CC BY
27
358 ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
ДУДОВ А.С.
ОСНОВНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ УГЛУБЛЕНИЯ РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Дудов А.С., Кисловодский институт экономики и права, доктор экономических наук, профессор, ректор, 357700, Ставропольский край, г. Кисловодск, ул. Р. Люксембург, д. 42.
В статье обоснована необходимость, определены основные направления и предложены современные механизмы принятия управленческих решений по реформированию системы высшего профессионального образования.
Ключевые слова: модернизация образования; инвестиции в образование; Болонский процесс; персональные образовательные счета
Коды классификатора JEL: H 52, I 22, I 23
Изменения в социально-экономическом развитии страны и в системе высшего образования, ориентация их на рыночные отношения, формирование и глобализация рынка образовательных услуг, интеграция России в общеевропейское образовательное пространство в рамках Болонского процесса влекут за собой необходимость переосмысления наработанного опыта в теории и практике управления образовательными услугами вузов. Если в советский период образование воспринималось преимущественно как социально-нравствен-¡5 ная категория, основным предназначением которого было воспитание так называемой гармонично развитой U личности, то переход к рыночной экономике обусловил кардинальное изменение роли образования, и осо-X бенно профессионального образования. Рыночные отношения перевели его в разряд конкретных социально-экономических категорий, переориентировав в значительной степени на удовлетворение потребностей экономики, привели к возникновению и развитию в стране рынка образовательных услуг.
Развитие рынка образовательных услуг обуславливает изменение условий функционирования учреждений высшего профессионального образования: отказ от государственной монополии в образовании и ^ формирование частного сектора, рост конкуренции, реорганизация системы бюджетного финансирования, h формирование механизма тесного взаимодействия с рынком труда и мн. др.
00 Концепция долгосрочного развития страны предусматривает, что до 2020 года экономика России бу-^ дет расти ускоренными темпами. Страна должна войти в десятку наиболее развитых мировых держав со Ш среднедушевым доходом на уровне $ 20-30 тыс. С одной стороны, для столь амбициозных задач есть необ-О ходимые ресурсы, но с другой стороны - реализация этих грандиозных планов может стать неосуществи-ö мой из-за сохранения традиционных российских трудностей, прежде всего отсутствия инфраструктуры и ю квалифицированных кадров.
и Основная идея концепции сводится к тому, что до 2020 года Россия встанет именно на инновационный g- путь развития. Это потребует серьезной диверсификации отечественной экономики, которую невозможно g осуществить без соответствующего научного потенциала и огромного количества инвестиций.
При вовлечении в процесс диверсификации практически всех отраслей национальной экономики, осо-о бая роль изначально будет принадлежать системе высшего образования, где предстоит подготовить в мас-° совом количестве соответствующих специалистов. Именно этим специалистам предстоит решить одну из ^ сложнейших проблем современной экономики России - создать такой инновационный сектор, который по ^ критериям рентабельности и доходности сможет эффективно конкурировать с сырьевым. Поэтому вопрос о. стоит не просто о реформе образования, вопрос стоит о поиске значительных финансовых ресурсов и их ^ эффективном использовании в системе высшего образования.
jj Таким образом, современное экономическое состояние России с необходимостью требует серьезной ¡2 реформы образования, в том числе его финансового обеспечения. Многочисленные публикации свиде-о тельствуют о том, что руководство системой образования намерено предпринять решительные шаги в бли-9 жайшее время. Прежде всего, как неоднократно отмечалось в средствах массовой информации, ставится ^ вопрос о том, что высшее образование должно стать преимущественно платным, что позволит увеличить £5 общий объем финансовых ресурсов отрасли. При этом предстоит окончательный переход к двухуровневой
0 системе высшего образования в соответствии с Болонскими соглашениями.
