CC BY
38
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КОНЦЕССИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И.В. СМИРНОВА
Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет ул.Марата,д.27, 191002, Санкт-Петербург, Россш
Статья посвящена исследованию зарубежного и отечественного опыта развития концессионных отношений, которые для нашей страны представляют собой одно из направлений активизации инвестиционных процессов в таких сферах как строительство и управление крупными инфраструктурными объектами, жилищно-коммунальное хозяйство, и являются примером эффективных партнерских отношений государства и бизнеса, связанных с передачей объектов последнему только во владение и пользование.
Концессии как форма хозяйственной деятельности используются в мире уже несколько столетий. Сам термин «концессия» означает санкционированную государством уступку прав. В XIX в. в России, Европе, США, Японии она способствовала реализации государством крупных, дорогостоящих, с длительными сроками окупаемости проектов по строительству железных и автомобильных дорог, мостов, электроэнергетических объектов, освоению полезных ископаемых. Уже тогда концессионные соглашения и договоры находили применение в деятельности местных органов власти по управлению принадлежащей им муниципальной собственностью.
В XX в. во многих странах началось сокращение госсектора, а функции государственного управления важнейшими объектами жизнеобеспечения (государственные монополии, отрасли производственной и социальной инфраструктуры и т. п.) стали постепенно передаваться частному бизнесу в рамках концепции партнерских отношений. Прямая приватизация в этих секторах экономики была невозможна по социально-политическим мотивам и из-за непредсказуемости ее социально-экономических последствий. Помимо того, многие политики и экономисты ставили под сомнение эффективность приватизационных форм. С другой стороны, установление партнерских отношений с бизнесом в рамках реализации капиталоемких и долгосрочных проектов позволило государству объединить свои активы с достаточно мощными инвестиционными, управленческими и иными ресурсами частного сектора.
С нашей точки зрения, главным в приведенных определениях является то, что в концессию передается только государственная и муниципальная собственность. Но кроме того, важнейший момент заключается в целевой функции концессий в условиях нехватки у государства ресурсов.
Законодательства ряда стран (например, Киргизии, Румынии) трактуют концессию как особую форму привлечения прямых иностранных инвестиций, поэтому
субъектами концессионных соглашений в этих странах являются государство и иностранный капитал.
Развитие концессии в России
В России возможность применения концессионной формы организации отношений между государством и частным инвестором в отношении государственного имущества обсуждается с начала 90-х годов.
21 июля 1993 г. Верховным Советом РФ был принят закон «О концессионных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами», который был отклонен президентом. После принятия новой Конституции началась подготовка нового законопроекта. В апреле 1996 г. был принят Государственной Думой РФ в первом чтении проект Федерального закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами». В 1998 г. Закон был подготовлен ко второму чтению, однако в дальнейшем работа была приостановлена. В 2001 г. вновь был проявлен интерес к этой проблеме, поскольку многие страны, входившие в соцлагерь, и постсоветские республики достаточно успешно стали применять концессионную форму отношений в самых разных областях экономики. Законы о концессиях приняты в Казахстане, Кыргызстане, Молдове, на Украине, в Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии.
В Российской Федерации проект закона «О концессионных соглашениях» прошел основные стадии обсуждения в Государственной Думе, и вскоре можно будет ожидать его окончательное принятие.
Законопроект носит рамочный характер, обеспечивающий необходимые правовые основы для заключения концессионных договоров. В частности, предусматривается возможность заключения, исполнения и прекращения концессионных договоров в любых сферах экономики России. Вместе с тем в целях обеспечения обороны, национальной безопасности и охраны окружающей среды законодательством Российской Федерации могут устанавливаться на отдельных территориях Российской Федерации ограничения и запреты на заключение концессионных договоров с российскими и иностранными инвесторами.
Принципиальной особенностью законопроекта является возможность регулирования отношений между государством и инвестором при заключении концессионных договоров на основе гражданско-правовых принципов, позволяющих государству и инвестору выступать в качестве равноправных сторон договорных отношений. Инвестору гарантируется обеспечение стабильных условий деятельности на протяжении всего срока их действия. При этом практически все затраты по реализации всех видов концессионных договоров и соглашений осуществляются инвесторами за свой счет без использования средств федерального или местных бюджетов. В связи с необходимостью принятия специального налогового режима при выполнении соглашения о разделе продукции одновременно представляется проект федерального закона «О внесении изменении и дополнении к Закону Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”».
