CC BY
16
Ниже публикуются выступления ряда участников Всероссийского совещания руководителей юридических служб уголовно-исполнительной системы.
Полковник внутренней службы В. Ф. НЕМЧЕНКОВ, и.о. начальника правового управления _ФСИН России
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПУТИ ЕГО ДАЛЬНЕЙШЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Уголовно-исполнительная система, являясь одним из важнейших социально-правовых институтов государства, в огромной степени зависит от процессов и изменений, происходящих в самом государстве. Она формируется, развивается и меняется под влиянием тех же социальных, экономических, политических течений, которые происходят в России. При этом складывающаяся ситуация в уголовно-исполнительной системе во многом является зеркальным отображением процессов, протекающих в обществе.
Очевидно, что поскольку уголовная и уголовно-исполнительная политика базируются на общих принципах и положениях социальной политики государства, вопросы совершенствования ее деятельности неразрывно связаны с необходимостью совершенствования института уголовного и уголовно-процессуального права, судебной и административной политики.
Эти выводы положены в основу начатого масштабного реформирования уголовно-исполнительной системы.
В феврале 2009 года вопросы о состоянии уголовно-исполнительной системы в Российской Федерации рассматривались на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации. По итогам заседания Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым даны поручения, которые, по сути, ознаменовали собой начало нового этапа реформирования уголовно-исполнительной системы России.
В этой связи в целях повышения эффективности деятельности учреждений УИС и обеспечения надлежащих условий содержания лиц, отбывающих наказание в виде лишения
свободы, Минюстом и ФСИН России подготовлен проект Концепции развития уголовно-исполнительной системы в Российской Федерации до 2020 года.
Проект Концепции в настоящее время проходит повторное согласование в 16 министерствах и ведомствах и 20 июня текущего года будет направлен на утверждение в Правительство Российской Федерации.
Концепция - это базовый, концептуальный документ, содержащий конкретные позиции, в том числе по совершенствованию уголовно-исполнительной политики.
Очень коротко остановлюсь на ее основных положениях.
Основная идея заключается в отказе от устаревших элементов существующей системы исполнения наказаний и создании новой системы, соответствующей международным стандартам обращения с осужденными и лицами, содержащимися под стражей, а также потребностями общественного развития.
В Концепции заложены задачи направленные на:
совершенствование уголовно-исполнительной политики в плане рационального применения мер процессуального принуждения, соединения наказания с мерами социализации осужденного;
изменение структуры УИС, создание новых видов исправительных учреждений;
осуществление раздельного содержания осужденных в соответствии с их криминологическими характеристиками;
разработку принципов воспитательной, образовательной и трудовой деятельности в новых условиях;
совершенствование управления органами и учреждениями УИС с учетом их новой структуры;
обеспечение необходимого уровня социальной защиты и деятельности персонала;
укрепление материальной базы следственных изоляторов, исправительных учреждений, уголовно-исполнительных инспекций;
создание благоприятных возможностей для участия общественности в решении стоящих перед УИС задач;
развитие альтернативных мер уголовно-процессуального пресечения;
изменение идеологии и направленности применения основных средств исправления осужденных в местах лишения свободы в сторону более углубленной социализации личности и подготовки к освобождению;
расширение сферы применения наказаний и иных мер, не связанных с лишением свободы;
развитие научных основ, внедрение достижений научно-технического прогресса в практику исполнения наказаний;
обеспечение гласности в деятельности УИС, ее подконтрольности институтам гражданского общества;
развитие международного сотрудничества с пенитенциарными системами зарубежных стран, с международными органами и неправительственными организациями.
Концепцией предусмотрено создание в системе ФСИН России двух основных видов исправительных учреждений - колоний-поселений (с обычным и усиленным наблюдением) и тюрем (общего, усиленного и особого режимов), а также создании воспитательных центров (с обычным и усиленным наблюдением) - для содержания несовершеннолетних осужденных к лишению свободы.
Концепцию планируется реализовать в 3 этапа.
Первый этап (2010-2013 годы) - утверждение Плана мероприятий, разработка и принятие федеральных целевых программ по основным направлениям реализации Концепции.
Изменение уголовного, уголовно-исполнительного законодательства, корректировка процессуальных оснований, следственной и судебной практики избрания меры пресечения в виде содержания под стражей.
Более широкое внедрение в судебную практику наказаний, альтернативных лишению свободы.
Обеспечение законодательных оснований и внедрение в практику принципов строгой сепарации осужденных, то есть раздельного содержания криминально ориентированного осужденного и осужденного, не представляющего значительной общественной опасности.
