CC BY
89
I_
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ
ПРОБЛЕМЫ
правоохранительной деятельности
И.Н. ДОРОФЕЕВ,
доцент кафедрыорганизации оперативно-разыскной деятельности,
доцент
(Академия управления МВД России) В.В. СТРОГАЛОВ,
заместитель начальника отдела Управления экономической безопасности и противодействия коррупции
(ГУ МВД России по Новосибирской области)
I.N. DOROFEEV,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Colonel of police, Associate Professor of the
Department of Operational Investigations (the Academy of Management of the Interior Ministry of Russia)
V.V. STROGALOV,
Deputy Chief of the Department of Economic Security and Corruption Counteraction of Novosibirsk Regional Office of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Colonel of police.
УДК 343.359.8
Основные факторы, обусловливающие высокий уровень криминальных процессов в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Legal and organizational measures of internal affairs agencies to struggle against economic crimes and corruption in housing and public utility sector
В статье рассматривается оперативная обстановка в сфере жилищно-коммунального хозяйства по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями,проанализированы основные факторы, обусловливающие высокий уровень криминализации в рассматриваемой сфере.
Декриминализация жилищно-коммунальной сферы, оперативная обстановка, противодействие экономическим и коррупционным преступлениям, жилищно-коммунальное хозяйство.
The article discusses operating environment on the struggle against economic crimes and corruption in housing and public utility sector. It analyzes the main factors that contribute to high level of criminalization in this sphere.
Decriminalization of housing and utilities sector, operational environment, struggle against economic crimes and corruption in housing and public utility sector.
В СМИ и научной среде продолжаются дискуссии о причинах развивающейся криминализации жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ). Обилие разнообразной информации не дает возможности сотрудникам полиции объективно оценить те процессы, которые реально происходят на объектах рассматриваемой сферы. В этой связи возникла необходимость в научном анализе и обобщении практики деятельности территориальных органов внутренних дел, что позволит понять насколько правовые и организационные меры могут способствовать декриминализации указанного сегмента экономики.
Высокая экономическая и социальная значимость рассматриваемой сферы обусловила пристальное внимание со стороны Правительства Российской Федерации и средств массовой информации к проблемам функционирования отрасли. Начиная с 2001 г., Президент России 11 раз подверг резкой критике состояние дел и неоправданный рост тарифов в данной сфере [2].
ЖКХ нуждается в кардинальном реформировании. До сих пор не обеспечены эффективная и надежная работа коммунальной инфраструктуры страны, а также ее модернизация и бесперебойное функционирование. Согласно данным Минрегиона России за 2010—2012 гг., аварийность и изношенность основных фондов, расход энергетических ресурсов в коммунальной сфере ежегодно возрастает в среднем на 25—30 %.
Для решения задач по модернизации отрасли Правительством РФ в среднесрочной перспективе планируется инвестировать порядка 3 трлн руб. Однако глава Минрегионразвития оценивает объем необходимых инвестиций в сферу ЖКХ в размере 9 трлн руб. По мнению авторов, реализация планов Правительства России принципиально невозможна без принятия соответствующих правовых и организационных мер по декриминализации данной сферы, так как похищаются или расходуются в нецелевом порядке значительные финансовые средства, необходимые, прежде всего, для модернизации самой отрасли. Поэтому, наряду с выработкой единой государственной стратегии по управлению жилищно-коммунальным хозяйством, к одному из приоритетных направлений развития и бесперебойного функционирования рассматриваемого комплекса необходимо отнести противодействие экономической преступности и коррупции на объектах ЖКХ. Например, только питерские коммунальщики в кротчайшие сроки смогли вывести из бюджета порядка 3 млрд руб. В 2012 г. Счетная палата провела в 34-х субъектах России проверки расходования бюджетных средств, выделяемых на развитие жилищно-коммунального хозяйства. Общая сумма выявленных нарушений составила более 10 млрд руб.
Наличие в рассматриваемой сфере большого количества проблемных правовых и организационных вопросов, требующих оперативного реагирования со стороны органов исполнительной и законодательной власти, обусловили их перерастание в очаги социальной напряженности и появление протестных настроений среди населения. Например, в 2012 г. сотрудниками ГУ МВД России по Московской области обеспечивался правопорядок на территории 22-х муниципальных образований при проведении 41-го публичного мероприятия протестного характера, связанного с нерешенными проблемами в сфере ЖКХ.