'Ъ Естественно, что когда об этом заходит речь, сразу возникает образ частного или другого негосударс-
1 твенного вуза, общественное мнение о котором складывается пока весьма негативным. Поэтому и предсто-о ящая реформа окрашивается в сомнительные тона. Кроме того, уровень бакалавриата представляется как m своего рода недоученного специалиста.
Основная полемика вокруг этих проблем ведется крупными специалистами в области высшего образо-о вания, политиками, социологами и т.п. Это в настоящее время одна из наиболее дискутируемых проблем [1, ^ 2, 3, 5, 6, 8]. При всей глубине большинства высказываемых мнений, на наш взгляд, остается практически Ц вне зоны рассмотрения один принципиальный вопрос - каково массовое отношение населения к этим про° блемам? Ответ на этот вопрос надо искать не столько в сфере различных социологических исследований, Q сколько в формирующемся рыночном поведении людей. В конце концов, в условиях рыночной экономики 0) вопросы, затрагивающие широкие слои населения различных социальных групп обязательно облекаются в
П
П
а
Z
ш
те или иные формы совокупного спроса.
В этом контексте сначала подчеркнем один факт из опыта функционирования системы высшего образования развитых стран. Согласно известной теории человеческого капитала, представленной практически в любом учебнике по Экономиксу [9], чем выше уровень образования работников, тем выше уровень оплаты труда. При отражении этой зависимости на соответствующих кривых всегда отмечается, что университетскому образованию соответствует самая высокая кривая. Поэтому получение университетского образования является важнейшим мотивирующим фактором при принятии решений об инвестициях в образование.
Данный факт никем не оспаривается, он является, по сути дела, общепринятым. Но нам бы хотелось обратить внимание на одну из сторон этого факта, которую почему-то почти не замечают. Университетское образование в развитых странах представлено в основном подготовкой бакалавров, т.е. этот уровень образования определяется не политиками и специалистами, а приоритетами спроса населения. На наш взгляд - это важнейший аргумент, который должен учитываться в первую очередь при принятии последующих реформистских решений о судьбе нашего высшего образования.
Рыночные факторы в системе российского высшего образования действуют очень активно. Так, за период с 1993 по 2007 год у нас в стране сформировалась система негосударственных вузов. Причем сформировалась она с нулевого уровня, т.к. в этой сфере не было приватизации. Это значит, что основывается она на достаточно большом спросе населения. Всего в системе негосударственных вузов сейчас обучается 1 млн. 176 тыс. студентов. Практически каждый седьмой российский студент - это студент негосударственного вуза. За рассматриваемый период значительно выросло количество студентов и в государственных вузах - примерно с двух с половиной миллионов человек до более чем шести миллионов [7].
При этом надо отметить, бюджетное финансирование образования в стране по данным Росстата увеличивалось в значительно более скромных параметрах. Более того, за счет федерального бюджета пока не просматривается явной тенденции к опережающему увеличению расходов на высшее образование (табл. 1).
По данным табл. 1 также видно, что после 2007 года предполагается постепенное снижение доли бюджетного финансирования. В таких условиях самой острой становится проблема формирования финансового обеспечения углубления дальнейшего реформирования системы высшего образования. При этом следует более внимательно проанализировать рыночную компоненту.
Как известно, на сегодняшний день наиболее распространенными в мире являются три основные финансово-экономические модели образования.
Во-первых, финансово-экономическая модель образования, ориентированная исключительно на свободный рынок. В этой модели предпочтение отдают ограничению расходов на образование со стороны государства, особенно в части обязательств перед высшим образованием. Аргументируется такой подход тем, что количество денег, требуемых для получения качественного высшего образования, увеличивается стремительными темпами, опережая рост национального продукта. При таких тенденциях государство не в состоянии нести эти увеличивающиеся расходы и они перекладываются на потребителей. В соответствии с этой моделью бесплатным для всех должно быть только общее среднее образование, а высшие учебные заведения становятся полноценными субъектами рынка.