Перепрофилирование части ИУ и СИЗО в тюрьмы особого режима.
Второй этап (2013-2016 годы), по мере возникновения материальных возможностей перепрофилирование большей части ИУ в тюрьмы общего и усиленного режима, создание новых колоний-поселений.
Анализ проведенной работы и, при необходимости, корректировка мероприятий, предусмотренных Концепцией, включающих:
обеспечение условий деятельности персонала, соответствующих международным стандартам, в том числе повышения социального статуса персонала;
совершенствование и расширение программ коррекции поведения и реабилитации лиц, освобождаемых от отбывания наказания.
Третий этап (2016-2020 годы) - завершение плановых и программных мероприятий по основным направлениям деятельности УИС, предусмотренным Концепцией. Разработка документа по планированию развития УИС и Службы пробации на период 2020-2030 годы.
Как видно из проекта Концепции, нам предстоит разработать и реализовать специальные программы, включающие получение профессии, совершенствование физического развития, медицинского обеспечения лиц, отбывающих наказание и т. д. Организовать взаимодействие всех заинтересованных органов по социальной реабилитации лиц, отбывающих наказание, после их освобождения, обеспечить преемственность в работе учреждений, органов уголовно-исполнительной системы и социальных служб. Создать современную и эффективную систему исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.
В заключительной части Концепции определено, что главным ожидаемым социальным эффектом реализации Концепции будет, безусловно, остановка процесса криминализации сознания общества, восстановление социальной справедливости и доверия населения
к правосудию и государственной власти в целом.
Необходимо также отметить, что работа по совершенствованию деятельности уголовно-исполнительной системы в Российской Федерации проводится постоянно и целенаправленно.
Так, при непосредственном участии ФСИН России только в 2009 году и 5 месяцев текущего года принято 17 федеральных законов, 4 Указа Президента Российской Федерации и 6 постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на совершенствование правового обеспечения деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
Разумеется, одни только количественные данные не дают полного представления о содержании и значимости происходящих изменений. Поэтому упомяну о некоторых наиболее важных, с моей точки зрения, правовых актах, принятых в последнее время.
Федеральный закон от 03.06.2009 № 106-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регламентации отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ», направленный на совершенствование правового регулирования порядка и условий отбывания наказания в виде исправительных работ.
Федеральный закон от 17.12.2009 № 325-Ф3 «О внесении изменений в ст. 107 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и ст. 100 Федерального закона «Об исполнительном производстве», предусматривающий возмещение расходов на содержание осужденного производить после возмещения ущерба потерпевшему от преступления;
Федеральный закон от 27.12.2009 № 377-ФЗ «О введении в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Рос-сийской Федерации о наказании в виде ограничения свободы и внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий введение в действие наказания в виде ограничения свободы, которое заключается в соблюдении осужденными установленных судом ограничений под надзором УИИ.
В этом году приняты отдельные законодательные акты Российской Федерации предусматривающие:
возможность досрочной отмены отсрочки отбывания наказания и снятия с осужденной женщины судимости (судом по представлению уголовно-исполнительной инспекции);
совершенствование порядка и условий отбывания наказания осужденных, содержащихся в колониях-поселениях;
устранение пробелов в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации в части наделения следственных изоляторов функциями исправительных учреждений в отношении отдельных категорий содержащихся в них осужденных;
дополнение санкций 59 составов преступлений наказанием в виде обязательных работ и т. д.
Также Указом Президента Российской Федерации от 05.05.2010 № 552 внесены изменения в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации и Положение о Федеральной службе исполнения наказаний в части уточнения полномочий Министра юстиции Российской Федерации и директора ФСИН России.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14.05.2010 № 589 «Вопросы Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» директор ФСИН России наделен полномочиями по утверждению номенклатуры специальной техники и материальных средств, в отношении которых ФСИН России осуществляет функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонному заказу.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2010 № 198 утвержден Перечень аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля, используемых уголовно-исполнительными инспекциями для обеспечения надзора за осужденными к наказанию в виде ограничения свободы.