Охарактеризуем основные факторы, обусловливающие высокий уровень криминальных процессов в рассматриваемой сфере, так как недостаточность исследования самих проблем существенно снижает выработку адекватных правовых и организационных мер.
Социально-экономические факторы
Одной из причин неудовлетворительного состояния сферы ЖКХ является низкое качество государственного управления. Государство, наделенное значительными регулятивными функциями, даже не пытается проверить бюджеты естественных монополий и экономическую обоснованность тарифов ЖКХ.
Так, членами Общественной палаты отмечается, что наиболее сложно дела обстоят в области утверждения тарифов на электроэнергию: органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией, не проверяют их экономическую обоснованность. Выявлены факты, когда в тарифы на электроэнергию включались расходы на содержание футбольных команд и судебные издержки [3].
Специалисты полагают, что реальная цена киловатта в России завышена в 4—5 раза. До 80 % денежных средств граждан изымаются в пользу различного рода посредников, деятельность которых никаким образом не регулируется. В странах с развитой экономикой стоимость передачи электроэнергии составляет в среднем 25 % от тарифа, в России этот показатель находится на уровне 60—70 %. В России отсутствует дефицит электроэнергии, никакая экономия электричества не требуется. Более того, с развалом советской промышленности в российской экономике отмечается переизбыток мощностей. Электростанции работают на 40 %, в лучшем случае на 60 % от своих мощностей [3].
Поэтому, по мнению специалистов, вопрос постоянного роста тарифов в сфере ЖКХ кроется в желании естественных монополий получить сверхприбыли за счет введения различных механизмов повышения тарифов, которые, в большинстве случаев, направляются
63
S н и о X
л
<
и н к
:|S
0
1
л
<
и н S
I
<
а
X о о
м
<
а С
и <
ш о а С и S а и и
У S
I—
о <
0
1
S
§
S а а
64
на непроизводственные затраты компании, либо на поддержание высокого уровня зарплат и огромные бонусы топ-менеджерам.
Правовые факторы
Анализ факторов, оказывающих влияние на состояние сферы ЖКХ, показывает, что неэффективность функционирования рассматриваемой сферы обусловлена прежде всего несовершенством и сложностью нормативного правового регулирования, так как жилищное законодательство относится к комплексным правовым институтам, включающим в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности.
Согласно анализу различных юридических источников сложная ситуация в сфере жилищно-коммунального хозяйства была создана в сфере совпадения следующих правовых факторов.
1. Сложность многоотраслевого механизма правового регулирования деятельности субъектов в сфере ЖКХ. Гражданам трудно разобраться в деятельности данных субъектов, когда нормы, регулирующие правоотношения, находятся в различных отраслевых институтах.
2. Отсутствие квалификационных требований к субъектам предпринимательской деятельности, имеющих доступ на рынок ЖКХ. Несомненно, к управляющим компаниям должны предъявляться особые требования. К работе в указанной сфере нужно допускать лишь те организации, которые отвечают определенным критериям: например, соответствуют требованиям, предъявленным к размеру уставного капитала, наличию соответствующего технического и административного персонала, техническим возможностями и др.
3. Отсутствие правовых процедур, направленных на установление ущерба, причиненного действиями руководителей домоуправляющих компаний жителям многоквартирных домов.
Суть проблемы заключается в следующем. Основным способом хищения средств, оплачиваемых жителями за коммунальные услуги, является завышение стоимости выполненных работ, выполняемых домоуправляющей компанией, либо их объемов. Согласно нормам уголовно-процессуального законодательства, потерпевшим может являться физическое лицо, которому преступлением причинен имущественный вред. Таким образом, чтобы установить ущерб, причиненный каждому собственнику помещений, обслуживаемых управляющей организацией, необходимо опросить от нескольких сотен до нескольких десятков тысяч человек, провести исследование финансово-хозяйственной деятельности компании (с привлечением специалистов в области строительства, кадастра, энергоаудита и др.) с целью установления ущерба, причиненного каждому
собственнику. В практической деятельности в проведении таких мероприятий должны участвовать значительные ресурсы полиции, которыми территориальные органы внутренних дел не располагают. Как свидетельствует правоприменительная практика регионов, в отдельных случаях в качестве потерпевшего признавался старший по дому, председатель совета дома. Но для этого данное лицо должно быть наделено полномочиями — представлять интересы собственников протоколом общего собрания. Как правило, институт старших по дому (председателей совета дома) отсутствует или работает формально.