Таблица 1
Динамика показателей расходов федерального бюджета РФ на высшее образование1
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Расходы федерального бюджета, всего (млрд. руб.) 1321,9 2054,2 2358,6 2698,9 3514,3 4270,1 5 463,5 6 500,3 7 361,9 7 998,7
Расходы фед. бюджета на высшее образование (млрд. руб.) 31,3 44,4 56,8 72,1 114,7 155,1 199,5 224,6 226,3 244,8
Доля расходов фед. бюджета на высшее образование в ВВП (%) 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,6 0,7 0,6 0,6 0,6
Доля расходов на высш. образование в расходах фед. бюджета (%) 2,4 2,2 2,4 2,7 3,3 3,6 3,7 3,5 3,1 3,1
СП Л
ь о (О X СП
а
г
ш
^
о ь
00 □
□
ш
о
о
I—
ф
I—
^
0 а ф
со ^
1
>
0
1 I Ф ш н О
а о
£ о
0
1_
0
1_
о о
со
О
I—
О
о о.
о ф
о ф
т
0
1
о 0)
Во-вторых, финансово-экономическая модель образования, исходящая из главной роли государства в формировании профессионального образования. В соответствии с этой моделью образование должно обеспечивать всестороннее развитие индивидов, являться заботой всего общества и быть свободным от влияния бизнеса.
В-третьих, финансово-экономическая модель образования, основанная на принципах государственного рынка. Теоретической основой данной модели выступает концепция так называемого гуманного ка-
Таблица составлена и рассчитана по: Российский статистический ежегодник. 2006: Стат. сб. / Росстат. - М., 2006, с. 247, 305, 613, 614; данным официального сайта Росстата (www.gks.ru) и Минфина РФ (www1.minfin.ru), проектировкам федерального бюджета, разработанных на базе перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007-2009 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. №1860-р.
питализма и активного государства. Сторонники этой модели считают, что финансирование образования должно обеспечить не результаты деятельности высшего учебного заведения, а гарантированные равные стартовые возможности для всех учащихся.
При определении приоритетной финансово-экономической модели у России очень ограниченный выбор. Прежде всего, он предопределяется сложностями перехода к инновационной экономике в условиях специфического российского экономического пространства, во многих регионах которого сформировался дефицит трудовых ресурсов, заполняемый нарастающей трудовой миграцией.
С одной стороны, продолжающийся активный рост масштабов потоков временных трудовых мигрантов в Россию свидетельствует о наличии соответствующих потребностей на российском рынке труда и о привлекательности временных форм миграции по сравнению с постоянными. Иностранные работники концентрируются в отдельных секторах экономики: строительство (до 40%); оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств (до 30%), т.е. в тех сферах занятости, которые характеризуются большим количеством непривлекательных для россиян рабочих мест. Поэтому пока уровень трудовой миграции не оказывает непосредственного воздействия на состояние занятости.
С другой стороны, концентрация трудовой миграции, особенно в части нелегальной, оказывается значительной в отдельных регионах страны - в столичных городах, нефтегазодобывающих округах Сибири, в Приморском крае, Сахалинской области и ряде других, где она уже оказывает серьезное влияние на локальные рынки труда.
Как показывает мировой опыт, в случае активного инвестиционного или инновационного развития каких-либо рынков или территорий, туда усиливаются потоки квалифицированной трудовой миграции, П которая значительно обостряет конкуренцию на внутренних рынках труда. Оживление инвестиционной Л) деятельности в регионах России в связи с реализацией национальных проектов, как отмечается, напри-0 мер, рейтинговым агентством "Эксперт РА" и Российским союзом промышленников и предпринимателей,
выявило нехватку общих и квалифицированных трудовых ресурсов. Т.е., для реализации серьезных инвестиционных проектов в стране потребуется дальше увеличивать трудовую миграцию, в том числе и квали-
^ фицированных кадров.