Кроме того, правовое управление продолжает осуществлять мероприятия по сопровождению в органах государственной власти законопроектов, затрагивающих деятельность уголовно-исполнительной системы. Из них можно выделить следующие:
№ 241727-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации,
связанных с исключением положений о наказании в виде ареста»;
№ 149566-5 «О внесении изменений в ст. 16 и 18 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», предусматривающий включение в статью 18 Федерального закона положений, устанавливающих запрет для адвокатов (защитников) проносить в места содержания под стражей и пользоваться во время свидания техническими средствами связи, компьютерами, кино-, фото-, аудио-, видео- и множительной аппаратурой (ранее закрепленный в ведомственном нормативном правовом акте). Рассмотрение законопроекта в 3-м чтении запланировано на 02.06.2010;
№ 183311-5 «О внесении изменения в ст. 36 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», предлагающий засчитывать сотрудникам УИС в стаж службы и выслуги лет для назначения пенсии периоды работы в качестве рабочих и служащих не только в учреждениях, исполняющих наказания, но и в федеральном (центральном) и территориальных органах УИС;
№ 73983-5 «О внесении изменений в ст. 7 Уголовного кодекса Российской Федерации», предусматривающий установление повышающих коэффициентов при зачете времени содержания под стражей до вступления приговора суда в законную силу в срок лишения свободы;
№ 47860-5 «О внесении изменений в ст. 399 УПК Российской Федерации», предусматривающий установление правовых основ использования видеоконференц-связи между помещениями судов и исправительными учреждениями при разрешении судом вопросов, связанных с исполнением приговора;
№ 151943-4 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», направленный на правовое регулирование правоотношений, возникающих в сфере предупреждения повторных преступлений отдельных лиц, освобожденных из мест лишения свободы, путем установления в отношении указанных лиц административного надзора;
«О домашнем аресте подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», направленный на формирование механизма реализации меры пресечения в виде домашнего ареста;
«О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений, связанных с наказанием в виде принудительных работ», предлагающий ввести новый самостоятельный вид наказания - принудительные работы, заключающиеся в обязательном привлечении осужденного к труду в местах, определяемых учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, с содержанием осужденного под надзором в специальном учреждении, исполняющем наказание без изоляции от общества - исправительном центре.
«О внесении изменений в ст. 751 Уголовно-исполнительногокодекса РоссийскойФедерации и ст. 396 и 397 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», направленный на совершенствование института самостоятельного следования осужденных, которые до вынесения приговора не содержались под стражей, в колонию-поселение
«О внесении изменений в ст. 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», предлагающий внести изменения в данную статью, предусмотрев, что заключение под стражу может быть избрано в отношении подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений небольшой и средней тяжести только в исключительных случаях при наличии одного из перечисленных данной статьей обстоятельств, а также ограничить применение меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений средней тяжести в зависимости от наличия обстоятельств, предусмотренных п.п. 4-6 ч. 1 ст. 108 УПК Российской Федерации (подозреваемый или обвиняемый скрылся от органов предварительного расследования или от суда; продолжает заниматься преступной деятельностью; угрожает жизни, здоровью и (или) имуществу потерпевшего, свидетеля, иных участников судопроизводства);
«О внесении изменений в статью 110 Уголовно-процессуальногокодексаРоссийской Федерации и статью 24 Феде-рального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», разработанный в целях конкретизации порядка отмены либо изменения на более мягкую меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемых и обвиняемых
в совершении преступлений, имеющих тяжелые заболевания.
Дальнейшее развитие получила и ведомственная нормативная правовая база. Если 3 года назад банк данных автоматизированной базы ведомственных нормативных правовых актов ФСИН России содержал 2352 документа, то сегодня - 4668, т. е. почти в два раза больше.
Одним из приоритетных направлений деятельности правового управления ФСИН России является создание и укрепление юридических гарантий социальной защиты личного состава УИС. Эту работу мы проводим совместно с управлением кадров, ФЭУ ФСИН России, ЦЖКХ ФСИН России (новое название), другими структурными подразделениями и территориальными органами УИС. Можно назвать два приказа, непосредственно касающихся сотрудников УИС. Это изменения в приказ Минюста России от 05.09.2006 № 282 «Об утверждении инструкции о порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой сотрудников уголовно-исполнительной системы, граждан, уволенных со службы, членов их семей, а также их личного имущества» и приказ Минюста России от 12.04.2010 № 151 «О мерах по исполнению Указа Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528 в уголовно-исполнительной системе».
В целях совершенствования работы по защите интересов уголовно-исполнительной системы и ее сотрудников в судебных органах, повышения уровня правового обеспечения деятельности учреждений и органов ФСИН России правовым управлением подготовлено новое распоряжение ФСИН России, утвержденное 08.12.2009 за № 342-р. Согласно нему ежеквартально анализируются и обобщаются материалы судебной практики учреждений и органов УИС, на основании чего подготавливаются соответствующие обзорные материалы.
В настоящее время в структурные подразделения ФСИН России, учреждения непосредственно подчиненные ФСИН России и территориальные органы УИС направлен обзор за второе полугодие 2009 г.
