CC BY
186
Страховое дело
основные направления повышения
качества страхового обеспечения в период
временной нетрудоспособности
Т. В. УДОД,
заместитель директора Филиала №2 ГУ-Томского регионального отделения Фонда социального страхования РФ Л. С. ГРИНКЕВИЧ, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой налогов и налогообложения экономического факультета Томского государственного университета
О. В. КАСАЧЕВА, соискатель Томский государственный университет
Социальная защита людей труда входит в число важнейших направлений социальной политики России, а основным ее институтом выступает обязательное социальное страхование. Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством российской Федерации, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 16.07.1999 №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее — Закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ) одним из видов социальных страховых рисков является временная нетрудоспо-
собность, а страховым обеспечением — пособие по временной нетрудоспособности. Вопросы обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности затрагивают интересы большинства трудящихся, так как оно назначается всем работающим по трудовым договорам в случае болезни и по иным предусмотренным законодательством социально значимым причинам независимо от места работы, характера работы, порядка оплаты труда, а также другим лицам (например, адвокатам, индивидуальным предпринимателям, членам фермерских хозяйств и др.), если они в период работы подлежали обязательному социальному страхованию.
Основная цель предоставления пособий по временной нетрудоспособности — удовлетворение важнейших жизненных потребностей человека в выживании, безопасности и стабильности, сохранении здоровья, материальной обеспеченности. Все это, в свою очередь, позволяет наиболее полно использовать потенциал работающих граждан, а значит повышать эффективность производства.
Выплата пособий по временной нетрудоспособности застрахованным гражданам осуществляется страхователями за счет средств обязательного государственного социального страхования (в статье не рассматривается временная нетрудоспособность в
связи с производственной травмой и профзаболеванием, источником оплаты которой являются средства обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний).
Страховщиком по данному виду страхования выступает Фонд социального страхования ФСС Российской Федерации.
Расходы на выплату пособий по временной нетрудоспособности составляют более половины расходов ФСС на все виды пособий по обязательному государственному социальному страхованию (табл. 1).
В этой связи актуальными являются вопросы условий, размеров и порядка обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию.
Действовавшая до 2007 г. система обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности сложилась в 80-е гг. прошлого столетия. Основные ее положения законодательно были определены в Постановлении Совета Министров СССР и ВЦСПС от23.02.1984 №191 «О пособиях по государственному социальному страхованию», в «Положении о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию», утвержденному Постановлением Президиума ВЦСПС от 12.11.1984 №13-6.
Однако значительная часть правовых норм основополагающего характера, определяющих право на пособие, исчисление непрерывного трудового стажа, размеров пособий по временной нетрудоспособности, были установлены еще в более ранние годы. В целом прогрессивные для своего времени эти нормы были ориентированы на государственное нормирование заработной платы и оказались не пригодны к использованию в условиях рыночной экономики. В них отсутствовали правила, регулирующие право на пособие и учитывающие особенности исчисления и выплаты пособий для граждан, самостоятельно обеспечивающих себя
работой. В условиях рыночной экономики учет непрерывного стажа не отвечал интересам трудящихся — при нестабильной занятости и безработице застрахованные часто теряли уже приобретенное право на полную или значительную компенсацию утраченного заработка. Широкое распространение имела практика установления льгот по выплате пособий многим категориям лиц. Финансирование таких льгот, как правило, предусматривалось за счет средств обязательного социального страхования, сформированных на паритетных условиях всеми работодателями, что противоречило принципу эквивалентности страхового обеспечения страховым взносам (основному принципу страхования).
