Оперативно-разыскное обеспечение деятельности по защите бюджетных средств от преступных посягательств Текст научной статьи по специальности «Право»

П.И. ИВАНОВ,

профессор кафедры организации оперативно-разыскной деятельности, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ (Академия управления МВД России)

P.I. ivanov,

Professor, Department of organization of Police Intelligence Activity, Doctor of Law, Honored Lawyer of the Russian Federation (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)

УДК 336.14

Оперативно-разыскное обеспечение деятельности по защите бюджетных средств от преступных посягательств

Operative-Search Support for Protection Budget Funds from Crimes

В статье рассматривается оперативно-разыскное обеспечение деятельности подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции по защите бюджетных средств от преступных посягательств.

Оперативно-разыскное обеспечение, подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, защита бюджетных средств, экономические и коррупционные преступления, система мониторинга.

The paper considers the operative-search support of units of economic security and corruption suppression to protect budget funds from crimes.

Operative-search support, units of economic security and corruption suppression, system of monitoring.

В последнее время защита бюджетных средств от преступных посягательств в директивных документах МВД России рассматривается как одно из приоритетных направлений деятельности территориальных органов внутренних дел и подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции (далее — ЭБиПК). Как нам представляется, это не случайно.

Ежегодно, несмотря на финансово-экономические трудности в стране, из консолидированного бюджета только на реализацию федеральных программ тратится свыше 13 трлн руб. Так, в прошлом году на 39 федеральных программ было выделено 13 трлн 840 млрд руб. В то же время эти программы были выполнены лишь на 13 % [3]. Учитывая это, отдельные депутаты предлагают сократить на 10 % неэффективные расходы, получив при этом в виде экономии 2 трлн руб. Кроме того, по информации

Счетной палаты, в 2015 г. было неэффективно потрачено 440 млрд руб. [2].

Глава государства, выступая на заседании Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, подчеркнул, что «необходимо совершенствовать работу структур, которые контролируют расходование бюджетных средств. Важно уже на ранних этапах выявлять личную заинтересованность тех, кто недобросовестно распоряжается бюджетными средствами, вскрывать факты использования подставных или аффилированных организаций, исключить конфликт интересов» [4].

Многолетняя практика деятельности подразделений ЭБиПК убедительно показывает, что одними лишь уголовно-правовыми, криминалистическими и уголовно-процессуальными мерами своевременно выявить и закрепить замаскированные схемы завладения преступным

S

н и о X

Л

<

ы н

к

£

»S о X

Л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

iC S н

iC <

а С

к S а О ы е-

29

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

К S а О ы е-

30

путем бюджетными средствами невозможно или крайне затруднительно. Об этом свидетельствуют и результаты опроса 45 руководителей следственных подразделений и подразделений ЭБиПК. На вопрос: «Как Вы считаете, представляется ли возможным выявить без оперативно-разыскного обеспечения все обстоятельства с последующим их процессуальным закреплением по делам о хищении бюджетных средств, выделенных на реализацию целевых программ?», — 84 % руководителей следственных подразделений и 91 % руководителей подразделений ЭБиПК ответили отрицательно.

Оперативно-разыскное обеспечение как наиболее действенная организационно-тактическая форма осуществляется подразделениями ЭБиПК на этапах как доследственной проверки, так и предварительного расследования, и судебного разбирательства.

Объективная необходимость такого обеспечения обусловлена целым рядом обстоятельств. Более 60 % от общего количества зарегистрированных преступлений, связанных с освоением бюджетных средств, имеют коррупционную направленность. Более того, подавляющее большинство из них (75 %) совершается с использованием замаскированных способов. Причем способы совершения и сокрытия постоянно совершенствуются, становятся высокоинтеллектуальными, а это, в свою очередь, создает серьезные трудности как при выявлении хищений, так и при их расследовании. Отчасти на это указывает и общий размер возмещения причиненного коррупционерами материального ущерба. Президент Российской Федерации В.В. Путин, давая оценку противодействию коррупции, отметил, что «из 15,5 млрд руб., подлежащих взысканию по таким делам, в прошлом году удалось вернуть только 588 млн» [2].

В настоящей статье мы, не претендуя на исчерпывающее рассмотрение всех проблем, связанных с оперативно-разыскным обеспечением защиты бюджетных средств от преступных посягательств, предприняли попытку осветить лишь основные задачи и направления этой деятельности, а также пути совершенствования системы мониторинга как отправной ее точки.