Срок действия концессионного соглашения не может превышать 50 лет. Заключение концессионных соглашений может производиться посредством конкурсных (предусматривается открытый и закрытый конкурс) и внеконкурсных процедур. Для организации проведения конкурса создается конкурсная комиссия, определяющая победителя на основе балльной оценки по критериям конкурса (возможные критерии приведены в законопроекте).
Законопроектом предусмотрен последующий контроль за исполнением концессионного соглашения, осуществляющийся Правительством РФ, органами исполни-
тельной власти РФ и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Особенности концессионных проектов
Анализ литературы по исследованию зарубежного и ограниченного российского опыта в области концессионных отношений позволяет нам выделить следующие особенности концессионных проектов:
1. Высокая стоимость объектов.
2. Длительные сроки окупаемости и амортизации капитала.
3. Значительные технические, социально-экономические и политические риски.
4. Высокий уровень межведомственности и институциональности (в проектах участвуют, как правило, большое число субъектов хозяйствования из различных отраслей экономики и сфер деятельности, центральных, региональных и местных органов власти и т. д.).
5. Необходимость дополнительных гарантий со стороны государства.
6. Низкая альтернативная ценность инвестиционных активов (высокоспециализированные активы очень сложно переместить в другие проекты в рамках этой отрасли, а тем более в другие отрасли).
7. Низкая ликвидность инвестиционных активов в случае расторжения концессионного договора.
Приведенные особенности характерны для концессионных проектов всех уровней управления экономикой. Так, например, в Санкт-Петербурге, по данным компании «Петербургстркой Бкашка», инвестиционные объекты классифицируются следующим образом (табл. 1).
Таблица 1
Распределение инвестиционных объектов по объему и срокам окупаемости
Сумма инвестций, млн $ Срок окупаемости, лет
1-3 3-7 7-10 10-17 17-30 Более 30
0-3 Ж
3-20 Ж ОЬ Г3 Тм С ОЬ ОаГ3 Г4ТцС
20-50 ж ЖГ3Тм ОЬ Оа Г3 Г4Тд г5
50-100 Тм Оа Г4 Тц Тм г5 ИДс Дс
100-300 Тц Г4 Г5 Тц ИДс ИДс
Более 300 ТцГ5 И
Примечание:
Ж - Жилье;
ОЬ - Офисы классов В и С;
Оа - Офисы класса А;
ГЗ - Гостиницы 3*;
Г4 - Гостиницы 4*;
Г5 - Гостиницы 5*;
Тц- Торговые центры в историческом центре;
Тм - Торговые центры (моллы, гипермаркеты);
С - Склады;
И - Дороги, мосты, очистные сооружения;
Дс - Спортивные крупные сооружения (дворец спорта, аквапарк);
К - Объекты коммунального хозяйства города.
В приведенной классификации к объектам концессионных отношений могут быть отнесены объекты стоимостью от 50 млн долл. и сроками окупаемости от 17 и более лет, то есть дороги, мосты, очистные сооружения, крупные спортивные сооружения, объекты коммунального хозяйства.
Для концессии характерно нетрадиционное финансирование, в том числе из-за рубежа, с привлечением коммерческих кредитов, грантов международных финансовых институтов и т. п. Частично могут использоваться и бюджетные средства федеральных и местных органов власти, но, как правило, при коммерческой форме финансирования они не играют решающей роли, а выполняют скорее вспомогательные функции - поддержки на начальном этапе инвестирования, расшивки «узких мест», предоставления гарантий и т. д.
В табл. 2. приведено распределение инвесторов, реализующих свои проекты в Санкт-Петербурге в зависимости от суммы инвестиций и срока окупаемости проекта.
Из таблицы видно, что участниками концессионных проектов, как правило, выступают:
- инвестиционные банки, транснациональные компании, крупные иностранные компании;
- паевые инвестиционные фонды;
- страховые компании;
- государственные целевые средства.
Таблица 2
Распределение инвесторов в зависимости от объема и срока окупаемости проекта_________________
Сумма инвестций, млн $ Срок окупаемости, лет
1-3 3-7 7-10 10-17 17-30 Более 30
0-3 Ч Бс Ч Бс Бс
3-20 Бс Бс Бк Ф Бс Бк Ф Ф
20-50 Бс Б Бк ТНК Ф Бк ТНК Ф С ПФ Бк ТНК Ф С Г Г
50-100 Бк ТНК ТНК Ф ПФ С ТНК Ф ПФ С ПФСГ Г
100-300 ТНК ТНК Ф ПФ С ТНК Ф ПФ С ПФГ г
Более 300 ТНК ПФ ПФГ ПФГ
Примечание:
Ч - Физическое лицо,
Бс - Компания - девелопер - инвестор - в целях диверсификации (оборот до 100-150 млн$/год);
Бк - Крупные российские компании, сетевые гостиничные, офисные и торговые компании, зарубежные инвестры; ТНК - Инвестиционные банки, транснациональные корпорации, крупные западные компании;
Ф - Паевые инвестиционные, взаимные фонды,
ПФ - Пенсионные фонды;
С - Страховые компании;
Г - Государство.