Выходом из сложившейся ситуации, по нашему мнению, может стать законодательное закрепление отдельной нормой обязанности администрации территориального образования осуществлять функции представителя потерпевшего.
4. Неопределенность позиции гражданского и уголовного законодательства в отношении предпринимательских рисков и ответственности руководителей управляющих компаний за недобросовестное экономическое поведение. Например, отсутствие правовых механизмов, регулирующих ответственность руководителей управляющих компаний за движение денежных средств от населения к поставщику коммунальных услуг, послужило основанием свободного распоряжения вверенными им средствами. При этом долги управляющих компаний во многих регионах России достигли огромных масштабов. На местах остро стоит вопрос о юридической ответственности управляющих компаний за результаты своей деятельности. До сих пор не решена проблема об уголовно-правовой квалификации деятельности управляющих компаний. В большинстве случаев это относится к подделке подписей жителей в протоколах общих собраний при выборе такой компании, либо при принятии решений по использованию общедомовых денежных средств. Практика органов внутренних дел свидетельствует, что протокол собрания жильцов не признается официальным документом, в связи с чем, по данным фактам выносятся постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
Следовательно, законодатель должен предусмотреть соответствующие санкции за действия руководителей управляющих компаний по нецелевому использованию денежных средств, полученных от исполнительных органов государственной власти, в том числе и от государственной корпорации «Фонд содействия реформам ЖКХ» под региональные и муниципальные программы по капитальному ремонту жилого фонда; нецелевому использованию собранных средств с собственников
помещении в многоквартирных домах для перечисления за оказанные услуги ресурсоснаб-жающим организациям.
Как показывает анализ правовых источников, ныне действующей нормативной базы явно недостаточно, чтобы охватить весь спектр правоотношений, возникающих между управляющими компаниями и собственниками помещений в многоквартирных домах, ресурсоснабжающи-ми организациями, а также представителями органов исполнительной власти.
Организационные факторы
Обобщение практики деятельности подразделений ЭБиПК органов внутренних дел показывает, что часто их сотрудники сталкиваются с некоторыми организационными проблемами.
1. Отсутствие организационно-правовых процедур назначения по материалам доследственных проверок и уголовным делам специальных экспертиз (в основном строительных и проектных), которые могут осуществить только специализированные организации и лишь на платной основе.
Проблема заключается в следующем. Различные учреждения, в том числе бюджетные, не всегда оказывают помощь органам внутренних дел в вопросах выделения соответствующих специалистов при проведении необходимых ревизий. Данная проблема явилась следствием либеральных экономических реформ, когда государство как мегарегулятор устранилось в такой сфере деятельности, как общественная безопасность и борьба с преступностью. Коммерческие организации имеют право отказать правоохранительным органам в решении задач оперативно-разыскной деятельности, либо оказать услуги государственным структурам за соответствующую плату. Даже если в этом есть государственная необходимость или целесообразность.
Назрела необходимость создания специализированной государственной экспертной организации, которая могла бы в сжатые сроки проводить необходимые вневедомственные специальные экспертизы (в основном строительные и проектные) или разработать четкий регламент проведения подобных экспертиз соответствующими бюджетными организациями на безвозмездной основе, либо предусмотреть выделение средств для этого из федерального бюджета. Так, в феврале 2013 г. ГУЭБиПК МВД России направил в Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий МВД России предложения о выделении из федерального бюджета на проведение строительно-технических экспертиз средств в размере 300 млн руб. для оплаты услуг специализированных организаций.
Известен положительный опыт ГУ МВД России по Кемеровской области, когда указанный вопрос решен на уровне областной администрации, в которой заверили, что в случае служебной необходимости будут изыскиваться средства для оплаты специалистов при проведении строительных экспертиз. Аналогичным образом решен вопрос в ГУ МВД России по Московской области.
2. Отсутствие интегрированной системы информационного обеспечения сферы ЖКХ.
Проблема вызвана информационной закрытостью большинства региональных инвестиционных программ в сфере ЖКХ и непрозрачностью механизмов выделения и реализации федеральных и муниципальных денежных средств подрядным организациям. Этому способствует создание многоступенчатых схем оплаты выполнения работ или оказания коммунальных услуг. Более того, в подобной ситуации возникает проблема определения местонахождения и получения необходимых документов о финансово-хозяйственной деятельности организаций ЖКК.