Выборочное изучение законодательных и иных нормативных правовых актов, юридической и специальной литературы, а также состояния оперативно-разыскного обеспечения деятельности по защите бюджетных средств от преступных посягательств (далее — защита бюджетных средств) позволило сформулировать определение данного понятия. Под защитой бюджетных средств нами понимается вид деятельности подразделений ЭБиПК, основанный на законодательных и подзаконных нормативных правовых актах, комплекс оперативно-

профилактических и оперативно-разыскных мероприятий, преследующий цель обеспечения целевого расходования выделенных из консолидированного бюджета средств на социальные и иные нужды и недопущения преступного завладения ими.

Исходя из приведенного определения, считаем необходимым особо подчеркнуть два связанных между собой положения, а именно:

1) защита бюджетных средств от преступных посягательств — комплексная проблема, посредством решения которой обеспечивается вытеснение из сферы бюджетных отношений противоправно расходующих бюджетные средства индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;

2) обеспечение защиты бюджетных средств — общегосударственная функция. В системе органов внутренних дел головной службой по организации рассматриваемого вида деятельности выступают подразделения ЭБиПК. Разумеется, в осуществлении данной функции принимают самое непосредственное участие и другие правоохранительные органы.

Обеспечение защиты в первую очередь предполагает:

— своевременное выявление и пресечение фактов хищений бюджетных средств и материально-технических ресурсов, а также коррупционных проявлений при их выделении, распределении и освоении в рамках целевых программ и крупнейших инвестиционных проектов;

— пресечение преступлений, в том числе коррупционной направленности, в сфере закупок медицинского оборудования для государственных и муниципальных нужд;

— предупреждение и раскрытие преступлений в сфере использования бюджетных средств, выделенных на закупку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд;

— предотвращение со стороны бюджетополучателей фактов совершения хищений бюджетных средств путем заключения фиктивных договоров;

— документирование фактов хищений и нецелевого использования бюджетных средств, выделяемых в рамках федеральных и региональных целевых программ;

— пресечение хищений бюджетных средств, выделенных для проведения строительно-монтажных работ на объектах Чемпионата мира по футболу 2018 г., совершаемых путем предоставления фиктивных документов о стоимости строительных материалов;

— предупреждение и раскрытие хищений бюджетных денежных средств, выделяемых в ходе реализации государственной политики по восстановлению жилищного фонда граж-

дан, пострадавших от стихийных бедствий. На практике имели место случаи, когда должностные лица, вступив в сговор с руководителями риэлторских компаний, легализовали жилищные сертификаты серии «А», выданные по фиктивным документам;

— выявление, предупреждение и пресечение посягательств на бюджетные средства, выделяемые на выплату материнского (семейного) капитала. Судебно-следственная практика знает немало случаев, когда организованные преступные группы, специализирующиеся на хищении бюджетных денежных средств Пенсионного фонда Российской Федерации, выделяемых по государственным сертификатам в качестве материнского капитала, мошенническим путем завладевали ими. Следует отметить, что организованные группы в сфере выплаты материнского (семейного) капитала действуют на базе кредитно-потребительских кооперативов, риэлторских организаций, агентств недвижимости, микрофинансовых организаций, зачастую при прямом содействии коррумпированных работников территориальных отделений Пенсионного фонда и органов власти;

— выявление фактов мошенничества и фальсификаций при оформлении пособий по инвалидности, выплате пенсий и пособий на малолетних детей;

— предупреждение и пресечение преступлений в сфере защиты средств Пенсионного фонда Российской Федерации, формируемых за счет страховых взносов, собираемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании;

— выявление и раскрытие преступлений, связанных с хищением недвижимого имущества (квартир), безвозмездно переданных из федеральной в муниципальную собственность в результате ликвидации квартирно-эксплуа-тационных частей, проводимой в ходе оптимизации имущественного комплекса, принадлежащего Минобороны России. Изучение и анализ архивных уголовных дел

и дел оперативного учета позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время посягательства на бюджетные средства в большинстве своем осуществляются путем завышения цен на материально-технические ценности и оказываемые услуги, а также путем завышения реальных объемов выполненных работ с использованием служебного положения должностными лицами различного уровня власти и управления, имеющими отношение к выделению, распределению и освоению бюджетных средств, выделяемых в рамках реализации государственных (федеральных целевых) программ.

Проведенное нами исследование показало, что существующая в настоящее время система

мониторинга, используемая подразделениями ЭБиПК, нуждается в совершенствовании. Сложившаяся криминогенная ситуация в сфере освоения бюджетных средств, а также существенные изменения в законодательстве в первую очередь диктуют необходимость приведения ее к реалиям сегодняшнего дня.

