CC BY
481
Зайнашева З.Г.
доктор экономических наук, профессор кафедры «Региональная экономика и управление» Уфимского государственного университета экономики и сервиса, Россия, г. Уфа
Сабирова З.Э.
кандидат экономических наук, доцент кафедры « Экономическая теория и социально-экономическая политика» Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ, Россия, г. Уфа
УДК 334.723+338.46
ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Данная статья посвящена исследованию актуальных проблем использования механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) в социальной сфере, анализу имеющихся в научной литературе определений термина «ГЧП». Рассмотрены основные формы ГЧП в социальной сфере: концессионные соглашения, договор подряда (социального подряда) и их особенности; исследованы механизмы межсекторного взаимодействия.
В статье обосновывается точка зрения авторов, что государственно-частное партнерство и муниципальное-частное партнерство являются формами (частными случаями) публично-частного партнерства, обеспечивающими взаимодействие бизнеса, некоммерческих организаций и соответствующих уровней власти в процессе решения как общегосударственных, так и задач развития местного сообщества.
Ключевые слова: механизм, сфера услуг, государственно-частное партнерство, публично-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, межсекторное взаимодействие.
MAIN FORMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SOCIAL SPHERE
Article is devoted to topical problems in the use of the mechanism of public-private partnership (PPP) in the social sphere, analysis of the available scientific literature definitions of the term «PPP». The principal forms of social PPP: concession agreements, contract for work (social contract) and their features; the mechanisms of in-tersectoral interaction.
The article proves the point of view of the authors that public-private partnerships and public-private partnerships are forms (special cases) public-private partnership to interact businesses, nonprofit organizations, and relevant levels of government in the process of addressing both national and tasks of the development of the local community.
Key words: mechanism, services, public-private partnerships, public-private partnership, municipal-private partnership, inter-sectoral communication.
В современной России значительное число проблем, с которыми сталкиваются органы государственной власти и местного самоуправления, не могут быть решены исключительно за счет бюджетов соответствующих уровней. В связи с этим особую актуальность сегодня приобретает использование
механизма государственно-частного партнерства для реализации проектов в сфере общественной и социальной инфраструктуры, социальных услуг, получившее широкое распространение во всем мире.
В условиях бюджетных ограничений особое значение приобретает развитие института
государственно-частного партнерства (ГЧП), который позволяет обеспечить за счет использования ресурсов субъектов предпринимательской деятельности финансирование не только традиционных инфраструктурных объектов, но и проектов, реализуемых в социальной сфере.
В контексте комплексного развития национальной экономики государственно-частное партнерство трактуется как система взаимодействия государства и частного предпринимательства, обладающая особым комплексом социальных, административно-правовых, финансовых и организационно-экономических взаимосвязей и взаимоотношений, направленных на максимально эффективное использование имеющихся ресурсов и их источников в целях реализации общественно значимых проектов в широких сферах деятельности. Приоритетные сферы для применения механизмов ГЧП в России представлены довольно широко.
Интерес к схеме государственно-частного партнерства в последнее время переживает очевидный бум. Связано это с объявлением конкурса на получение средств из инвестиционного фонда, которые решено направлять на инфраструктурные проекты преимущественно через систему государственно-частного партнерства. Для государства одной из причин к учреждению государственно-частного партнерства является все возрастающая потребность в услугах, за оказание которых несет ответственность государство, в том числе в социальной сфере.
Не ставя перед собой цели освещения мирового опыта ГЧП, все же отметим, что сама дефиниция «государственно-частное партнерство» является переводом английского термина «public-private partnership» (РРР) и за рубежом этот опыт давно прижился.
В широком смысле термин «государственно-частное партнерство» применяется при использовании ресурсов частного сектора для решения общественно значимых задач. Несмотря на то, что единого общепризнанного определения ГЧП сегодня ни в научной литературе, ни в периодике не сформулировано, можно говорить лишь о его ключевых признаках.
