CC BY
38
УДК 338
Л. А. Гизатова
ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ И МЕХАНИЗМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И ЭФФЕКТИВНОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Институциональные условия совершенствования бюджетных отношений должны способствовать формированию четких правил и норм, предопределенное поведение его участников.
В рамках решения задачи укрепления финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.
В настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необходимость внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлено, что прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год достигается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, требующему определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.
В этой связи следует исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.
Следует законодательно установить ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового года. Такие федеральные законы должны быть приняты не позднее одного месяца до даты внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Необходимо установить строгий порядок внесения изменений в принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предусмотрев исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены, как, например, изменение налогового законодательства и разграничение полномочий.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало важным шагом
в совершенствовании правовой базы осуществления местного самоуправления в России. Вместе с тем, со вступлением в силу этого закона все более значимой становится задача финансового обеспечения его реализации.
В 2005-2006 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако уточненного расчета объема расходных обязательств муниципальных образований не последовало. Таким образом, не было оснований для увеличения доходной базы местных бюджетов, в первую очередь, за счет повышения нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов.
Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь, сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях, в частности, путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов.
В результате этого, по данным Центра фискальной политики, распределение доходов (без безвозмездных перечислений) местных бюджетов в 2006 г. по типам муниципальных образований складывается в пользу городских округов (62,9%) и муниципальных районов (23,2%), и лишь 4,3% доходов имеют поселения.
Вместе с тем, на долю городских округов (без Москвы и Санкт-Петербурга) приходится 47,6% расходов всех местных бюджетов, на долю муниципальных районов — 39,6%. Причем в 30 субъектах РФ доля доходов муниципальных районов составляет более 50%. На долю поселений в среднем по Российской Федерации приходится всего 5,4% расходов местных бюджетов и лишь в 20 субъектах РФ доля доходов поселений превышает 10%.
Несмотря на некоторое сокращение расчетного дефицита местных бюджетов в
2006 г. по сравнению с 2005 г. (с 43,4% до 36,4%) у большинства субъектов РФ доходы местных бюджетов (без безвозмездных поступлений) смогут обеспечить покрытие не более 50% расходных обязательств. Поэтому первостепенную значимость приобретают методики распределения финансовой помощи из региональных бюджетов, от которых, в первую очередь, будет зависеть обеспеченность расходных потребностей местных бюджетов доходными источниками.
Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально-экономического развития территорий. Результатом применяемой методики выравнивания бюджетной обеспеченности и выделяемого объема распределяемых средств в
2007 г. становится доведение подушевых расходов субъекта РФ с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности до уровня порядка 60% от среднероссийского.
Достижение определенного соотношения уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ с этим самым низким показателем и среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности является установленной целью межбюджетных отношений. Это соотношение должно соответствовать конституционно установленным гарантиям предоставления публичных услуг, относящихся к полномочиям субъектов РФ. При этом величина этого соотношения должна быть достаточна для предоставления публичных услуг в необходимом объеме.
В этих целях необходимо проинвентаризировать гарантированные услуги, установить стандарты их предоставления и оценить их стоимость. В результате должно быть определено, в каком объеме и какого качества услуги образования, здравоохранения и социальной политики (отнесенные к предметам ведения регионов) могут быть гарантированы
государством в результате проводимой им политики межбюджетных отношений.
Для решения проблем финансового обеспечения муниципалитетов необходимо не просто пересчитать объем расходных обязательств муниципальных образований, но и осуществлять его мониторинг в соответствии с увеличением объема закрепленных за органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения на основе использования соответствующих социальных норм и нормативов.
Наряду с этим целесообразно разработать методику расчета расходных обязательств Муниципальных образований в соответствии с реальными потребностями органов местного самоуправления в осуществлении текущих и капитальных расходов в наиболее приоритетных отраслях экономики (образование, здравоохранение, ЖКХ), содержании и ремонте дорог общего пользования, транспортном обслуживании, организации предоставления социальных и бытовых услуг населению.
Очевидна также важность включения в методику определения реестра расходных обязательств составляющей, которая определяет потребность в соответствующих расходах, так как в противном случае расходные обязательства равны по величине бюджетным расходам того или иного публичного образования (в частности, муниципального образования).
После определения объема расходных обязательств муниципальных образований необходим соответствующий пересмотр закрепленных за местными бюджетами постоянных нормативов отчислений от налогов и специальных налоговых режимов, в первую очередь от тех, на развитие налоговой базы которых непосредственно влияют органы местного самоуправления — имущественных, на совокупный доход, налога на доходы физических лиц.