При модернизации системы мониторинга, на наш взгляд, необходимо принимать во внимание следующие принципиально важные положения:

— действенность ныне существующей системы слежения за расходованием бюджетных средств, выделяемых на реализацию государственных инвестиционных проектов и программ;

— эффективность работы межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям (во главе с Росфинмониторингом и его территориальными подразделениями);

— системность принимаемых мер по максимальному снижению коррупционных рисков, особенно в сфере реализации крупных инфраструктурных объектов, на которые из бюджета страны выделены значительные средства;

— результативность использования подразделениями ЭБиПК имеющихся информационных систем, включая единую автоматизированную информационно-аналитическую систему обеспечения экономической безопасности;

— целенаправленность в проведении совместно с прокуратурой, ФСБ, ФТС, Росприроднад-зором, Ростехнадзором, Росфинмониторин-гом и другими заинтересованными ведомствами мероприятий по выведению из-под контроля криминальных структур прибыльных отраслей и бюджето-, и градообразующих объектов экономики1. Многолетняя практика борьбы с проявлениями организованной преступности в сфере экономики убедительно показывает, что межведомственное взаимодействие позволяет рационально использовать имеющиеся силы и средства в указанном направлении.

Предметом изучения и анализа, на наш взгляд, должны также стать:

— сведения об обеспечении надлежащей организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации (отмывания) денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным путем;

1 Оборонно-промышленный, лесопромышленный комплексы, кредитно-финансовая система, топливно-энергетический комплекс, жилищно-коммунальное хозяйство, сфера производства и оборота алкогольной и табачной продукции, строительство, сфера добычи и переработки водных биоресурсов.

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S о X

л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

к S а О ы е-

31

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

К S а О ы е-

32

основные оценочные показатели, отражающие сосредоточение основных усилий подразделений ЭБиПК на предупреждении и раскрытии экономических преступлений, совершаемых прежде всего в организованной форме; оперативно-служебные документы, содержащие сведения о проведении комплекса оперативно-разыскных мероприятий в целях своевременного выявления фактов взяточничества и иных коррупционных преступлений, совершаемых высокопоставленными должностными лицами, имеющими широкие полномочия;

принимаемые оперативно-разыскные меры по созданию необходимых предпосылок для подрыва финансовых (экономических) основ организованной преступности, под которыми нами понимается комплекс правовых, социально-экономических, технических, идеологических, психологических, оперативно-разыскных и иных видов деятельности, направленных на вытеснение из сферы экономики криминальных структур, преследующих цель получения сверхприбыли (доходов) за счет легализации средств, добытых ими преступным путем, и установление контроля за финансово-хозяйственной деятельностью юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; принимаемые руководителями подразделений ЭБиПК меры, направленные на поиск наиболее действенных форм и методов оперативно-разыскной работы по своевременному пресечению фактов хищений и обналичивания денежных средств. Лидеры и активные члены организованных групп и преступных сообществ все чаще стали использовать различные противоправные схемы в кредитно-финансовой системе с целью хищения и обналичивания денежных средств. Активные участники преступного сообщества, используя расчетные счета фирм-однодневок, открытые в ряде банков, небезуспешно обналичивают денежные средства. Последние прибегают также к хищениям путем незаконного возмещения налога на добавленную стоимость. Имеющиеся денежные средства нередко выводят за рубеж; результаты деятельности рассматриваемых подразделений по недопущению фактов совершения преступлений, связанных с хищением кредитных ресурсов банков. Такого рода преступления совершаются путем выдачи кредитов аффилированным юридическим лицам. В хищении принимают участие и сами руководители коммерческих банков. По одному из таких дел причиненный материальный ущерб составил 1,3 млрд руб.

Руководители подразделений ЭБиПК первоочередное внимание должны уделять противодействию преступлениям, совершаемым должностными лицами, в том числе при проведении конкурсов на заключение государственных и муниципальных контрактов, лоббированию интересов коммерческих структур. Так, например, руководители муниципальных унитарных предприятий, получая денежные средства от представителей коммерческих организаций, нередко совершают мошеннические действия посредством фальсификации результатов тендера в их пользу и заключения с ними соответствующих государственных контрактов.

Одновременно руководители должны ориентировать своих подчиненных на выявление фактов незаконного завышения тарифов и вывода из оборота имущества предприятий сферы жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ). Нередко должностные лица управляющих компаний сами оказываются причастными к совершаемым в сфере ЖКХ преступлениям.