В исследовании Экспертного института дано определение, в соответствии с которым государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную (как правило, на определенный срок), предполагающую софинансиро-вание (соинвестирование) и разделение рисков систему отношений между, с одной стороны, государством и (или) муниципалитетами и, с другой стороны, гражданами и юридическими лицами, возникающую при реализации проектов, предметом которых выступают объекты государственной и муниципальной собственности, а также услуги,
оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями [1].
По мнению В. А. Кабашкина государственно-частное партнерство - это привлечение органами власти на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделения между партнерами рисков, обязательств, компенсаций [2].
В российском научном сообществе наиболее общее определение этому явлению дано известным специалистом В.Г. Варнавским: «Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [3].
С нашей точки зрения, одним из основных аргументов в пользу именно этой трактовки понятия государственно-частного партнерства является ее институциональный аспект, а также всеобъемлющее толкование с отдельным выделением не только инфраструктурных услуг, но и сферы услуг в целом.
Законодательное определение государственно-частного партнерства в России нашло отражение в разделах Гражданского кодекса и положениях Конституции Российской Федерации, посвященных отношениям собственности.
Начало ГЧП в России положил принятый в 2005 году Закон «О концессионных соглашениях». Дальнейшая работа по созданию условий для развития государственно-частного партнерства продолжилась в 2006 году в соответствии с поручением Правительства РФ о реализации Комплексного плана мероприятий на 2006-2007 годы по развитию механизмов частно-государственного партнерства. Сегодня государственно-частное партнерство в нашей стране все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов.
Уместно вспомнить еще об одной форме ГЧП, имеющей принципиальное значение для развития объектов, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, - модель на основе договора подряда (социального подряда) с внесением платежей в рассрочку в течение 10-15 лет (требует изменений в БК РФ). Самый простой и эффективный способ ГЧП в России пока не работает, поскольку в правовой системе нашего государства бюджетное право превалирует над контрактным.
Обращаясь к Модельному региональному закону «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-
частного партнерства», хочется отметить, что он «не претендует на прерогативы местного самоуправления в области деятельности по организации проектов ГЧП. Его задача - связать проектную деятельность в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, находящихся на их территории, в единый процесс (на основе региональных и муниципальных концепций социально-экономического развития, типовых программ, региональных бюджетных процедур) инициирования, организации и реализации проектов, контроля за их осуществлением.
В этом смысле модельный закон должен выполнять свою функцию не только в отношении региональных законопроектов, но и актов представительных органов местного самоуправления, направленных на развитие инвестиционной проектной деятельности на принципах неконцессионного ГЧП. Особенно важна данная функция в случае необходимости пакетирования муниципальных проектов в межмуниципальные программы.
Учитывая, что основная часть проектов неконцессионного типа складывается на уровне муниципальных образований, многие аналитики предпочитают говорить о публично-частном партнерстве (public-private partnership) [2, 4, 5, 6].
Публично-частное партнерство (ПЧП) - это сотрудничество органов публичной (государственной и местной) власти с частным бизнесом, которое основывается на принципах достижения баланса публичных и частных интересов, экономической эффективности реализуемых проектов, социальной направленности деятельности и взаимной ответственности всех сторон за принятые обязательства.
Таким образом, ПЧП - это во многих случаях трехстороннее взаимодействие бизнеса, государства и некоммерческих организаций гражданского общества. Да и само государство выступает здесь как публичный институт, который действует лишь как одна из сторон равноправного, основанного на партнерских началах, взаимодействия.
Здесь необходимо уточнить, что в варианте ПЧП речь идет именно о публично-частном партнерстве, то есть партнером бизнеса является не только государство, но и муниципалитеты, и общественные институты, взаимодействующие при финансировании, разработке, строительстве и текущем обслуживании объектов муниципальной инфраструктуры или оказании частными предприятиями определенного вида публичных (государственных или муниципальных) услуг.