С нашей точки зрения, в инвестиционном законодательстве крупного города необходимо применение таких понятий, как «стратегический инвестор» и «стратегический проект».
Стратегический инвестор - это инвестор, принимающий участие в реализации инвестиционных проектов, имеющих особое значение для социального, экономического, культурного и иного развития города.
Стратегический проект - наиболее значимый для города проект, удовлетворяющий критериям:
- количество решаемых социальных проблем;
- объем инвестиций.
В связи с отсутствием закона «О концессиях» в Санкт-Петербурге стратегические проекты реализуются в форме консорциумов (Бункерный терминал в Большом порту, завершение строительства Юго-Западных очистных сооружений).
Наиболее часто за рубежом при создании производственной инфраструктуры используются следующие формы концессий (в порядке расширения участия частного капитала в реализации прав собственности): строительство - управление - передача; строительство - передача- управление; строительство - владение - управление - передача;
проектирование - строительство - финансирование - владение - эксплуатация. Первые две формы концессии предполагают только права пользования объектами государственной собственности. Причем, в соответствии с первой схемой, передача концессионной компанией государству объекта может осуществляться по окончании как периода строительства, так и периода эксплуатации (управления). Вторая форма концессии предполагает, что государство принимает объект после завершения строительной стадии и только затем передает его в концессию для управления. Третья - пятая формы аналогичны двум предыдущим по организационным схемам, но предполагают более широкие права частных компаний по участию в объектах - права владения, а не только пользования. Право распоряжения концессионным объектом (продажи, залога и т. п.) неизменно остается за государством.
С нашей точки зрения, следует использовать все многообразие форм концессий, особенно когда речь идет о привлечении к концессионной деятельности зарубежных компаний. Выбор или предпочтение той или иной формы концессии должны определяться отраслевой принадлежностью объекта, схемой регулирования деятельности отрасли и другими факторами. Общая схема концессионных отношений представлена на рис. 1.
Рис.1. Схема концессионных отношений
Одной из важнейших для российских городов проблем, в решении которой могут быть задействованы концессии, является коммунальное хозяйство. Задача реформирования ЖКХ, строительства соответствующих сетевых коммуникаций, привлечения в этих целях частных инвесторов имеет определяющее значение для успеха проводимых в России реформ.
В настоящее время концессии используются в качестве одной из форм строительства объектов жилищно-коммунальной сферы во многих странах мира (Франция, Германия, Аргентина, Чили, Боливия, Филиппины, Чехия, Венгрия, Польша).
В современной России есть примеры перехода к квазиконцессионным формам управления коммунальным хозяйством. Например, в Самарской области в трех городах - Отрадном, Октябрьске и Похвистневе реализуется концепция передачи объектов ЖКХ на конкурсной основе в доверительное управление частным предприятиям. Выбранная здесь руководством области форма доверительного управления является близкой к концессиям.
В некоторых регионах России начинается реформирование систем водоснабжения. Примером привлечения иностранного инвестора на концессионной основе может служить опыт Оренбурга, Малоярославца и других относительно небольших городов по передаче муниципальных предприятий в делегированное управление французской компании Женераль Дез'О» - одной из крупнейших в данной сфере деятельности. Так, французский концерн обязался вложить в переустройство водной инфраструктуры Оренбурга в течение пяти лет 170 млн франков. При этом прибыль от реализации проекта должна распределяться между сторонами следующим образом: 25% - городу, 75% - концессионеру. Таким образом, город проведет модернизацию водопроводной инфраструктуры не только без собственных капитальных вложений, а даже с прибылью для бюджета.
В то же время государство должно гарантировать частнопредпринимательскому сектору, который берет на себя бремя расходов по реализации инвестиционного проекта и содержанию объектов государственной собственности, минимальную норму доходности его бизнеса, ограничение вмешательства в его хозяйственную деятельность. Во многих концессиях государство берет на себя обязательства поставки сырья или топлива для концессионного предприятия, закупки произведенной им продукции.