Й Сочетание этой потребности с учетом последствий глобализации мировой экономики, в результате коШ торой уже значительно усилилось влияние транснациональных корпораций на использование российских 2 ресурсов и организацию внутреннего производства, сохраняющейся тенденции депопуляции значитель-° ной части населения в регионах реально может привести к безвозвратным потерям не только важнейших
□ интеллектуальных ресурсов развития, но и способности их воспроизводить. Соответственно это приведет
□ к началу процесса утраты Россией своего экономического пространства, который может принять и катаст-^ рофические формы нарастания.
^ Таким образом, требования ускоренного перехода к инновационной экономике при отсутствии в стране
0 поведенческих традиций свободного рынка, существовании традиционной надежды на государство, кото-од рое однако не располагает достаточными ресурсами для решения проблем высшего образования, практи-ё чески однозначно предопределяют третий вариант финансово-экономической модели развития отечест-о. венного высшего образования - модель государственного рынка.
® Поэтому, будучи по своей сути общественным благом, высшее образование будет у нас все больше транс-
1 формироваться в категорию рыночных услуг. Тем более, в стране получили развитие как негосударственные о высшие образовательные учреждения, так и практика коммерческой деятельности государственных вузов.
0 При этом, высшее образование следует рассматривать и как услугу, и как элемент национальной куль-
1 туры. И то, и другое должно развиваться в рыночных условиях, их не надо противопоставлять друг другу. В со конце концов, рынок (как совокупность системных отношений) - то же часть общей культуры.
о Если образование должно стать определяющим сектором экономики, то оно не может не быть рыночным,
о иначе получится управленческий алогизм - рыночная экономика будет определяться нерыночным секто-
^ ром. Т.е., принципы управления в ведущем секторе должны быть соответствующими всей экономике. о Главным источником доходов государственных вузов для увеличения числа студентов стали доходы от
о предоставления платных образовательных услуг. В настоящее время большинство государственных вузов
о значительную, а порой и основную, часть доходов получают не из бюджета, и являются, в этом направле-
о нии своей деятельности, по сути негосударственными. Однако, при этом используют в своей коммерческой
о деятельности активы (здания, оборудование, инфраструктуру и т.п.) принадлежащие государству. Это не
0 что иное, как самый настоящий процесс рыночной коммерциализации, который уже достаточно активно ^ осуществляется, хотя еще и не провозглашался официально. И, главное, остановить его невозможно.
1 При этом лучшие государственные вузы страны отличаются порой и очень высокой стоимостью образова-^ ния. Так, по данным, приведенным в прошлом году российским рейтинговым агентством "Рейтор" [4], которое ю провело исследование коммерческого образования в столице, самыми дорогими в 2007 году, в Москве оказались
факультеты направления "экономика и управление". Стоимость обучения в наиболее популярных московских
^ вузах за истекший год выросла больше чем на 15%. Первую строчку рейтинга среди вузов по данному направ-
ф лению занимает МГИМО, в котором средняя стоимость обучения на различных направлениях составляет 262500
^ рублей в год. Годовое обучение по такой специальности как "мировая экономика" - 280000 рублей. Благодаря
о тому же МГИМО гуманитарные науки, такие как философия, политология, социология и др., тоже оказались на
о вершине ценового рейтинга - около 262500 рублей в год. Далее следует "юриспруденция" (МГИМО - 245000
(Т) рублей), "сфера обслуживания" (Российский университет дружбы народов - 180 000 рублей в год), "естествен-
ные науки" (МГУ им. Ломоносова - 175000 рублей в год), "культура, искусство, дизайн" (Российский государственный гуманитарный университет - 155400 рублей в год), "информационные технологии" (Государственный университет управления - 150000 рублей в год), "транспортные средства" (Российский университет дружбы народов - 90000 рублей в год). Обучение по направлениям "металлургия, машиностроение, обработка материалов" и "энергетика" студентам обойдется примерно в 75000 рублей в год.
