CC BY
438
Смирнова Е.А. ©
Аспирант, кафедра «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель» Институт наук о Земле, Санкт-Петербургский государственный университет
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Аннотация
В статье исследуется история формирования земельных отношений, выделяются основные этапы данного процесса, определяются их особенности.
Ключевые слова: земельные отношения в России, землевладение, этапы, реформы. Keywords: land relations in Russia, landed property, stages, reform.
Вопросы, связанные с земельными отношениями на протяжении всей истории человечества приводили к ожесточённой теоретической полемике вокруг земельных кодексов и законодательств, прав наследования и отчуждения земли, а также — к гражданским и мировым войнам. Практически все без исключения политики исторического масштаба использовали нерешённые вопросы частного или общественного (государственного) землевладения в качестве актуальнейших основ своей политической деятельности, реформ или контрреформ.
Только в истории России нерешённый земельный вопрос стал причиной десятка крупнейших крестьянских бунтов и головной болью практически всех русских правителей (учитывая стремление большинства из них получить выходы к морям и расширить границы государства, что порождало бесконечные территориальные конфликты и войны за контроль над новыми землями, сопровождавшие всю историю Российской Империи); привёл к нескольким реформам государственного управления землёй.
В истории формирования земельных отношений в России можно выделить несколько периодов.
1. Развитие землеустройства Древней Руси. В крупнейших административно-политических центрах Древней Руси — Старой Ладоге, Новгороде Киеве, Смоленске и других ещё в IX веке «землемерием» занимались специалисты, обладавшие необходимыми знаниями и практическими навыками. Работы по межеванию земли чаще всего проводились под управлением выходцев из княжеских и боярских родов, так как специалисты-землемеры должны были владеть письмом, знать межевые законы и государственные установления, относящиеся к земле и землевладению, совершать необходимые измерения, составлять планы и схемы._В Х1-Х11 вв. появляется целый набор форм землевладения: общинное, княжеское, вотчинное, поместное, монастырское. При этом характер этих различных форм проявлялся, в первую очередь, в разного рода ограничениях или возможностях использования земель в гражданском обороте. Таким образом, главной «особенностью прав на землю в исследуемый период выступает зависимость полномочий от личности субъекта права» [1, 1-5].
2. Период централизованного Московского государства (XV—XVI вв.) —
принципиально новый этап развития земельных отношений, связанный с возвышением Московского княжества и периодом «собирания земель» вокруг Москвы. Это время роста крупного землевладения. Правители Московского княжества активно привлекают на свою сторону бояр и служилых людей, а собственных крупных землевладельцев поощряют приобретать деревни и наделы в других княжествах, что позволяет добиться определённой стабильности в военно-политической сфере, а в отношении землеустроительной политики важным этапом является так называемая «внутренняя колонизация» — сведение лесов для увеличения площади пашен во внутренних районах страны, особенно на Севере. Это
© Смирнова Е.А., 2016 г.
позволяет увеличить земельные наделы мелких и крупных собственников [6, Гл. 1-3; 8, Гл.
5].
В ХУ-ХУ1 вв. При Иване III (1440-1505 гг.) были проведены очередные, но имевшие уже массовый характер, работы по межеванию земель. Необходимость в них обуславливалась введением новой системы взаимоотношений великого князя и его служилых людей — поместной. Эта система предполагала вознаграждение землей за службу своему государю, при этом земельный надел мог отдаваться в пожизненное или же в потомственное владение. Таким образом, мы сталкиваемся с новым типом земельных отношений, еще более упорядочивающим и уравновешивающим социально-политическую систему Московского княжества. Поместное землевладение со временем значительно потеснило вотчинное, а к XVII в. практически заменило его. Важные черты поместной системы: поместье — это временное земельное владение; предоставляется служилым людям государства; предоставляется на срок службы; может быть передано другому лицу, в случае прекращения владельцем службы; не дробится; (если) передается только старшему сыну. Налицо жесткая увязка земельных отношений, социальной иерархии и политического устройства — т.е. тех факторов, которые могут обеспечить устойчивое развитие княжества (как политической и экономической системы) на определенное время. В связи с постоянной «перетасовкой» земельных наделов для наделения ими служилых людей межевание становится из окказионального нововведения процессом регулярного характера.