3. Трудности в работе с региональными энергетическими комиссиями по расчету и установлению тарифов при проведении доследственных проверок.
На местах сложилась различная практика органов внутренних дел по работе с региональными энергетическими комиссиями. Например, по материалам проверки ГУ МВД России по Новгородской области в отношении ОАО «НордЭнерго» Комитет по ценовой и тарифной политики Новгородской области сообщил, что данная организация является инвестором, газовое оборудование установлено за счет собственных средств. Бюджетом Новгородской области возмещение расходов по его монтажу, содержанию и эксплуатации не предусмотрено, поэтому инвестиционные расходы покрываются за счет населения, а какие-либо нарушения в действиях «НордЭнер-го» отсутствуют.
В Кемеровской области сотрудниками ГУ МВД России по Кемеровской области установлено, что должностные лица Региональной энергетической комиссии, нарушая требования действующего законодательства, ненадлежащим образом исполняли свои должностные обязанности по подготовке заключений для установления тарифов на тепловую энергию. В расчеты включались экономически необоснованные расходы, повлекшие увеличение на сумму свыше 22 млн руб. По данному факту 20 мая 2013 г. СУ СК России по Кемеровской области возбуждено уголовное дело № 13000159 по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 286 УК РФ [1].
65
S н и о X
л
<
ы н к
:|S
0 X
л
<
ы н S
1
<
а
X О
о
са <
а С
ы <
ш о а С ц. S X и ы
У S и-
О <
0
1
S
§
S а X
4. В настоящее время особую трудность для сотрудников ЭБиПК органов внутренних дел составляет проблематика документирования лиц, совершивших хищение бюджетных средств путем перечислений денежных средств на счета фиктивных юридических лиц, так как само использование фиктивных юридических лиц в настоящее время не наказывается в уголовном порядке.
Один из вариантов решения указанного вопроса видится в реализации законодательной инициативы ГУЭБиПК МВД России о внесении в ряд ст. гл. 21 и 22 УК РФ (ст. 159, 160, 165, 172, 174, 176, 193, 195, 196 и др.) [1] дополнительного квалифицирующего признака — «совершение преступления с использованием незаконно образованного юридического лица». Принятие законодателем данного предложения, на наш взгляд, придало бы повышенную общественную опасность преступлениям такой категории.
5. Возникают проблемы при доказывании фактов хищений, совершенных председателями ТСЖ. Часто финансовая документация ведется данными лицами с нарушениями правил бухгалтерского учета, либо не ведется вовсе, не определены места ее хранения, с председателем не заключен договор о полной материальной ответственности и т. п. Никакой юридической ответственности за эти нарушения не предусмотрено.
Выходом из создавшейся ситуации может стать законодательное закрепление обязанности руководителей ТСЖ (ЖСК) представлять ежеквартальные отчеты о результатах финан-
сово-хозяйственной деятельности в Государственную жилищную инспекцию, в частности, с приобщением финансовых документов, подтверждающих расходы.
По-прежнему отсутствует ряд организационных процедур по проверкам обоснованности начисления тарифов, установленных для коммунальных услуг ЖКХ, фактически понесенным затратам. Несмотря на то что круг уполномоченных государственных контролирующих органов определен, отсутствие у них необходимых регламентов (процедур) существенно снижает их контрольную функцию. В свою очередь большинство домоуправляющих организаций при формировании коммунальных платежей за услуги применяют тарифы и начисляют платежи без каких-либо экономических обоснований. Кроме того, различные производственные затраты не документируются и не обобщаются. Практикуется, когда прошлогодние тарифы умножают на инфляционный коэффициент.
Итак, факторы, оказывающие влияние на организацию оперативно-разыскной деятельности подразделений ЭБиПК территориальных органов внутренних дел, являются специфическими, т. е. они обусловлены особенностями функционирования объектов ЖКХ и присущи только рассматриваемому направлению правоохраны. Их учет в организации деятельности по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями в сфере ЖКХ является обязательным, так как способствует наиболее рациональной расстановке имеющихся сил и средств.
Список литературы
1. Уголовный кодекс Российской Федерации.
2. Замахина Т. Медведев оторвет головы далеко не всем. Московский комсомолец. 2013. 27 февр.
3. Сигида А.. Киловатт не хиловат // Мир новостей. 2013. 1 окт.
E-mail: [email protected]
66