Таким образом, государственный вуз и коммерческое образование уже практически слились в одной функциональной структуре, и чему будет отдаваться приоритет со стороны руководства вузов - сложный вопрос. Ситуация усугубляется таким явлением, как коррупция в секторе бюджетного образования. Сейчас широко распространено мнение о том, что именно коррупция является главным препятствием на пути всех реформ, затрагивающих социальную сферу.
Так, по оценкам Министерства образования и науки, вузы, которые подчинялись Рособразованию, получают из федерального бюджета столько же, сколько они зарабатывают за счет официальных внебюджетных поступлений. Кроме того, третий бюджет примерно такого же размера получается "из рук в руки" .
В таких условиях шансы получить образование без "дополнительной" оплаты резко сокращаются. Одновременно зададимся вопросом, а где концентрируется коррупция? Она сконцентрирована именно в государственных вузах при решении вопросов о зачислении на бюджетные места. В негосударственном вузе и даже на платных отделениях государственных вузов этот вид коррупции просто теряет свой смысл, поскольку учеба оплачивается официально.
Наличие рассматриваемой коррупции свидетельствует о том, что в стране уже сформирован значительный рыночный спрос на образование, поскольку именно за образовательные услуги и платятся эти деньги. Но эти же деньги на развитие системы образования не оказывают практически никакого влияния, посколь-
П
ку не попадают ни в заработную плату профессорско-преподавательского состава, ни в фонды развития ^
образовательных учреждений. В результате получается, что значительную часть средств образовательные Ь
учреждения не получают, хотя массовый потребитель их заплатил. При этом надо признать, что для выяв- щ ления всех участников подобных сделок у государства сейчас нет ни сил, ни средств, ни времени.
Такова реальная действительность и изменить ее можно только посредством введения платности обра- ^
зования для всех желающих его получить - принципа, исключающего основу коррупции. Другого пути, с И
учетом исторической коррупционной специфики нашей страны, в настоящее время, по нашему мнению, нет. Ш
Сразу встает вопрос о том, а как же быть с конституционными гарантиями бесплатного образования, в ]> том числе и высшего? При этом будем исходить из очевидного, с экономической точки зрения, факта, что
бесплатного образования быть не может - ведь за этой фразой скрывается оплата из средств бюджета. Так щ
вот лучшие гарантии - это предоставленные из бюджета денежные средства напрямую самому населению. □
Ситуация по финансовому смыслу очень схожая с монетизацией льгот. Придется, если не отказываться от О
рыночных реформ и не откатываться назад в развитии, последовательно монетизировать (к сожалению, .
этот содержательный для наших реформ термин уже тоже имеет негативную социальную окраску) госу- ^
дарственные гарантии образования. £
При этом следует обратить внимание, что в сфере сбережений населения в настоящее время формирует- ^ ся существенный фонд денежных средств, предназначаемых для оплаты образования. Так, по данным Росста-
та и результатам мониторинга, проведенного Институтом статистических исследований и экономики знаний $
Высшей школы экономики, одной из явно превалирующих целей сбережений населения является получение х
образования - на что выделяется около трети всех формируемых сбережений [10]. Это самая большая компо- ^
нента целевого направления сбережений, с которой равняется только цель покупки недвижимости. о
Специфика формирования российских сбережений оказалась в том, что значимость сбережений на образование в субъективных оценках населения опередила даже такие традиционные выделяемые направле- $ ния сбережений, как лечение, "на черный день", крупные покупки для дома, особые случаи. о В таких условиях, негосударственная и платная основа образования будет способствовать более равномер- о ному и предпочтительному для населения размещению образовательных учреждений по территории России - а ^ это уже важный фактор территориального единства и сплоченности страны. Одним словом, будет формировать- ^ ся новая пространственная структура негосударственной образовательной системы под воздействием реально д оплачиваемых приоритетов населения. Что может быть более демократичным и практичным? о Рамки одной статьи не позволяют даже вскользь затронуть многие экономические и социальные про-