Среди норм, действовавших длительное время, необходимо выделить следующие:
— оплата пособия по временной нетрудоспособности в половинном размере для рабочих и служащих, не состоящих членами профессионального союза, по сравнению с нормами, установленными для членов профсоюза (1939-1991гг.) [2];
— зависимость размера пособия по временной нетрудоспособности от стажа непрерывной работы на данном предприятии или в учреждении (19391960 гг.). С 1960 до 1973 г. стаж непрерывной работы сохранялся при условии, что очередное трудоустройство происходило в течение трехнедельного срока со дня увольнения, если иное не было установлено законодательством СССР [3];
— утрата непрерывного трудового стажа при повторном увольнении по собственному желанию без уважительных причин в течение 12 мес. со дня предыдущего увольнения (1973 — 2004 гг.) [4,5];
— выдача и оплата больничного листка при бытовой травме с шестого дня нетрудоспособности (1962 — 2005 гг.) [6];
— оплата больничного листка с учетом непрерывного трудового стажа из расчета заработной
Таблица 1
Некоторые показатели исполнения бюджета по обязательному социальному страхованию Фонда социального страхования РФ [1]
Показатели 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Расходы на все виды пособий по ОСС, млрд руб. В том числе 55,97 81,73 93,41 93,68 94,90 118,76 180,2
на пособия по временной нетрудоспособности, млрд руб. 46,56 61,77 69,84 68,63 65,56 79,80 104,6
доля расходов на пособия по времен. нетрудоспособности от всех расходов на пособия, % 83,2 75,6 74,8 73,3 69,1 67,2 58,0
Число дней временной нетрудоспособности, оплаченных за счет ОСС, млн дней 409 393 385,5 324,1 270,26 272,38 382,96
Число дней временной нетрудоспособности по ОСС на 100 работающих, дней 746 683 638 531 444 442 614
платы в месяце нетрудоспособности при повременной оплате труда и из расчета заработной платы за два предыдущих месяца при сдельной оплате труда (1984 — 2004 гг.) [7,8];
— оплата пособия по временной нетрудоспособности в размере 100 % среднего заработка для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (1993 — 2006 гг.) [9].
С целью устранения недостатков в обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности в декабре 2006 г. был принят Федеральный закон № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» (далее — Закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ). Данный Закон является первым этапом реформирования этого вида страхования, поскольку закладывает определенные векторы его дальнейшего развития на основе страховых принципов, но при этом требует и дальнейших корректировок.
В соответствии с Законом от 29.12.2006 № 255-ФЗ:
1. Введена зависимость размера пособия по временной нетрудоспособности от страхового стажа (вместо непрерывного), который ст. 3 Закона от 16.07.1999 №165-ФЗ определяется как «суммарная продолжительность уплаты страховых взносов и (или) налогов» на цели обязательного социального страхования.
2. Предусмотрена постепенная отмена льгот по выплате пособий по временной нетрудоспособности в размере 100 % заработка для отдельных категорий граждан независимо от продолжительности трудового стажа, как несоответствующих принципам обязательного социального страхования и нарушающих равенство прав граждан. Данный Закон не предусматривает исключений из общей нормы об определении размера пособия по временной нетрудоспособности в зависимости от продолжительности страхового стажа. Учитывая деликатность регулируемой данным Законом сферы отношений, исходя из необходимости сохранения определенной стабильности в правовом регулировании и гарантий прав граждан, предусматривается сохранение за гражданами ранее приобретенных прав как при определении размера пособий по временной нетрудоспособности, так и продолжительности страхового стажа, что должно обеспечить постепенное внедрение страховых принципов в этот вид обязательного социального страхования без каких-либо негативных последствий для граждан.
3. С целью отмены необоснованных ограничений в обеспечении пособиями лиц, работающих на условиях внешнего совместительства, для работников, занятых у нескольких работодателей, введено правило о выплате пособий по временной нетрудоспособности каждым работодателем.
4. Пересмотрены основания для отказа в назначении пособия по временной нетрудоспособности. Большинство из них заменено институтом снижения размера пособия до минимального размера оплаты труда. Так, при временной нетрудоспособности вследствие алкогольного опьянения до 2007 г. пособие не выплачивалось, с 2007 г. — выплачивается в размере МРОТ за полный календарный месяц.
5. Упрощен порядок исчисления пособий по временной нетрудоспособности работодателями, предусмотрена выплата пособий независимо от режима работы застрахованного лица за календарные дни нетрудоспособности.
Реализация Закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ должна способствовать выравниванию «перекосов», сложившихся в последнее время в системе обязательного социального страхования по случаю временной нетрудоспособности.
В результате сопоставления положений Закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ с действующим законодательством выявлены следующие недостатки.
1. Не проработаны условия оплаты больничного листка для лиц, работающих на условиях внутреннего совместительства, почасовой оплаты, суммированного учета времени. Например, медицинский или педагогический работник, имеющий нагрузку в своей организации более чем на одну ставку, в случае временной нетрудоспособности может получить меньше, чем если бы он имел эту нагрузку в разных организациях. Ограничение максимального размера пособия применяется по каждому месту работы только при внешнем совместительстве.