Иваном IV Грозным 20 сентября 1556 г. утверждается первый писцовый наказ, велевший «разверстать "землемерием" все поместья, а излишки разделить между неимущими». Новые работы по межеванию и кадастру проводились на основании «писцовых наказов» — уложений о должном порядке исполнения описаний. В данный период институт земельных отношений был подчинён московскими князьями всецело нуждам внутренней политики и построения прочного, хорошо управляемого государства: наделение подданного землёй автоматически включало его в орбиту защитников интересов великого князя и государства. С помощью созданной системы государству в лице великого князя было удобно контролировать как вотчинников, так и служилых людей, манипулируя единоличным правом наделять земельными владениями и отбирать их.
3. Этап передела государственной собственности — следующий, более крупный по масштабу и значительный по последствиям, устроенный Иваном IV Грозным с целью изменения баланса сил в государстве и ослабления старой аристократии — знаменитая опричнина. В 1565 г. все земли государства были разделены на земские (т.е. обычные) и опричные (т.е. особые). При этом в опричные земли попадали все владения репрессированной аристократии, впоследствии переходившие в новые «надежные» руки за верную службу. Так в очередной раз земельные отношения стали основой построения вертикали государственной власти. С этим же периодом связаны попытки ограничения пугающего роста монастырских и церковных землевладений в ущерб поместным землям, увенчавшиеся успехом только в 1649 г., когда в Соборном уложении был зафиксирован запрет на передачу поместных земель монастырям [4].
Формы землевладения и землепользования, которые окончательно сформировались в рассматриваемый период и обеспечили растущему Московскому государству достаточно устойчивую политическую и экономическую структуру: (феодальное) вотчинное и поместное землевладение; крестьянское землевладение и землепользование; монастырское и церковное землевладение; дворцовое и государственное землевладение [5, с. 13]. Во второй половине XVI в. государство провело повсеместную опись вотчинных земель (писцовые книги). Это послужило упорядочению финансовой и фискальной систем, и, кроме того, дисциплинировало землевладельцев в отношении их обязанностей перед государством. Отдалённым результатом этой описи стало окончательное прикрепление крестьян к земле и попадание большей части населения Московского государства в сферу земельных отношений уже в качестве не участника, а объекта. Основной смысл реформы (писцовых межеваний) можно свести к управляемому «переходу от родового уклада к
государственному», притом, в связи со «сменой формы землевладения... вотчины, находящиеся во владении, можно было продавать и наследовать» [3, с. 108].
4. Развитие земельных отношений от Соборного уложения 1649 г. до отмены крепостного права в 1861 г. После окончательного прикрепления крестьян к земле по положению Соборного уложения 1649 г. количество населения России, реально включённого в земельные отношения на правах субъектов-участников, значительно сократилось. В 1680 г. издается Писцовый наказ о проведении валового межевания, а четыре года спустя издается новый указ о проведении валового межевания уже всех земель государства. Цель — проверка прав владельцев на землю (и, соответственно, крестьян) [5]. «В ХУП-ХУШ вв. фактически сложился земельно-правовой строй России, который не был полностью разрушен в ходе февральской революции 1917 г., а через пару десятилетий отдельные элементы этого строя в трансформированном виде были закреплены в нормах земельного законодательства советского периода» [4, с. 113].
Период правления Петра I, предпринявшего, среди прочих реформ, земельную, которая мало изменила положение крепостных крестьян, а, возможно, и ухудшила его, зато значительным образом отразилась на судьбе института межевания. Так, из одного из основных рычагов для управления подданными институт кадастровых описаний, как и многие другие институции, при Петре превратился в гражданскую, партикулярную контору. Прямым следствием отмены деления земельных владений на вотчины и поместья (1714 г.) и превращением их в «недвижимую собственность» (имение), право полного и неограниченного распоряжения которой получали вчерашние служилые люди теперь практически по рождению, отпала необходимость в постоянных перемерах и нарезках земельных наделов. Дополнительно зафиксировал сложившееся положение и знаменитый указ 1714 г. о «О единонаследии в недвижимых имуществах» — наследовать землю мог только один из сыновей.