В обзорном периоде процент исков осужденных от общей массы судебных решений увеличился почти в полтора раза.
Традиционно предметом обращений в суд становится оспаривание действий администрации с требованиями о возмещении мате-
риального и морального вреда. Основная масса таких исков остается без удовлетворения.
Например, из представленных решений в судах общей юрисдикции вынесены и вступили в законную силу решения по искам осужденных к учреждениям УФСИН России по Ярославской области (9 исков), из которых 3 были связаны с направлением для отбывания наказания в другую область и 6 жалоб на действия администрации, среди которых иск о возмещении морального вреда в связи с заболеванием осужденного туберкулезом, иски об обжаловании бездействия администрации. В удовлетворении всех исков отказано.
Аналогичные исковые требования были предъявлены к учреждениям УФСИН России по республикам Мордовия, Карелия, Тыва, Бурятия, Архангельской, Мурманской, Новгородской областям, Забайкальскому краю. В удовлетворении исковых требований осужденным отказано.
Продолжается положительная практика привлечения осужденных к материальной ответственности на основании ч. 2 ст. 102 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.
Так, по двум искам ФБУ ИК-2 УФСИН России по Орловской области с осужденных был взыскан материальный ущерб, причиненный имуществу учреждения. Взысканные суммы невелики, с каждого осужденного по 200 рублей, но данные решения имеют большое значение для профилактики повреждения либо уничтожения имущества со стороны осужденных.
Аналогичные судебные решения имели место в УФСИН России по Тюменской области и ГУФСИН России по Челябинской области.
Вместе с тем по иску осужденного к ФБУ ИЗ-44/1 УФСИН России по Костромской области, Минфину и ФСИН России о взыскании морального вреда за ненадлежащие условия содержания в следственном изоляторе взыскано с Минфина России 2 000 руб.
За указанный период было большое количество представлений прокуратуры в отношении неопределенного круга лиц, касающихся соблюдения пожарной безопасности и условий содержания спецконтингента в подразделениях УИС, которые подлежат удовлетворению, в том числе по решению суда.
Так, неудовлетворительное состояние противопожарной безопасности выявле-
но в ФБУ КП-7, ФБУ КП-2 УФСИН России по Алтайскому краю, ФБУ ИК-1, ФБУ ИК-5, ФБУ ИЗ-58/1, ФБУ ИК-4, ФБУ ИК-7, ФБУ ИК-8 УФСИН России по Пензенской области (в качестве ответчика и третьего лица был привлечен ФСИН России), учреждениях, подведомственных УФСИН России по Магаданскому краю. В ряде случаев были наложены штрафные санкции.
Для устранения недостатков и использования в работе мы направляем обзоры на места, в том числе ряд судебных решений, занесенных в базу данных правового управления ФСИН России.
Другой важной задачей, актуальность которой в последнее время существенно возросла, является совершенствование уровня правового регулирования и повышение эффективности судебно-претензионной работы с целью защиты финансово-экономических интересов УИС в новых, значительно изменившихся условиях.
Вместе с тем очевидно, что нам еще предстоит большая работа в этом направлении, особенно в связи с происходящими изменениями в порядке размещения заказов. По проблемным вопросам указанного направления на нашем совещании будут еще обсуждения.
При всей важности нормативно-правовой работы, не меньшего внимания в текущем году потребует правовое обеспечение хозяйственной деятельности учреждений и органов УИС. В 2009 году учреждениями и органами, исполняющими наказания, было заключено более 250 тыс. договоров на поставку различной продукции и материалов.Неудивительно, что при такой высокой коммерческой активности между УИС и сторонними организациями возникают споры, в разрешении которых велика роль юридических служб. Проблемы, сохраняющиеся в этой сфере деятельности, требуют особого внимания. На Правовое управление ФСИН России возложены задачи по проведению юридической экспертизы конкурсной, аукционной документации, а также запросов котировок цен на товары, работы, услуги, подготавливаемых управлениями центрального аппарата, а также учреждениями, непосредственно подчиненными ФСИН России, а также защита интересов УИС в Федеральной антимонопольной службе.
Помимо чисто юридических функций на правовое управление ФСИН России воз-
ложена задача координации работы по обеспечению соблюдения прав и свобод человека в УИС, взаимодействия с международными организациями. Эта работа проводится совместно с территориальными органами, следственными изоляторами и исправительными учреждениями, уголовно-исполнительными инспекциями. В целом, на данном направлении сохраняется положительная динамика.