По мнению экспертов, в развитых экономиках 75-80 % всех проектов, реализуемых на принципах публично-частного партнерства, как совокупности форм взаимодействия муниципальной власти
и частных предприятий, приходится на объекты, оказывающие социально значимые услуги [1, 7, 8]. Сегодня, в условиях растущих дефицитов региональных и местных бюджетов, именно публично-частные партнерства могут стать эффективным инструментом привлечения внебюджетных средств в проекты по модернизации отраслей сферы услуг и социальной инфраструктуры в целом.
При реализации проектов на условиях ПЧП государство привлекает и частный бизнес для реализации своих собственных задач, которые оно не может решить одномоментно в рамках имеющихся бюджетных ограничений. ПЧП, по своему экономическому содержанию, является альтернативой прямому бюджетному финансированию, прямых капитальных вложений. Механизмы ПЧП реализуются через базовую конструкцию по привлечению частных инвестиций в различные виды общественной инфраструктуры и публичных услуг.
В зарубежной практике делегирование полномочий по оказанию публичных услуг частным лицам, коммерческими и некоммерческими организациями преимущественно в сфере развития жилищной, коммунальной, социально-культурной, образовательной и физкультурно-спортивной инфраструктуры муниципалитетов и инфраструктуры муниципальных объектов здравоохранения применяется довольно активно [9].
При этом публично-частное партнерство обязательно должно рассматриваться как совокупность отношений, подлежащих мониторингу, позволяющему сохранить контроль и надзор государства и муниципалитетов за сферой оказания социально значимых услуг в необходимых для населения объемах, структуре и качестве. В англоязычной литературе эту сферу зачастую описывает особый термин, получивший хождение в последние годы, -public social private partnerships, то есть «публично-частное партнерство в сфере оказания социальных услуг и социальной поддержки незащищенных групп населения».
Партнерство в реализации социальных проектов на муниципальном уровне - наиболее перспективная область взаимодействия органов местного самоуправления, общественных организаций и бизнеса, связанных сетью формальных и неформальных взаимоотношений, обусловленных заинтересованностью в успешном социально-экономическом развитии муниципального образования.
На наш взгляд, одной из форм публично-частного партнерства является муниципально-частное партнерство (МЧП) - объединение материальных и нематериальных ресурсов органов местного самоуправления и партнеров на долговременной и взаимовыгодной основе для решения
вопросов социально-экономического развития муниципального образования. Муниципалитет привлекает средства частных партнеров для выполнения работ по строительству либо эксплуатации, реконструкции объектов социальной значимости, а также на предоставление публичных услуг с их использованием. По сути, это то же самое ГЧП, но только по вопросам местного значения, способное обеспечить на длительную перспективу стабильный экономический рост муниципальных образований через увеличение показателей занятости населения, развитие торговли, увеличение спроса на социально-бытовые услуги, стимулирование предпринимательской активности, в том числе малого и среднего бизнеса. Основными формами реализации муниципально-частного партнерства являются: концессия; финансирование части расходов на реализацию социальных программ и инвестиционных проектов; предоставление муниципального имущества в пользование.
С нашейточки зрения, игосударственно-частное, и муниципально-частное партнерства являются формами (частными случаями) публично-частного партнерства, обеспечивающими взаимодействие бизнеса, некоммерческих организаций гражданского общества и соответствующих уровней власти в процессе решения как общегосударственных, так и задач развития местного сообщества.
Еще одним существенным фактором повышения эффективной системы ПЧП является активное участие в отношениях партнерства не только бизнес-структур и государства, но и негосударственных некоммерческих организаций, которые должны играть роль связующего звена между бизнесом, государством и населением как главной целевой группы.
Одним из приоритетов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, является развитие институтов гражданского общества и эффективное взаимодействие некоммерческих организаций, бизнеса и органов государственной власти, местного самоуправления, так называемое межсекторное взаимодействие в решении важнейших социальных задач.