со
блемы, которые накопились в нашей системе образования и связаны с качеством подготовки специалистов, о участием в нем государства, оплатой труда преподавателей, противоречивым отношением к болонским о соглашениям, "откосами" от армии и т.п. Но при неизбежном переходе к платному образованию их можно оь и должно решать эффективно - однако, это отдельная тема. Ц В любом случае решения тут нужны очень взвешенные. Но основным критерием принятия управлен- Е ческих решений по реформированию системы высшего профессионального образования необходимо ис- ф пользовать приоритеты расходов населения. Это позволит сориентировать систему образования на интересы и потребности основной массы населения. И судя по потребительским предпочтениям, россияне § готовы принимать на себя материальную ответственность за получение образования, т.е., сформировалась, ф на наш взгляд, основная предпосылка реформы системы высшего образования в современных условиях. Е Необходимо ее эффективно использовать. о В настоящее время, для реализации модернизации образования на период 2005-2010 предусматрива- § ется использование ряда инструментов (рис. 1). ^
п
и ь 0 (О X
СП
а
г ш
о I-
00 □
□
ш
о
о
1—
ф
1—
^
0 а ф
со ^
1
>
0
1 I Ф ш н О
а о
о
0
1_
0
1_
о <3
со
О
I—
О О о.
о ф
о ф
т
0
1
о о
Рис. 1. Основные организационно-экономические инструменты модернизации российского высшего образования
Однако, большинство из них практически еще не функционируют. Если использование единого государственного экзамена все еще вызывает споры, но все же активно используется, то механизм государственных именных финансовых обязательств очень далек от реализации. Более того, от этой идеи в значительной части отказались, отменив дифференциацию нормативов финансирования вузов. Но оба инструмента - ЕГЭ и ГИФО - должны были функционировать во взаимодействии.
Спорным и неоднозначно воспринимаемым является и участие в Болонском процессе. Однако, как бы к нему не относились, относительное слабое знание иностранных языков российским студенчеством будет еще на протяжении как минимум нескольких лет препятствием на пути его широкого использования.
Принятия Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174 ФЗ "Об автономных учреждениях" происходило на фоне, когда противниками принятия закона выступали Российский союз ректоров, профсоюзы, Союз театральных деятелей, представители научных учреждений и ряда других организаций. Таким образом, этот закон вызывает серьезные опасения профессиональных сообществ в сферах образования и культуры, которые усматривают в нем предпосылки роста коммерциализации социально-культурной сферы и приватизации ее имущественного комплекса.
Однако, процесс становления автономных учреждений в высшей школе, по мнению ряда экспертов, оказывается малопривлекательным и для частного предпринимательства.
Поэтому главным инструментом целесообразно определить не государственные именные финансовые обязательства, а ввести вместо них персональные образовательные счета для населения, на которые зачислять причитающиеся каждому гражданину определенного возраста бюджетные средства на приобретение услуг высшего профессионального образования. Такая система станет более социально справедливой.
Существующая ныне система получения платного или бюджетного образования оказалась дискриминационной - если на платное обучение, то уже никакой государственной поддержки. Каждый должен иметь эту поддержку посредством государственного стимулирования спроса, так более корректно формировать государственный рынок услуг высшего образования. Соответственно эти услуги должны стать платными для подавляющего количества студентов.
Кроме того, целесообразно дополнить совокупность организационно-экономических инструментов предоставления услуг высшей школы институтом социального договора. Социальный договор между государством, вузами и населением о финансировании услуг высшего образования вполне может стать частью формируемой российской национальной идеи, определяющей направления прогресса общества.
Система образовательных персональных счетов позволит существенно упростить государственную поддержку совокупного спроса на образовательные услуги высшей школы и расширить их финансиро-
