CC BY
83
Основные направления формирования
V ^ V
законодательной базы этнонациональнои политики России в ХХ - начале XXI вв.
О.Н. Максимова, к.полит.н, Оренбургский ГАУ
На всём протяжении существования современного российского государства отношение к национальному вопросу, направления проведения национальной политики, формы институционализации этнонациональной политики претерпевали различные изменения.
Институционализация представляет собой процесс становления политического явления [1].
В России созданию государственных органов, занимающихся межнациональными отношениями, уделялось внимание в основном в критические периоды, связанные с распадом государства (1917 г., конец 80-х — начало 90-х гг.). Известно, что с Февральской революции 1917 г начался фактический распад Российской империи. Вполне закономерно поэтому, что сразу же после Октябрьской революции 1917 г., когда большевистская партия поставила целью сохранить страну, вовлечь российские народы в построение нового общества, в числе первых тринадцати наркоматов, созданных 8 ноября 1917 г., был Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР (Наркомнац). Он просуществовал до 1924 г. Его деятельность была плодотворной и представляет исторический и общественно-политический интерес. На сохранение территориального единства страны была направлена работа всего нового государственного аппарата: ВЦИКа, Совнаркома, Советов на местах. Была обозначена сущность и содержание национальной политики, реализация которой считалась одной из важнейших задач всех органов государственной власти. Основные принципы национальной политики получили государственное оформление в Конституции РСФСР, принятой в июле 1918 г В отличие от других наркоматов, Наркомнац России строился не по отраслевому или функциональному принципу, а по национальностям или группам национальностей с тем, чтобы в нём сотрудничали представители различных национальностей. В составе Наркомнаца были созданы национальные комиссариаты, или отделы: армянский, белорусский, вотский, горцев Кавказа, еврейский, зырянский, киргизский, калмыцкий, латышский, литовский, марийский, мусульманский, польский, поволжский по делам немцев, украинский, чехословацкий, чувашский, эстонский и другие [2]. К началу 1919 г. в Нар-комнаце насчитывался 21 национальный комис-
сариат. Был сформирован центральный аппарат Наркомнаца — коллегия, председателем которой был И.В. Сталин [3]. Наркомнац содействовал формированию соответствующих органов на местах. В 1918 г. они были созданы в 40 губерниях. Свою деятельность они осуществляли под руководством Наркомнаца. Наркомнац охватывал все стороны жизни национальностей: экономику, культуру, быт, просвещение, оборону [2]. Для изучения быта, языков, хозяйственных отношений, национальных культур малочисленных народов при Наркомнаце было утверждено Центральное этнографическое бюро [4], в которое входили крупные учёные-этнографы. В 1921 г. была создана Всероссийская научная ассоциация востоковедения.
Наркомнац был представительным и исполнительным органом власти. На него возлагались также функции «регулирования деятельности других комиссариатов» — среди национальностей в интересах самих национальностей. С его ликвидацией в декабре 1922 г. после образования СССР функции Наркомнаца всё больше переходили к Советам и партийным органам на местах. С 1923 г. при Совете Народных Комиссаров СССР создавались постоянные представительства республик. В центральном комитете партии в двадцатые — тридцатые годы имелся специальный национальный сектор, работал подотдел национальных меньшинств. Последующий период развития Союза ССР характеризовался явными противоречиями. С одной стороны, шёл процесс партбюрократической централизации. С другой — увеличилось число национальнотерриториальных образований, повышался их формальный статус. Некоторое время (до 1924 г.) «в национально-государственном строительстве молодого советского государства заявляли о себе две тенденции. Одна заключалась в создании независимости республик, другая — в создании автономных образований» [5]. С ликвидацией Наркомнаца делом просвещения национальных меньшинств стал заниматься Наркомпрос, при котором был создан Центральный совет по просвещению национальных меньшинств. При Президиуме ВЦИК был образован Комитет содействия народностям северных окраин (Комитет Севера), действовавший до 1935 г. Однако эти органы, призванные заниматься национальным вопросом, не могли заменить Наркомнац, ибо он являлся органом, решавшим прежде всего политические и организационные вопросы. При
ЦИК СССР существовали только две организации, связанные с решением национальных вопросов: Комитет по земельному устройству трудящихся евреев (КОМЗЕТ) при президиуме Совета национальностей ЦИК СССР (1924— 1938 гг.) и Всесоюзный центральный комитет нового алфавита при президиуме ЦИК СССР (1927—1937 гг.). Комитет нового алфавита прекратил своё существование с введением нового алфавита для тюркско-татарских народностей СССР, судьба КОМЗЕТа была трагична: его погубили репрессии 1937—1938 гг. [6]. Функции КОМЗЕТа были переданы переселенческому отделу НКВД.