Партнерство предполагает такой уровень развития взаимоотношений, при котором стороны постоянно согласовывают свои цели и действуют вместе. В большинстве случаев стороны имеют одинаковые цели и договариваются о совместном их достижении.
Таким образом, смысл партнерства состоит в налаживании конструктивного взаимодействия между тремя силами - государственными (муниципальны-
ми) структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями. Для создания работоспособных схем такого взаимодействия необходимо учитывать следующее: каждый сектор обладает специфическим набором свойств, важнейшим из которых является форма собственности (частная, государственная, муниципальная и иные формы), к которой он имеет отношение, и вытекающие из этого обязательственные либо вещные права (ст. 48-50, 212-217 Гражданского кодекса РФ).
Как отмечает А.Н. Михеев «межсекторные партнерства крайне широко различаются с точки зрения целей, масштабов, сложности, уровня деятельности (от локального до глобального), размера и разнообразия партнеров». Они могут существовать на местном, национальном и глобальном уровне, а некоторые партнерства действуют одновременно на нескольких уровнях. Сроки деятельности межсекторных партнерств также различны: от «однократных событий до процессов, длящихся несколько лет». Наконец, «межсекторные партнерства могут включать в себя разное количество заинтересованных сторон и потому отличаются по степени разнообразия, причем увеличение разнообразия как предоставляет новые возможности, так и означает появление новых вызовов» [10].
В качестве моделей организации межсекторного взаимодействия могут выступать: взаимное информирование и координация деятельности; участие некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных программ; стимулирование государством развития и деятельности некоммерческих организаций; корпоративная социальная ответственность бизнеса.
Модели взаимодействия государственных (муниципальных), коммерческих и некоммерческих структур выражаются в существовании определенных механизмов межсекторного взаимодействия.
Особую эффективность сегодня доказали конкурсные механизмы межсекторного взаимодействия в социальной сфере - механизм социального гранта и социального заказа. Их применение позволяет закрепить системный подход к реализации целевых социальных программ; распределить обязанности заказчиков и исполнителей, обеспечив прозрачность использования бюджетных средств; привлечь местный бизнес к поддержке социальных проектов, особенно на муниципальном уровне, где особенно остро стоят вопросы финансовой обеспеченности системы оказания социально значимых услуг населению.
На наш взгляд, именно публично-частное партнерство (ПЧП) - сотрудничество органов публичной (государственной и местной) власти с частным бизнесом, некоммерческими организациями, которое
основывается на принципах достижения баланса публичных и частных интересов, экономической эффективности реализуемых проектов, деятельности социальной направленности и взаимной ответственности сторон за принятые обязательства, - наиболее точно и полно характеризует трехстороннее взаимодействие бизнеса, государства и некоммерческих организаций гражданского общества при переходе к инновационному развитию инфраструктуры предоставления социально значимых услуг, высвобождению части бюджетных средств и привлечению адресных социально-ориентированных инвестиций.
В условиях роста дефицита муниципальных бюджетов, а также при существующем устройстве бюджетных и иных отношений между уровнями власти обеспечить нормальное функционирование коммерческих и муниципальных объектов инфраструктуры по оказанию социально значимых услуг возможно только за счет привлечения ресурсов всех акторов ПЧП на территории.
Создание негосударственного сектора социально значимых услуг и системы социального обслуживания населения в рамках ПЧП наряду с переводом бюджетных подведомственных учреждений социального обслуживания населения, оказывающих услуги пожилым и инвалидам, в форму автономных некоммерческих организаций и создание механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг позволит не только насытить рынок социально значимых услуг на территории, но и сформировать конкурентную среду государственным (муниципальным) социальным службам.
Таким образом, осуществление полноценного межсекторного взаимодействия на основе модели ПЧП - реальная и посильная задача для большинства муниципалитетов в деле создания полноценного рынка социально значимых услуг и комплексной, многофункциональной системы социального обслуживания населения.