В 2010 году состоялся визит в Российскую Федерацию Европейского комитета против пыток (ЕКПП), в ходе которого посещались учреждения УИС в г. Москве. Всего ЕКПП осуществил 20 визитов в Российскую Федерацию. По результатам посещений состояние дел в УИС России оценено в целом положительно, хотя отмечены и недостатки. Так, на межведомственном совещании с ЕКПП, которое состоялось 19 апреля 2010 года в Минюсте России, Председатель ЕКПП Мауро Палме сообщил, что по его мнению отдельные нарушения прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей, носят системный характер, а ранее данные рекомендации ЕКПП длительное время не выполняются в полном объеме. В своем выступлении он высказал позицию ЕКПП о необходимости ряда изменений установленного порядка содержания под стражей и отбывания уголовных наказаний в виде лишения свободы, над которыми предстоит серьезно потрудиться.
Имеются положительные результаты в работе с Европейским Судом по правам человека. За прошедшие 10 лет с момента ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод ФСИН России по запросам Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека проведены расследования по 414 жалобам, из которых в 406 случаях среди вопросов к следственным и судебным органам имелись претензии к учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы.
Из общего количества жалоб, содержащих претензии к УИС, в 253 случаях (62,3%) жалобы были поданы более 4,5 лет тому назад, т. е. до 2005 г.
Повышенное внимание ФСИН России к вопросам соблюдения прав лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных к лишению свобо-
ды, позволило значительно снизить количество жалоб граждан Российской Федерации в Европейский Суд по правам человека.
Так, если в 2002 году Европейский Суд по правам человека принял к рассмотрению 69 жалоб, в 2004 году - 72, то в 2009 году - 21, в 2010 - 1.
К настоящему времени по 97 жалобам (24,3%) Европейский Суд по правам человека был вынужден учесть доводы ФСИН России и прекратить рассмотрение жалоб или отклонить претензии заявителей к деятельности учреждений УИС.
В резолюции, принятой 2-4 марта 2010 г. на заседании Комитета министров Совета Европы «Исполнение решений Европейского Суда по правам человека, вынесенных по 31 жалобе против Российской Федерации, в основном касающейся условий содержания в следственных изоляторах» отражены позитивные изменения в УИС, одновременно указано на то, что по-прежнему некоторые российские следственные изоляторы переполнены и, следовательно, необходимо продолжать реформы с целью приведения условий содержания под стражей в соответствии с требованиями Конвенции и стандартами ЕКПП.
Следует учесть, что позитивное отношение к УИС России со стороны международных организаций возникло далеко не сразу и не на пустом месте. Во многом это является результатом проводимой всеми нами работы. И очень не хотелось бы утратить эти завоеванные позиции в ходе предстоящих визитов ЕКПП в Россию в текущем году. Даты визитов и конкретные регионы, намеченные для посещений, нам пока неизвестны. Однако по опыту прошлых лет можно уверенно предположить, что следующий визит может состояться этой осенью. Поэтому в регионах все должны быть к этому готовы.
В заключении отмечу, что выполнение принятых на заседании Президиума Государственного совета РФ решений, направленных на совершенствования деятельности уголовно-исполнительной системы, в том числе утверждение вышеназванной Концепции, позволит снять многие проблемы в деятельности российских пенитенциарных органов.
Но для реализации этих решений потребуется выполнить в короткие сроки огромный объем работы.
0. Г. КОВАЛЕВ, заместитель начальника управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственный советник юстиции 3 класса ПРОКУРОРСКИЕ ПРОВЕРКИ ПОКАЗАЛИ...
Органами прокуратуры в Российской Федерации ежегодно выявляются десятки тысяч нарушений законов в деятельности учреждений и органов. Проверки, проводимые комиссией Генеральной прокуратуры РФ в субъектах федерации наглядно демонстрируют несоблюдение сотрудниками требований законов и ведомственных нормативных правовых актов. Только в текущем году установлены многочисленные грубые нарушения законов при исполнении уголовных наказаний, соблюдении прав заключенных под стражу и осужденных в Челябинской области и Забайкальском крае.
На совместной коллегии прокуратуры и УФСИН России по Забайкальскому краю мы подводили итоги проверки и констатировали наличие многочисленных нарушений уголовно-исполнительного законодательства. Только в процессе проверки отменено 16 постановлений о применении мер взыскания к осужденным, изданные начальниками следственных изоляторов и исправительных колоний. Принесено 38 протестов на противоречащие закону нормативные правовые акты УФСИН России по Забайкальскому краю, многие из которых визируют представители юридических служб УИС.
К сожалению, мы вынуждены констатировать низкую правовую культуру и уровень