Таким образом, у муниципальных образований-доноров практически не остается стимулов для развития собственной налоговой базы, так как Расчетная бюджетная обеспеченность определяется как отношение расчетных налоговых доходов (которые потенциально могут быть собраны на территории муниципального образования) местных бюджетов к численности жителей муниципального образования. Совершенствование применения режима отрицательного трансферта может идти в направлении установления большей степени «свободы» для субъектов РФ при определении ими конкретной величины превышения отношения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований к данному показателю, установленному законом региона, при которой начинает действовать этот режим.
В последнее время обсуждается еще одно предложение по совершенствованию законодательного регулирования межбюджетных отношений, — о продлении действующей в переходный Период реализации закона № 131-ФЗ нормы о возможности замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Введение указанной нормы на переходный период было обусловлено слабостью вновь образованных поселений, и трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также тем, что дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований в 2006-2008 гг. могут распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.
После полной реализации данного закона вышеназванные проблемы нивелируются. Кроме того, использование одновременно дополнительных нормативов отчислений от всех
федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, а также режима отрицательного трансферта, для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований можно сравнить с установлением одного и того же объекта налогообложения при введении разных налогов. Как показывает мировая практика, возможно использовать одновременно только один из вышеназванных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Нельзя переоценить важность принятия проекта федерального закона «О Внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (в части введения местного налога на недвижимость), принятого Государственной думой в первом чтении в 2005 г. Отметим, что в плане мероприятий по реализации национального проекта доступное и комфортное жилье - гражданам России принятие вышеназванного законопроекта планируется до 1 января 2008 г. при условии разработки соответствующей нормативной базы. Введение местного налога на недвижимость - это не только возможность пополнения доходной части местных бюджетов, но и стимулирование развития жилищного строительства.
По данным Центра фискальной политики, в 2006 г. налоговые доходы местных бюджетов снизились почти на 10% в основном из-за изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В 2007 г. динамика доходов местных бюджетов будет в значительной мере зависеть от динамики доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, особенно в части налога на доходы физических лиц.
В большинстве муниципальных образований, особенно со слаборазвитой налоговой базой, местные бюджеты в 2007 г. будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из региональных бюджетов.
Очевидно, что немаловажное значение имеет создание условий для развития экономического и налогового потенциала всех территорий. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований зависит в значительной мере от создания у них стимулов для увеличения налоговых поступлений в соответствующие бюджеты,
Для этого важно определение состава информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований, и порядка ее предоставления налоговыми органами. Поэтому чрезвычайно актуальна подготовка постановления Правительства РФ «О порядке предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований».
Решению финансовых проблем муниципальных образований будет способствовать увеличение на 2 млрд. руб. объема средств на сбалансированность бюджетов субъектов РФ раздела 11 проекта федерального бюджета на 2007 г., из которых оказывается поддержка бюджетам муниципальных образований. Эти средства могут быть направлены на описание границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства; инвентаризацию, оформление технической документации земельных участков и муниципального имущества; повышение заработной платы работников муниципальных бюджетных организаций; разработку налоговой отчетности и системы показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов; проведение капитального ремонта муниципального жилого фонда, модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры, а также зданий, принадлежащих муниципальным учреждениям образования и здравоохранения.
Очевидно, что проблемы, связанные с необходимостью укрепления финансовых основ местного самоуправления многообразны. Пути их решения в значительной мере лежат в плоскости совершенствования законодательства в области межбюджетных отношений.
Существующая ситуация известна: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемости бюджета (что не всегда объясняется объективными причинами, а зачастую -просто плохой работой администрации и финансовых органов), тем большую финансовую поддержку ему оказывает федеральный бюджет. Естественно, такое положение вызывало критику со стороны субъектов федерации, наращивающих свой налоговый потенциал, а в результате получающих сокращение финансовой помощи, что, в свою очередь, сводит практически «на нет» все их усилия.
Новые предложения заключаются в том, что при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимается не достигнутый ими высокий уровень, а среднероссийский показатель роста. То есть прогнозируемые доходы таким регионам будут посчитаны в меньшем объеме, чем они сложатся по факту, в результате чего помощь из федерального бюджета будет больше, чем если бы ее объем определяли по старому принципу.
Такой подход уже привел к серьезным изменениям в распределении трансфертов по субъектам Федерации: имеющие прирост ВРП (по нему считается налоговый потенциал) сохранили или даже увеличили объем трансферта из федерального бюджета.
Новацией также является и то, что в Федеральный фонд финансовой поддержки регионов добавлены 9,1 млрд. руб., чтобы помочь субъектам Федерации, имеющим в 2007 г. снижение трансфертов из Фонда по сравнению с 2006 г. или недостигших среднероссийских темпов их роста [2].