Слисок литературы:
1. Барьеры развития механизма ГЧП в России. - М.: НПФ «Экспертный институт», 2010.
2. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы: монография / В.А. Кабашкин - М.: Международный Инновационный Центр, 2010.
3. Варшавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления / В.Г. Варнав-ский // Отечественные записки. - 2004. - № 6. - С. 5.
4. Лебедев В.Н., Якушев А.Ж. Использование инструментария муниципально-частного партнерства для развития деятельности в сфере просвещения, культуры и физической культуры / В.Н. Лебедев, А.Ж. Якушев // Практика муниципального управления,- 2011. - № 3. - С. 24-27.
5. Носков С.Ю. Государственно-частное партнерство в системе муниципального хозяйства Европы / С.Ю. Носков // Федерализм: региональное и местное самоуправление. - 2005. - № 2. - С. 223-234.
6. Дубровский В.Ж., Кузьмин Е.А. Управление проектами муниципально-частного партнерства как механизм обеспечения экономического развития муниципальных образований [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://law.admtyumen.ru/nic?doc&nd=466201831&nh =0&ssect.
7. Немова Л. ГЧП за рубежом - пример для подражания или предостережение [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://opec.ru/1145472.html.
8. Айрапетяп М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнертсва (Часть 2) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.g-k-h.ru/directory/articles/736088 (дата обращения 30.01.2011).
9. Зайнашева З.Г., Сабирова З.Э. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства в социальных отраслях сферы услуг / З.Г. Зайнашева, З.Э. Сабирова // Вестник УГАЭС. - 2013. - № 2 (4). - С. 93-100.
10.Михеев А.Н. Многосторонние партнерства: определение, принципы, типология, процесс осуществления // Информационное общество. - 2009.
ОБ АВТОРАХ
Амирханова Л.Р.
доктор экономических наук, профессор кафедры менеджмента и маркетинга Уфимского государственного авиационного технического университета, Россия, г. Уфа.
Васильченко И. В.
старший преподаватель кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Кумертауского филиала ФГБОУ ВПО «УГАТУ», Россия, г. Кумертау.
Байбулдина А.А.
магистрант МТД-2 ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса», Россия, г. Уфа.
Блаженкова Н.М.
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Финансы и банковское дело» ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса», Россия, г. Уфа.
Галиуллина С.Д.
кандидат медицинских наук, доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой истории, психологии и педагогики ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса», Россия, г. Уфа.
Герасимова Д.И.
аспирант ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса», Россия, г. Уфа. Зайнашева З.Г.
доктор экономических наук, профессор кафедры «Региональная экономика и управление» ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса», Россия, г. Уфа.
Зайнашева Э.Б.
экономист, соискатель ученой степени «кандидат экономических наук», Башкирский государственный университет, Россия, г. Уфа.
Закирова Ю.А.
экономический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Россия, г. Москва.
Зимарин К.А.
кандидат экономических наук, докторант экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, сотрудник ВТБ-групп, Россия, г. Москва.
Кривошеева И.Н.
преподаватель кафедры экономики и управления проектами Института подготовки и переподготовки специалистов Ростовского государственного строительного университета, Россия, г. Ростов-на-Дону.
Лебедев А.И.
кандидат исторических наук, доцент ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса», Россия, г. Уфа.
Матвеева Л. Д.
доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой туризма и гостеприимства ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса», Россия, г. Уфа.
Минкин М.Р.
кандидат исторических наук, начальник научно-исследовательского отдела, Альметьевский государственный нефтяной институт, Россия, г. Альметьевск.
Ми стахов Р.И.
соискатель кафедры экономики и управления на предприятии КНИТУ - КАИ, Россия, г. Казань. Мухаметзянов И.З.
доктор физико-математических наук, профессор кафедры математики Уфимского государственного нефтя-