Замена налога с земель всеобщей подушной податью упростила сбор фискальных средств и увеличила поступление денег в казну, но, в свою очередь, отпала насущная необходимость в регулярном (качественном и количественном) учёте земель, исчезла необходимость в точных налоговых кадастровых описях, что неизбежно привело к возникновению споров о земельных участках. Петром I была проведенная частичная секуляризация церковных и монастырских земель и ограничение, в русле уложения 1649 г., роста этих землевладений. С именем Петра I связано и начало работ по картографированию России и созданию «партикулярных» карт отдельных губерний в 1715 г. [5, с. 21-22].
Петровские реформы, с одной стороны, обусловившие вектор экономического и политического развития России на столетие вперед, а с другой, весьма сузившие круг непосредственных участников земельных отношений, обусловили, в своём отдаленном итоге, и чисто экономические причины обратного процесса — расширения круга участников земельных отношений.
Период правления Екатерины II является одним из ключевых для земельных отношений, в связи с завершением значительного этапа по формированию административно-территориального деления территории страны, результаты проведенной работы фактически являются прообразом современного кадастрового деления.
В первой половине XIX в. был принят ряд законов, разрешавших купцам, мещанам и не помещичьим крестьянам (1801 г.), а затем и крепостным помещичьим крестьянам (1842, 1848 гг.) брать в пользование и выкупать земельные наделы [4, с. 114]. Таким образом, впервые почти за тысячелетнюю историю земельных отношений в России их экономическая, а не политическая составляющая вышла на передний план и более уже с него не уходила.
5. Период реформ 1861 и 1906 гг. Как справедливо отмечает Б.В. Ерофеев, «земельная реформа 1861 г. не затронула в целом земельно-правовые отношения России» [4, с. 115]. На самом деле она была лишь «"переходным моментом"..., растянувшимся на многие годы...» [3, с. 109]. О том, что это действительно так, говорят основные положения реформы: 1) собственность на землю сохраняется за прежними владельцами-помещиками; 2) крестьяне
получают усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки; 3) крестьяне выступают как социальный субъект земельно-правовых отношений, только в составе общины [4, с. 115]. Именно из последнего пункта неизбежно вытекает необходимость новой реформы, теперь уже направленной на разрушение крестьянской общины, как института сильно сдерживающего и осложняющего не только товарно-денежные, но и земельные отношения.
6. Столыпинская реформа 1906 г. (с дополнениями 1910 и 1911 гг.). Она была призвана решить вопросы масштабного обезземеливания крестьянства, принимавшего уже критические формы, проблемы борьбы с бедностью в последней четверти XX в. и рационального освоения огромных территорий Сибири (что до сих пор, вкупе с Дальним Востоком, является больным вопросом российской внутренней политики). Относительно результатов Столыпинской реформы следует привести мнение В.В. Засядь-Волка, который указывает, что «статистика показывала увеличение удельного веса "средних слоев" в крестьянском землепользовании, что, несомненно, способствовало повышению устойчивости сельскохозяйственной отрасли в государстве», чего, собственно, и добивалось правительство [3, с. 109].
7. Земельные отношения в советский период. 26 октября 1917 г. советское правительство издает Декрет о земле, который навсегда отменял право частной собственности на землю. Все разновидности земель становились общенародным достоянием, отчуждались безвозмездно и принудительно и передавались в безвозмездное пользование трудящимся на уравнительных началах. Любые способы отчуждения земли (продажа, аренда, залог и проч.) запрещались. Допускались общественные формы землепользования (общинная, артельная и др.) [1, 20-25]. К 1920-м гг. «исчезло само понятие деления на движимое и недвижимое имущество» [3, с. 110]. Земельные отношения снова становятся ведущими в построении государственного устройства, как и в Московском княжестве эпохи централизации. В результате этих преобразований государство стало крупнейшим и единственным собственником-монополистом, а ведущими формами землепользования, соответствующими интересам государства и общества, признавались исключительно общественные (коммуны, товарищества, а впоследствии - колхозы и совхозы). В свою очередь, это стало первым шагом к огосударствлению всей советской экономики [1, с. 20-25; 4, с. 129]. Земельный кодекс РСФСР 1922 г., как и все последовавшие за ним государственные законы о земельных отношениях (Основы земельного законодательства СССР и союзных республик 1968 г.; Земельный кодекс СССР 1970 г.), определяли порядок использования земель всех категорий исходя исключительно из принципов государственной собственности на землю [1; 4; 3]. Основополагающей чертой истории земельных отношений в советский период можно назвать стагнацию этого института в условиях системы жёсткого административного регулирования исключительно государственной собственности.