Учитывая тревожную ситуацию в указанной сфере, руководители подразделений ЭБиПК особое внимание должны обратить на организацию во взаимодействии с контрольно-надзорными органами оперативно-разыскной работы по противодействию:

— нарушениям действующего законодательства, совершаемым в результате использования коррумпированных связей должностными лицами органов власти, а также лицами, выполняющими управленческие функции в хозяйствующих субъектах в сфере жилищно-коммунального комплекса;

— преступлениям, связанным с хищениями и незаконным переводом за рубеж или в подконтрольные компании, имеющие признаки фирм-однодневок, денежных средств, выделяемых госкорпорацией «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» для модернизации и поддержания деятельности объектов ЖКХ, а также средств, находящихся на счетах товарищества собственников жилья и управляющих компаний;

— правонарушениям со стороны должностных лиц организаций-заказчиков, уполномоченных органов, аукционных комиссий и коммерческих организаций — участников торгов, в том числе фактам вымогательства денежных средств у добросовестных участников конкурсов по размещению муниципального заказа за обеспечение победы или прекращение действий, направленных на срыв конкурсов.

Выборочное изучение практики деятельности подразделений ЭБиПК территориальных органов МВД России на региональном уровне показывает, что имеющиеся проблемы ими

чаще всего прорабатываются в различных формах, а именно:

— в виде рабочего взаимодействия с органами прокуратуры, территориальными подразделениями Следственного комитета Российской Федерации, Росфинмониторинга и другими заинтересованными органами;

— ведомственных и межведомственных рабочих совещаний по наиболее сложным материалам проверок и уголовным делам;

— рабочих встреч с участием представителей контролирующих органов по наиболее проблемным вопросам, в том числе вопросам получения информации о выделении и расходовании бюджетных денежных средств в сфере ЖКХ. Например, на уровне ГУЭБиПК МВД России регулярно осуществляется рабочее взаимодействие с ГК «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». В инициативном порядке МВД России разработано и 3 сентября 2013 г. подписано Соглашение о взаимодействии между Министерством внутренних дел Российской Федерации и государственной корпорацией — Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства [1]. Такая форма, безусловно, способствует эффективному межведомственному взаимодействию и создает правовую основу для этого. Многие территориальные органы МВД России на региональном уровне также пошли по этому пути.

В заключение следует отметить следующее. Во-первых, в настоящее время основной задачей, которую предстоит решить руководителям подразделений ЭБиПК органов внутренних дел, является создание, с учетом региональных

особенностей и объемов средств, выделенных из различных источников для реализации целевых программ, системы оперативного отслеживания движения бюджетных средств — от их выделения до освоения. Такая система, как показывает выборочное изучение, создана пока не везде.

Во-вторых, оперативно-разыскное обеспечение защиты бюджетных средств от преступных посягательств предполагает объединение усилий оперативных подразделений не только системы МВД России, но и иных органов, правомочных осуществлять оперативно-разыскную деятельность. Важность комплексного осуществления оперативно-разыскного обеспечения продиктована самим характером совершаемых в сфере освоения бюджетных средств преступлений экономической направленности. Последние все чаще отличаются от иных видов преступлений высокой степенью организованности, наличием межрегиональных коррупционных связей. Не единичны случаи, когда преступные группы имели активных членов и за рубежом.

В-третьих, комплексное использование сил и средств при оперативно-разыскном обеспечении деятельности по защите бюджетных средств от преступных посягательств подразумевает четкое определение функций и прав, согласованное решение общей задачи. Для этого необходима координация и взаимодействие работы заинтересованных органов. Координация способствует лучшему использованию привлеченных сил и средств, устраняет дублирование в их работе. В рассматриваемом случае речь идет о такой разновидности координации, как комплексно-территориальная (горизонтальная).

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S о X

л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

к S а

О ы н

Список литературы:

1. Соглашение о взаимодействии между Министерством внутренних дел Российской Федерации и государственной корпорацией — Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (заключено в г. Москве 03.09.2013, № 1/8168, № КЦ-05/34) // СПС КонсультантПлюс.

2. Аналитическая записка Счетной палаты Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета за январь — декабрь

2015 года. URL: http:// audit.gov.ru/activities/ iblock/0c5/0c5899ba7cd9b119bac9cd066033a6 5a.docx (дата обращения: 30.03.2016).

3. Замахина Т. Не сдуть подушку безопасности // Рос. газ. 2016. 15 февр. № 31.

4. Латухина К. Откатов не будет // Рос. газ. 2016. 27 янв. № 15.

Тел.: 8 (499) 745-95-96