С принятием новой Конституции СССР (1924 г.) было официально объявлено, что национальный вопрос в СССР решён. В связи с этим специальные учреждения по регулированию национальных вопросов больше не создавались.
Вторая половина XX в. отмечена вполне непротиворечивыми процессами в межнациональных отношениях и национальной политике СССР. В республиках и среди малочисленных народов поощрялось развитие образования, для 57 этнических групп за весь советский период были созданы собственная письменность, институты функционирования и развития профессиональной культуры, создавались атрибуты национальной государственности.
Вопрос о признании самого факта культурного, сложного населения в России не стоял никогда, как это было, например, в Германии или во Франции. В СССР «многонациональ-ность» и «дружба народов» были одними из визитных карточек страны, а в реальной политике советского времени «национальная форма социалистической культуры» была, по существу, политикой мультикультурализма, по идеологическим соображениям называвшейся иначе [7]. При всех издержках, ограничениях и даже преступлениях, имевших место в сфере советской политики в отношении меньшинств, это была политика признания и поддержки этнического разнообразия, причём не только в сугубо культурных областях (искусство, наука, литература, образование), но и в социально-экономической и политической сферах. Советские партийные руководители пытались выработать политикоправовые механизмы более полного обеспечения интересов союзных республик. Это показывают материалы обсуждения проекта новой Конституции СССР 1977 г., а также документы более раннего периода. В последней советской Конституции указывалось, в частности, что СССР соблюдает «равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой» (ст. 29), при этом в ст. 1 Советский Союз провозглашался государством, выражающим волю и интересы «всех на-
ций и народностей страны». Задачей государства называлось «всестороннее развитие и сближение наций и народностей СССР» (ст. 19), гражданам разных национальностей обеспечивались равные права именно такой политикой (ст. 36).
Необходимость создания государственного органа по делам национальностей была осознана по-настоящему только в кризисный период второй половины 80-х гг., когда в ряде республик вспыхнули острые межнациональные конфликты, в стране начался «парад суверенитетов» союзных республик и автономных образований. Эстония — первая республика, которая осенью 1988 г. провозгласила свой суверенитет. В 1987 г. в аппарате ЦК КПСС был создан сначала подотдел, а затем — отдел по национальным отношениям. Идея национального самоопределения стала ускорителем дезинтеграционных политических процессов, началась проработка вопроса о целесообразности учреждения союзного республиканского комитета по делам национальностей. До конца 1989 г. все союзные республики провозгласили свой суверенитет, что означало, как правило, установление политической и хозяйственной автономии и утверждение более высокой ценности их языка и культуры [8]. В этом же году был проведён специальный пленум ЦК КПСС, посвящённый совершенствованию межнациональных отношений в СССР.
Важную роль в развитии национальных процессов и судьбе СССР как многонационального федеративного государства сыграла политизация этничности, начавшаяся с конца 80-х гг. XX века и приведшая к распаду единого государства [9]. Накануне распада СССР Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. Госкомнац РСФСР был упразднён и на его базе образован Государственный комитет РФ по национальной политике. Утверждается новая структура Госкомнаца России, в которой преобладал региональный подход. Но процесс реорганизаций на этом не закончился.
Межнациональные отношения оказались в эпицентре происходивших в начале 90-х гг. перемен, которые охватили Россию после распада СССР. Поиск наиболее приемлемых механизмов регулирования этнополитических процессов, разрешения разнообразных проблем в межнациональных отношениях, в целом осуществления новой государственной национальной политики проводился одновременно на многих уровнях.
Трансформацию взглядов относительно национального вопроса представляется возможным проанализировать, апеллируя к политическим решениям в сфере этнонациональной политики Президентов России: Б.Н. Ельцина, В.В. Путина, Д.А. Медведева.