8. Земельные отношения в Российской Федерации с 1990 г. по настоящее время. 23 ноября 1990 г. вышел закон РСФСР «О земельной реформе». Он положил начало целому блоку экономических реформ, вследствие которых в Российской Федерации возникли свободные рыночные отношения. Закон признавал право частной собственности на землю, что привело к «возрождению в российском законодательстве категории недвижимости» [3, с. 111]. Это стало радикальным изменением отношения государства к правам своих граждан на собственность, в т.ч. земельную, «был введен правовой режим равноправного положения всех форм и видов собственности» [4, с. 133]. Основные цели земельной реформы, проведённой в 1990-е гг.: 1) перераспределение земель от единственного собственника, а для этого — первичная регистрация фактических пользователей с последующей подготовкой и выдачей правоустанавливающих документов; 2) рациональное и эффективное в масштабах страны использование земель, включая создание системы платного землепользования; 3) создание системы государственного контроля за использованием и охраной «отпущенных в вольное плавание» земель [3, с. 111]. Основными направлениями земельной реформы 1990-х годов в РФ можно считать следующие: реформирование правовой базы; административное
перераспределение сельскохозяйственных земель; внедрение экономического механизма регулирования в земельно-имущественной сфере (выкуп земли, земельные платежи); формирование органов управления в земельно-имущественной сфере; информационное обеспечение земельной реформы (земельный кадастр, мониторинг земель) [3, с. 112].
К концу длительного, десятилетнего периода преобразований в области земельных отношений специалистам стала ясна насущная необходимость более строгой кодификации всех изменений (принятия нового Земельного кодекса), более активного участия государства, как корректирующего и гарантирующего института и «в целом проведения государственной политики в области земельных отношений с ориентацией не на куплю-продажу земли и спекуляцию ею, а на рациональное использование земли, обеспечение повышения плодородия почвы, рост урожайности сельскохозяйственных культур, охрану окружающей среды» [2, с. 11].
Все упомянутые ожидания и рекомендации отчасти воплотились в новом Земельном кодексе Российской Федерации, который был принят 21 октября 2001 г. (Федеральный закон №136-ФЗ). Среди его основных положений, хотя бы на декларативном уровне, отражены многие предложения, высказывавшиеся критиками земельных реформ 1990-х гг. Тем не менее, исследователи отмечают, что «в целом новый Земельный кодекс Российской Федерации урегулировал оборот сравнительно небольшой части земельного фонда... , в первую очередь... городские земли» [1, с. 24-25]. Но и здесь есть проблемы, связанные с неразработанностью и невычлененностью в Земельном кодексе Российской Федерации некоторых важных понятий (например, понятия «многоквартирный дом» с соответствующим ему земельным участком) [1].
Таким образом, несмотря на очевидную значимость земли в жизни государства, до 2000-х годов на территории Российской Федерации не было нормативно-правового акта, регулирующего использование земли, в общем, и рынок земли, в частности. До настоящего времени земельные отношения являются проблемной сферой в жизни всех субъектов Российской Федерации. Одна из основных проблем — отсутствие гибкого механизма перераспределения земель в зависимости от потребностей конкретного региона.
Литература
1. Воронцов С.А. Становление и развитие земельных отношений в России: история и современность. Автореферат дис. ... канд. ю. н. Краснодар, 2008.
2. Волков С.Н. Земельные отношения в России: материалы круглого стола // Экономика сельского хозяйства: М. - 1998. - №10. - С. 10-11.
3. Засядь-Волк В.В. Реформирование земельных отношений в России как фактор эффективной экономики // Управленческое консультирование. - 2011 - № 4. - С. 107-117.
4. Ерофеев Б.В Земельное право России. М.: 2004. 656 с.
5. Коптягина М.В. (сост.) История земельных отношений: Ретроспективный библиографический указатель, 1905- полугодие 2013 гг. Омск: 2013.
6. Сахаров А.М. Образование и развитие российского государства в ХIУ-ХУII вв. М.: 1969. 224 с.
7. Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
8. Фроянов И.Я. История России от древнейших времен до начала XX в. СПб.: 1998. 228 с.