Например, концессионерам в сфере ЖКХ предоставляются государственные дотации из бюджета в случае нехватки средств на инвестиции, если они по размерам значительно меньше расходов бюджета, которые муниципальные власти несли до передачи объекта в концессию. При строительстве тепловых электростанций на концессионной основе государство берет на себя гарантии по поставке мазута или угля. Часто оно обязуется закупать определенное количество произведенной электроэнергии.
Объем государственного участия в концессионном проекте, по нашему мнению, должен определяться минимальным уровнем рентабельности капитала компании-концессионера (¡тш):
где 1гос, 1к - прибыль от использования объекта соответственно государства и концессионера;
Угос, Ук - капитал, вложенный в проект соответственно государством и концес-
*тт у у
г ГОС ' г К
(О
сионером.
Тогда:
/ « -V ■ i ■
У — °РЩ к пип ^
*min
где
Л>бщ А ос ^ /к- (3)
Если прибыль распределяется между государством и концессионером в соответствующих долях, тогда:
k ■ Т
i . = --0 —. (4)
trnin jry-
где к - доля прибыли концессионера.
Отсюда
i ■ -V
Т _ П11П К
-'общ - J ' ^ }
к
Подставив выражение (5) в формулу (2), получим:
(\ '
V -V --1
гос к , А
V« у
При этом доля государства (города) может выражаться как в финансовых ресурсах, так и в имущественных. Например, при передаче в концессию пригородных железных дорог городские и областные власти в качестве доли уставного капитала концессионной компании могут внести земли, железная дорога - объекты инфраструктуры, а инвестор - средства на развитие.
* * *
Проведенный анализ позволяет заключить, что именно в концессиях проявляются главные преимущества партнерских отношений государства и бизнеса. Государ-ство:
- перекладывает бремя расходов по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор, рассчитывая на повышение эффективности от использования имущества;
- пополняет бюджет за счет поступлений концессионных платежей и снимает с себя финансирование государственных объектов;
- решает социально-экономические проблемы (создание дополнительных рабочих мест, смягчение бремени оплаты населением услуг ЖКХ и т. д.).
- Бизнес заинтересован в концессиях, поскольку:
- получает в управление государственные активы, ему не принадлежащие, на льготных условиях платы за концессию;
- имеет достаточные гарантии возврата средств, поскольку государство как партнер концессионера несет определенную ответственность за обеспечение минимального уровня рентабельности, а в отдельных случаях и доплачивает из бюджета для повышения качества обслуживания;
- обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличить прибыльность бизнеса во время действия срока концессии.
Основными преимуществами использования концессии для местных органов власти являются:
- ограничение финансового участия местных властей в реализации проектов;
- создание конкурентной среды в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. В каждый определенный момент времени существует только один поставщик какого-либо вида услуг - концессионер, но конкуренция возникает еще до подписания контракта, в результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, когда требуется его возобновление;
- обеспечивается приток денежных средств в регион;
- концессионер затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т. д.;
- строительство или реконструкция коммунальных объектов создает дополнительное количество рабочих мест в городе;
- в концессию могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов;
- после истечения срока договоров в собственность муниципального образования может переходить самое современное оборудование;
- передача самых современных технологий и управленческих навыков, внедрение новых форм организации хозяйствования;
- снижение тарифов.
Передача в концессию иностранным компаниям объектов государственной собственности не приводит к потере суверенитета. Они остаются в государственной собственности и лишь на определенный срок передаются во владение и пользование субъектам международного права. Концессия является одним из эффективных путей успешного функционирования государственного и муниципального сектора экономики путем привлечения к финансированию и управлению объектами государственной собственности частного капитала.
ЛИТЕРАТУРА
1. Свистунов Н.В. Концессии как инструмент активизации международных инвестиционных проектов в России // Экономика строительства, 2004. - №5.
2. Варнавский В. Партнерство государства и частного сектора: теория и практика // Мировая экономика и международные отношения, 2002. - №7.
THE BASIC DIRECTIONS FOR DEVELOPMENT OF CONCESSIONARY RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
I.V. SMIRNOVA
Saint-Petersburg State University for Engineering and Economics.
Marata str.27, Saint-Petersburg, Russia, 191002
The article is devoted to research of foreign and domestic experience for development of concessionary relations which represent one of directions for activation of investment processes for our country in such spheres as construction and management of large infrastructural objects, housing and communal services, and are an example of effective partner relations between the state and business, connected with transferring of objects to the latter only in possession and use.