Свидетельством сложного пути оптимизации национальных отношений, по которому шло российское государство под руководством Б.Н. Ельцина, стали длительные преобразования государственных органов, курирующих и контролирующих национальную политику. Так, 2 марта 1993 г. Указом Президента РФ был образован Государственный комитет РФ по делам федерации и национальностей. 10 января 1994 г данный комитет объединён с Государственным комитетом РФ по социально-экономическому развитию Севера в Министерство РФ по делам национальностей и региональной политике. 4 марта 1996 г. оно преобразовано в Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям РФ, 30 апреля 1998 г. переименовано в Министерство региональной и национальной политики РФ, а в дальнейшем — разделено на Министерство национальной политики РФ и Министерство региональной политики РФ. 25 мая 1999 г. на базе Министерства национальной политики РФ было образовано Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации.
Помимо заложенных в конституционный текст основ равноправного положения народов, проживающих на территории Российской Федерации, за годы правления первого президента был принят ряд важнейших нормативных актов. В этой связи необходимо отметить Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1994 г. «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и введения в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования».
Реализация национальной политики в период президентства Б.Н. Ельцина осуществлялась в переходный период строящейся российской государственности. В то же время в обозначенных нормативно-правовых актах были оформлены принципиальные позиции российской национальной политики, заложены основы взаимоотношений российских народов и государства, созданы и функционировали государственные органы, курирующие национальную политику.
Первый этап президентства В.В. Путина отмечен достаточно противоречивым курсом проводимой национальной политики. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая
2000 г. № 867 на базе Министерства по делам федерации и национальностей РФ образовано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. К полномочиям данного органа были отнесены также функции упразднённых Министерства РФ по делам СНГ, Федеральной миграционной службы и Государственного комитета РФ по делам Севера. 16 октября
2001 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 1230 функции миграционной политики были переданы в Министерство внутренних дел РФ. Указом Президента РФ от 6 декабря 2001 г. № 411 «О министре Российской Федерации» функции по контролю над национальной политикой были переданы министру Российской Федерации, курирующему сферу национальных отношений без действующего на тот момент министерства. После 2004 г. специальных государственных органов или должностей, курирующих национальную политику, в истории современной России не значится.
Законодательную базу национальной политики дополнили Федеральный закон № 53-Ф3 «О государственном языке Российской Федерации», принятый 1 июня 2005 г., а также ряд региональных законопроектов по регулированию национальных вопросов. Следует отметить, что курс В.В. Путина в пору двух его первых президентских сроков не отличался особым вниманием к решению разнообразных национальных проблем. Причинами этого могли служить несколько факторов — урегулирование проблем в Чеченской Республике, централизация власти в стране, жёсткий контроль за инициативами регионов.
В период президентства Д.А. Медведева не последовало новых направлений или законопроектов в области национальных и этноязыковых отношений. Не было создано профильных органов, курирующих национальную политику, не нашли практического внедрения поправки и доработки, принятые относительно устаревших положений концепции государственной национальной политики. Не взирая на это, в каждом Послании Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации подчёркивалась актуальность межэтнической проблематики для современной российской политической практики.
Перед органами власти субъектов Российской Федерации возникает немало проблем в сфере этнонациональной политики. Отрадно, что внимание этому вопросу было уделено в одной
из предвыборных статей В.В. Путина «Россия: национальный вопрос». Анализ предпринятых практических мер по реализации обозначенных в статье моментов — приоритетная задача современного российского этнополитического курса.
Литература
1. Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами в условиях реформирования: учебное пособие. 2-е изд. М.: РАГС, 2006.
2. Чеботарёва В.Г. Государственная национальная политика в республике немцев Поволжья. 1918—1941 гг. М., 1999.
3. Дьяченко Л.Н. Особенности государственного управления национальной политикой в Российской Федерации. Государственная национальная политика и государственноконфессиональные отношения в субъектах Российской Федерации. М., 2005.
4. ЦГАОР СССР. Ф.1318. Оп. 1. Д. 471.
5. Абдулатипов Р.Г. Управление этнополитическими процессами. Вопросы теории и практики. М., 2001.
6. Калинина К.В. Институты государства — регуляторы межнациональных отношений // Этнополитический вестник. М., 1995. № 4.
7. Зорин В.Ю. Национальная политика в России: история, проблемы, перспектива. М.: РИЦ ИСЛИ РАН, 2002.
8. Капелер А. Россия — многонациональная империя. М., 2000.
9. Губогло М.Н. Религиозность, этичность, государственность // Этнопанорама. 2000. № 3.