При этом удалось помочь и тем субъектам Федерации, у которых трансферты выросли к уровню 2006 г. темпами ниже, чем в среднем по Российской Федерации. Таким регионам, имеющим хорошие показатели по трем вышеназванным параметрам, тоже выделены дополнительные средства в качестве поощрения. Таким образом, территории с динамично растущей экономикой выиграли второй раз.
Одним из ключевых элементов концепции реформирования бюджетного процесса является оценка эффективности бюджетных расходов, то есть оценка качества и объема предоставленных услуг. Переход к бюджетированию по результатам деятельности обусловливает необходимость проведения контроля эффективности использования государственных и муниципальных ресурсов, оказывающий реальное влияние на улучшение качества управления ресурсами бюджетной системы страны.
Контроль эффективности предусматривает не только выявление законности использования ресурсов бюджетной системы, констатацию фактов отклонений в финансовохозяйственной деятельности объектов контроля от норм действующего законодательства, выработку предложений по их устранению, но и оценивает состояние объекта контроля в целом, достижение им запланированных целей. Контроль эффективности ориентирован на конечный результат с принятием мер по устранению финансовых и иных нарушений и доведение до логического завершения результатов контрольных мероприятий.
Экспертиза финансово-бюджетных законопроектов, относится к мероприятиям упреждающего характера. Экспертные заключения выражают мнение контрольно-счетных органов о возможных финансовых последствиях, которые могут возникнуть при практическом применении норм и положений законопроекта.
Организация финансового контроля за эффективным использованием государственных и муниципальных ресурсов связана с определенными затратами, которые могут
быть оправданы, с одной стороны, получением результата контрольной деятельности субъектов контроля, с другой - экономического или социального эффекта, характеризующего полезный результат финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля. Речь идет о том, что эффективность контрольной деятельности может оцениваться не только нарушениями, отраженными в акте и выраженными в конкретных цифрах ущерба, но и совокупностью его объективных последствий.
Таким образом, эффективность государственного финансового контроля может рассматриваться, с одной стороны как его влияние на эффективность использования государственных и муниципальных ресурсов, с другой - как собственно эффективность осуществления контрольной деятельности.
Результативность контрольной деятельности, по нашему мнению, следует оценивать количеством достигнутых результатов в расчёте на один рубль затрат. Например, по результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, в 2004 г. устранено финансовых нарушений на сумму почти 34 млрд. руб., возвращенных государству, а бюджетные расходы на содержание СП РФ в 2004 г. составили чуть более
0,75 млрд. руб. Экономический эффект - 45 руб. на каждый рубль затрат.
Результативность государственного финансового контроля во многом зависит как от результатов контрольной деятельности органов государственного финансового контроля, так и от затрат на осуществление самого государственного финансового контроля. При этом снижение затрат является важным элементом оценки результативности. Это позволяет определить контуры содержания всех форм (предварительного, текущего и последующего) контроля, его главные цели и методологию осуществления.
Как показывает опыт, снижение затрат не всегда приводит к повышению эффективности. Регулирование затрат органов государственного финансового контроля необходимо осуществлять таким образом, чтобы сохранялась оперативность проведения и высокое качество контрольных мероприятий.
Целостное представление о результативности государственного финансового контроля должно исходить из согласованности его задач с перспективными целями бюджетной политики государства, воздействия внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на реализацию результатов контрольной деятельности органов государственного финансового контроля.
Среди внешних факторов, оказывающих влияние на повышение качества контрольной деятельности, следует выделить своевременное устранение недостатков по результатам контрольных мероприятий объектами контроля и т.д. К внутренним факторам можно отнести научную обоснованность экспертных оценок, количество проверенных объектов контроля, объем проверенных бюджетных средств, количество проведенных контрольных мероприятий, квалификацию сотрудников, применение информационных технологий, выбор методов контроля и т.д.