2. Отсутствует нормативная база, ограничивающая количество выдаваемых листков нетрудоспособности по одному случаю заболевания совместителям, что приводит к злоупотреблениям в использовании средств социального страхования. Согласно ст. 284 Трудового кодекса РФ продолжительность рабочего времени при работе по совместительству не должна превышать половины месячной нормы рабочего времени, установленной для соответствующей категории работников. Норм, ограничивающих обязательное минимальное количество отработанных часов для совместителей, дающих право на оплату больничного листка, нет.
3. В системе ФСС не предусмотрен персонифицированный учет поступающих платежей, что не позволяет в настоящее время реализовать понятие «страховой стаж» в данном виде обязательного социального страхования в той же мере, как в системе пенсионного страхования, т. е. с подтверждением самого факта уплаты страховых взносов (налогов) за конкретное застрахованное лицо. Вместе с тем уже сейчас это понятие подразумевает, что в страховой стаж для пособий по временной нетрудоспособности не могут включаться «нестраховые» периоды, в течение которых в соответствии с законодательством гражданин не подлежал обязательному социальному страхованию.
4. Введены ограничения на количество оплачиваемых дней по уходу за больным ребенком как по каждому случаю заболевания, так и по общему количеству дней за календарный год. При этом сохранено положение о снижении процента возмещения утраченного заработка по истечении определенного периода амбулаторного лечения ребенка. Целесообразность выплаты пособия за весь срок ухода за ребенком подтверждена временем.
5. Законодательно не определен минимальный размер пособия по временной нетрудоспособности. Для застрахованных лиц с низкой заработной платой , не имеющих соответствующего стажа, пособие может оказаться ниже размера МРОТ.
В целом с 2001 г. произошло снижение уровня защищенности застрахованных при наступлении такого социального риска, как временная нетрудоспособность.
В первую очередь это связано с введением ЕСН и постоянным сокращением его доли, зачисляемой в ФСС РФ. С 1995 г. и до 2001 г. страховой тариф взносов по обязательному государственному социальному страхованию составлял 5,4 %, с 2001г. — размер отчислений снизился с 4 до 3,2 % (к 2005 г.), а с 2006 г. он составляет 2,9 %. Кроме того, действие регрессивной шкалы налогообложения, значительный перечень льгот при налогообложении ЕСН, переход страхователей на специальные налоговые режимы — все это привело к резкому сокращению доходов ФСС. Началось поэтапное сворачивание ФСС определенных видов его деятельности и ограничение выплат по ряду обязательств.
Так, с 2002 г. были введены ограничения на страховые выплаты по временной нетрудоспособности и на пособия по беременности и родам (максимальный размер пособия в 2002 — 2004 гг. — 11700 руб., 2005 г. — 12480 руб., 2006 г. — 15000 руб., 2007 г. — 16125 руб.); с 2005 г. для организаций, уплачива-
ющих ЕСН, первые два дня нетрудоспособности стали оплачиваться за счет работодателей.
До 2003 г. пособия по временной нетрудоспособности полностью выплачивались за счет средств ФСС. С 2003 г. изменились источники финансирования пособий по временной нетрудоспособности отдельным категориям граждан. Вместо прежнего порядка, согласно которому выплата таких пособий в полном объеме производилась из средств ФСС РФ, Федеральным законом от 31.12.2002 № 190-ФЗ «Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан» установлено, что гражданам, работающим по трудовым договорам, заключенным с организациями или индивидуальными предпринимателями, перешедшими на специальные налоговые режимы, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается из следующих источников:
— средств ФСС Российской Федерации, поступающих от единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого налога для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, — в части суммы пособия, не превышающей за полный календарный месяц одного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом;
— средств работодателей — в части суммы пособия, превышающей один минимальный размер оплаты труда, установленный Федеральным законом.
Введение такого положения не означало, что ограничивается право работников на получение пособий. Работодатели, применяющие упрощенную систему налогообложения, обязаны за счет своих средств осуществлять выплату пособий работникам в зависимости от их стажа, заработка и иных условий обеспечения пособиями по социальному страхованию. На практике же это привело к фактическому снижению как размера пособия до величины минимального размера оплаты труда, так и общего числа оплаченных дней нетрудоспособности (см. табл. 1).
