городскому законодателю при определении территориальной, материальной и финансовой
основ местного самоуправления, компетенции внутригородских территорий, а с другой стороны, практически полностью лишает город федерального значения права регулировать вопросы, связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления. Тем самым еще более усугубляется организационный разрыв между самостоятельными публичными субъектами - городом и внутригородскими территориями. Преодоление же этого разрыва является необходимым условием обеспечения единства городского хозяйства.
3. Регламентация особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения должна производится с учетом и во взаимосвязи с закреплением особенностей организации системы органов государственной власти в указанных субъектах. Однако Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - ФЗ № 184), Федеральный конституционный
закон № 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» регулируют лишь общие принципы организации государственной власти для всех субъектов РФ, без указания на особенности статуса городов федерального значения. Соответственно единого комплексного подхода к регламентации основ публичной власти в таких субъектах Российской Федерации на федеральном уровне не наблюдается.
Задачи концепции по реформированию публичной власти в городах федерального значения.
К основным задачам реформы публичной власти в городах федерального значения относятся: - разработка модели организации публичной власти в городе федерального значения, которая отвечала бы требованиям демократии и эффективности управления в целях повышения качества оказания горожанам публичных услуг; - подготовка предложений по правовому оформлению такой модели: определение соотношения
федерального и регионального законодательного регулирования особенностей организации публичной власти в городах федерального значения; выработка рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства и законодательства городов федерального значения; - установление пределов действия
принципа сохранения единства городского хозяйства и разграничения предметов ведения и полномочий между общегородскими органами государственной власти и внутригородскими органами местного самоуправления на основе децентрализации; - преодоление разрыва между городскими органами государственной власти и органами местного самоуправления внутригородских территорий; разработка
форм взаимодействия между общегородскими органами государственной власти и органами местного самоуправления внутригородских территорий, механизмов контроля и ответственности органов и должностных лиц внутригородских территорий; -совершенствование территориальной организации публичной власти в городах федерального значения.
Варианты совершенствования организации публичной власти в городах федерального значения.
В дополнительной проработке, обсуждении и оценке нуждаются следующие правовые формы решения поставленных целей и задач на федеральном уровне.
Вариант I. Закрепление особенностей организации публичной власти в городах федерального значения в специальном федеральном законе «Об общих принципах организации системы органов государственной
власти и местного самоуправления в городах федерального значения» в рамках реализации остановленного п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предмета совместного ведения; внесение соответствующих изменений (дополнений и оговорок) в ФЗ № 184 и ФЗ № 131, а также приведение в соответствие иных федеральных законов.
В предмет регулирования данного федерального закона могли бы быть включены следующие вопросы: - установление специальных общих принципов организации публичной власти в городах федерального значения; - изменение статуса внутригородских территорий города федерального значения: признание их территориальными единицами, частями города федерального значения, не обладающими самостоятельной право-субъектностью и не являющимися муниципальными образованиями, однако имеющими собственные представительные и исполнительные органы, организованные на началах самоуправления; -закрепление децентрализованной системы городских органов власти при сохранении единства системы исполнительных органов; - введение единой категории «вопросы городского значения» с выделением полномочий по их решению, осуществляемых централизованно и децентрализовано (органами внутригородских территорий); -установление единства городского бюджета и городской собственности; - закрепление единства нормативно-правовой системы города федерального значения; - установление
единства системы публичной службы в городе федерального значения; - определение форм непосредственного участия населения города в решении вопросов городского значения (включая формы
территориального общественного самоуправления); - закрепление особого статуса городов и поселков-пригородов: принцип асимметрии.
Реализация указанного направления реформирования системы публичной власти в городах федерального значения основывается на отступлении от сложившихся в российском законодательстве и судебной
практике подходов к толкованию ст. 12 Конституции РФ. В основе предлагаемого варианта лежит следующее понимание конституционных принципов организации местного самоуправления: - признание и гарантирование местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, во всех ее субъектах не обязательно должно сводиться всякий раз к созданию муниципальных образований в каждом
субъекте РФ. Местное самоуправление в городах федерального значения реализуется через формы непосредственного участия населения в решении вопросов городского значения как на общегородском уровне, так и на уровне внутригородских территорий, а также через формируемые
населением органы самоуправления внутригородских территорий; - конституционное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти относится исключительно к случаям создания муниципальных образований, обязательным элементом статуса которых является наличие собственной системы органов местного самоуправления.
Органы самоуправления внутригородских территорий городов федерального значения не являются органами местного самоуправления по смыслу ст. 12 Конституции РФ, поскольку внутригородские территории не рассматриваются как самостоятельные муниципальные образования.
В рамках реализации данного варианта реформы публичной власти в городах федерального значения
в особом дополнительном обсуждении нуждается проблема статуса городов и поселков-пригородов, обладающих в соответствии со сложившейся структурой расселения населения качеством поселений. Степень децентрализации управления в них, как представляется, должна быть более высокой, чем на иных внутригородских территориях.
Вариант II. Внесение изменений
и дополнений в ФЗ № 184, ФЗ № 131 и ряд других федеральных законов (Федеральный закон о муниципальной службе, Кодекс об административных правонарушениях, Градостроительный кодекс и др.), предполагающих более комплексный учет особенностей организации и осуществления публичной власти в городах федерального значения (без специального установления принципов организации публичной власти в городах - субъектах РФ в отдельном федеральном законе).
Данный вариант не предполагает коренного изменения подходов к системе законодательства об организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ, а нацелен на более последовательный и всесторонний учет особенностей такой организации в городах федерального значения в действующих законах. Этот учет может быть произведен различными путями: либо путем более развернутого регулирования на федеральном уровне направлений, в которых должны быть реализованы специфические принципы организации публичной власти в городах и связанные с этим особенности, либо, напротив, путем установления более общей оговорки в ФЗ № 184 и ФЗ № 131 о регулировании названных особенностей в уставах и законах городов федерального значения.
Учитывая логику развития федерального законодательства в указанной сфере и необходимость при установлении особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения исходить из общих принципов, вариант более развернутого регулирования
на федеральном уровне возможных исключений из общих правил представляется более предпочтительным.
Применительно к ФЗ № 131 в уточнении и дополнении нуждается не только ст. 79, но и положения, содержащиеся в других главах Закона: о территориальной организации местного самоуправления, о компетенции внутригородских территорий, об органах местного самоуправления внутригородских муниципальных образований и формах непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, об экономических и финансовых основах местного самоуправления. Необходимо также предусмотреть в общем виде особые направления и формы взаимодействия общегородских органов власти и органов местного самоуправления внутригородских территорий, виды и формы контроля и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, как представляется, можно преодолеть существующие ныне диспропорции в регулировании особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, ликвидировать имеющийся организационный разрыв между городской государственной властью и городским местным самоуправлением и создать условия для более сбалансированного развития городского законодательства в этой сфере.