Можно сформулировать ряд основных направлений, позволяющих достичь высшей степени результативности, а именно:
- соблюдение контрольно-счетными органами РФ порядка, регламентирующего регулярное информирование парламента об основных результатах контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности в целях принятия мер по устранению выявленных недостатков и повышению эффективности исполнения бюджета, управления государственной (муниципальной) собственностью, а также об исполнении представлений и предписаний исполнительной властью;
- использование тех методов контроля, которые обеспечивают наибольшую вероят-
ность обнаружения нарушений в финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля и в использовании ими государственных (муниципальных) ресурсов;
- внедрение в контрольный процесс новых технологий, координация контрольной деятельности в части планирования контрольных мероприятий, укрепление двустороннего и многостороннего сотрудничества с органами исполнительной власти, осуществляющих функции управления государственными (муниципальными) финансами, в том числе по выработке государственной политики в бюджетной сфере, по обеспечению исполнения бюджета, по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере;
- усиление информационного взаимодействия с правоохранительными органами, а также с общественностью, направленного на реализацию результатов контрольной деятельности в полном объеме;
- формирование квалифицированного кадрового потенциала на постоянной основе;
- установление и соблюдение регламентированного порядка для исполнительных органов государственной власти и получателей бюджетных средств в части своевременного рассмотрения и организации контроля исполнения предписаний и представлений контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Сегодня среди первоочередных задач для повышения результативности государственного финансового контроля стоит вопрос внедрения в контрольный процесс новых технологий, создания единой информационной системы результатов контрольных мероприятий, которые ускорят решение проблемы оперативного получения информации в ходе осуществления мониторинга за использованием ресурсов бюджетной системы. При этом единая информационная система государственного финансового контроля в перспективе может быть дополнена результатами аудита, осуществляемого негосударственными аудиторскими фирмами и независимыми аудиторами.
Особое внимание следует уделить совершенствованию механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемой из федерального бюджета. В настоящее время инвестиционная финансовая помощь осуществляется как в рамках непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы и ряда федеральных целевых программ, так и в рамках Федерального фонда регионального развития. При этом используются не связанные между собой механизмы распределения инвестиционной финансовой помощи и условия ее предоставления.
Следует сконцентрировать средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включая инвестиционную в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов. Единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность.
Необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также повысить ответственность за исполнение делегируемых полномочий.
На основе отчетных данных об использовании субвенций Федерального фонда компенсаций в 2005 году необходимо внести изменение в порядок предоставления отчетности субъектов Российской Федерации о реализации переданных полномочий, ввести в практику федеральных органов исполнительной власти подготовку ежегодных докладов по оцен-
ке эффективности исполнения субъектами Российской Федерации делегируемых полномочий. Развитие системы мониторинга переданных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков и улучшению качества предоставления населению услуг государства.
В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты необходимо законодательно установить условия осуществления бюджетного процесса для субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня их дотационности. Это необходимо для того, чтобы субъекты Российской Федерации стремились к увеличению собственных доходов и переходу из категории субъектов Российской Федерации с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.
Для субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета составляет от 20 до 60 процентов объема собственных доходов, необходимо установить дополнительные ограничения, касающиеся расходов на содержание органов государственной власти и оплаты труда государственных служащих субъекта Российской Федерации, а также установить соблюдение предельных размеров повышения оплаты труда работникам бюджетной сферы.
Помимо институциональных норм воздействия на субъекты Российской Федерации следует усовершенствовать методики распределения финансовой помощи из федерального бюджета с целью создания стимулов к увеличению поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
Результаты работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по увеличению поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты целесообразно учитывать при распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
Несомненным достоинством Концепции повышения эффективности межбюджет-ных отношений является то, что особое внимание обращено на необходимость принятия мер по стимулированию сокращения дотационности территориальных бюджетов. Вместе с тем представляется, что в дальнейшем наряду с такими мерами, как ограничение полномочий региональных и местных органов власти в зависимости от степени дотационности их территориальных бюджетов, целесообразным было бы, в первую очередь, предусмотреть в максимально возможной степени приведение в соответствие разграничения доходных источников и расходных обязательств этих бюджетов и как следствие снижение потребности в межбюджетном регулировании.
К сожалению, эта проблема в Концепции оставлена без внимания. Кроме того, в ней содержится положение о том, что установление ограничений в зависимости от степени дотационности будет стимулировать органы власти на местах к увеличению «собственных доходов», но, согласно новой редакции Бюджетного кодекса, в это понятие теперь включается и финансовая помощь из вышестоящих бюджетов.
Не будет ли в этом случае стимулироваться в том числе стремление субъектов РФ к увеличению такой помощи? Лучше говорить об условно-собственных доходах, имея в виду доходные источники, закрепленные полностью или частично в процентных долях, на постоянной основе и отчисления по дополнительным (дифференцированным) нормативам на временной основе.
Литература
1. Пронина Л. И. Местные финансы: проблемы и пути решения // Финансы. 2006. № 12. С. 25 - 27.
2. Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения - 2007: регионы получат больше денег // Финансы. 2006. № 9. С. 3 - 5.
3. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. №145-ФЗ.
4. Налоговый Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. № 146-ФЗ.
5. Федеральный Закон от 6.10.03 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
© Л. А. Гизатова - зам. начальника отдела выездных проверок №3 ИФНС России по Московскому р-ну.