Порядок финансирования и предоставления пособия по временной нетрудоспособности существенно ущемляет права застрахованных, работающих в организациях, применяющих специальные налоговые режимы, так как выплата пособия в части, возложенной на работодателя, зависит исключительно от его финансового положения и «доброй
Таблица 2
Данные по страхователям Российской Федерации, применяющим специальные налоговые режимы, млн руб. [1]
Вид расходов 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Перечисленный налог в ФСС 4 487,6 6 032,9 7 663,9
Расходы на выплату пособий за счет средств ФСС 4 428,9 6 471,7 12 422,9
воли» [10]. Ни страховщик, ни налоговые органы не контролируют добросовестность исполнения работодателем этой обязанности. Ущемляются и интересы страховщика, поскольку доходы, поступающие в его распоряжение от специальных налогов, не покрывают полностью расходов даже по частичному обеспечению указанных работников (табл. 2).
Отмеченное снижение материальных, организационных и правовых гарантий права на один из основных видов обеспечения по социальному страхованию — пособие по временной нетрудоспособности — касается многочисленных категорий застрахованных (работников торговли и бытового обслуживания, сельскохозяйственных работников и т. п.). Очевидно, что поддержка малого бизнеса не должна осуществляться за счет застрахованных.
По нашему мнению, решение Правительства РФ об отмене с 2010 г. ЕСН и переходе всех организаций на единый порядок уплаты страховых взносов во внебюджетные социальные фонды должно способствовать устранению недостатков в вопросах обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности.
Кроме того, необходимо вернуться к порядку оплаты первых двух дней временной нетрудоспособности, действовавшему до 2005 г., и обеспечить финансирование пособий по временной нетрудоспособности по социальному страхованию с первого дня за счет средств ФСС РФ.
По-прежнему в соответствии со ст. 217 Налогового кодекса РФ предусматривается взимание налога на доходы физических лиц с пособий по временной нетрудоспособности, выплачиваемых из средств ФСС. Уплата налога на доходы физических лиц с данных выплат представляет собой опосредованную форму изъятия части средств обязательного социального страхования в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что противоречит положениям ст. 16 Закона от 16.07.1999 №165-ФЗ, в которой определено, что средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат. Пособие по временной нетрудоспособности является единственным видом государственных пособий, облагаемых налогом на доходы физических лиц.
Необходимо освободить суммы пособий по временной нетрудоспособности от налога на доходы физических лиц, соответственно снизив пособия до > уровня среднего заработка. При этом человек
ничего не теряет. Но эти 13 % останутся в бюджете ФСС и их можно будет направить на санаторно-курортное лечение застрахованных, необходимое для восстановления, поддержания и профилактики трудоспособности человека.
Полная и беспрепятственная реализация каждым гражданином своего конституционного права на социальное обеспечение требует организации социального страхования работающего населения на началах всеобщности и обязательности. Именно такой характер страхования закреплен в ст. 4 Закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ.
Следующим и основным этапом реформирования обязательного государственного социального страхования должно стать принятие федерального закона об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, регулирующего весь комплекс отношений в этой сфере и направленного на создание надлежащего финансового фундамента и организационного инструментария системы обязательного социального страхования.
Список литературы
1. Статистические данные Фонда социального страхования РФ. иКЪШр://Ы22^к!. га.
2. Постановление Совета народных комиссаров СССР, Центрального Комитета ВКП(б), ВЦСПС от 23.12.1938 «О мероприятиях по упрочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблениями в этом деле» //СП СССР 1939. № 1. Ст. 1.
3. Указ Президиума Верховного Совета СССР от25.01.1960 «О пособиях по временной нетрудоспособности рабочим и служащим, ушедшим с предыдущей работы по собственному желанию» //Ведомости ВС СССР. 1960. № 4. Ст. 36.
4. Определение Конституционного Суда РФ от 04.03.2004 №138-О//Вестник КС РФ. 2004. № 5.
5. Постановление Совмина СССР от 13.04.1973 №252 «Об утверждении правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию» // Библ. Рос. газ. совм. с библ. журн. Социальная защита. 1995. Вып. № 4.
6. Постановление Совета Министров СССР от 03.12.1961 №1065 «Об упорядочении выплаты пособий по временной нетрудоспособности и выдачи больничных листков». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Федеральный Закон от 08.12.2003 №166-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования на 2004 год» // Рос. газ. № 253. 17.12.2003.
8. Постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23.02.1984 №191 «О пособиях по государственному социальному страхованию» // Собрание Постановлений Правительства СССР. 1984. № 8. Ст. 46.
9. Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» // Рос. газ. № 73. 16.04.1993.
10. Виноградова З. Д. Круг лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию по временной нетрудоспо-собности//Управление персоналом. 2006. № 6.
