CC BY
97
УДК 332.34:711.144
АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ОЦЕНКИ ЗЕМЕЛЬ В РОССИИ
И.В. Никишин
В статье рассмотрены основные этапы развития оценки земель в России. На основе анализа опыта отечественной оценки земель в контексте основных тенденций развития теории и практики оценки городских земель, автором был проанализирован, обобщен, систематизирован и сформулирован перечень исторических предпосылок, важных для со-
временного развития теории и практики оценки земли в России.
Ключевые слова: земля, оценочная деятельность, кадастр, городские земли, оценка земли, земельные отношения.
ANALYSIS OF THE DEVELOPMENT IN LAND ESTIMATION IN RUSSIA
I.V. Nikishin
In this article we considered the main stages of the development in land estimation in Russia. On the basis of the analysis of native experience in land estimation in connection of main tendencies in the development of theoretical and practical parts of city lands estimation, the author analysed, summarized, systemized and formulated the order of historical terms, important for the modern development of theory and practice of land estimation in Russia.
Key words: land, estimation activity, land cadastre, city lands, land estimation, land relations.
На протяжении всего исторического развития России доминирующим институтом, регулирующим поземельные отношения, следует считать институт так называемой «верховной условной собственности». Данный институт постоянно порождает соответствующие ему формы земельной собственности, наиболее жизнеспособные в аграрном хозяйстве. Сущность данного института в следующем:
- во-первых, всегда существуют формальные и неформальные ограничения, в которых фиксируется право центральной власти в отношении земли, находящейся во владении и пользовании основных социальных субъектов;
- во-вторых, верховная власть, являясь, по сути, собственником земли, определяет условия, выполнение которых обязательно для тех, кому эта земля передается во владение и пользование. Эта схема действует на всех уровнях иерархической властной вертикали, -верхний уровень определяет условия для нижнего, в свою очередь, условия для него самого формируют стоящие выше звенья.
Уже в Киевской Руси (Х-Х1 вв.), как писал Л.В. Черепнин, в России преобладала верховная государственная собственность на общинные земли, реализовавшаяся путем взимания дани [1]. В домонгольской Руси формами землевладения, в которых выражал себя институт верховной условной собственности, были, помимо государственной собственности (в тот период ей соответствовала так называемая княжеская собственность, не следует ее отождествлять с княжеской вотчиной), монастырские и церковные владения. Монастыри и церковь получали земли в результате княжеских пожалований, а также при государственной поддержке в ходе освоения новых территорий. В дальнейшем эти земли пополнялись за счет вотчин, передаваемых живущими (в дар) или умершими (по завещаниям) владельцами.
С середины XV в. формируется еще один сегмент, регулируемый институтом верховной условной собственности - система условного землевладения в виде поместий, -неотчуждаемой земельной собственности, обусловленной службой жалователю земли.
В Судебнике 1497 г. поместные земли прямо рассматриваются как великокняжеские, т. е. подлежащие ведению центральной княжеской власти. Верховенство центральной власти и условность поместного землевладения сводились к запретам продавать и дарить землю, в то же время не запрещалось право наследования. В обязанности помещиков входила деятельность по организации аграрного производства на переданных землях, попечение о работающих на них крестьянах, поступление в казну податей. Условием получения поместья было также несение тягот государственной службы (прежде всего, военной), тем самым создавался слой служилых землевладельцев. Характер поместной (к 1850 г. она называлась помещичьей) собственности на землю сохранился и через 400 лет.
Всплески роста квази-частной собственности в России приходятся, как правило, на
периоды так называемых либеральных реформ. Они, в свою очередь, следуют после кризисов, в которых доля квази-частных форм ничтожна. После окончания периода кризиса или по истечении срока активной реформаторской деятельности доля земли в квазичастной собственности снова уменьшается, и если она уменьшается до такой степени, что условная верховная собственность начинает доминировать, страна вновь приходит к аграрному кризису. В соответствии с этими циклами менялась и функция (назначение) оценки. Первое направление оценки в России - оценка в целях определения эквивалентности или неэквивалентности земельно-имущественных отношений частных лиц - связано с периодом всплеска частных форм на землю. Второе - обеспечение интересов государства: выкуп и налогообложение - с условной верховной собственностью.
В Русском законодательстве понятие недвижимого имущества впервые было упомянуто в 1397 г., когда был принят знаменитый русский «памятник» права, «Псковская судная грамота», где имущество было разграничено на движимое (живот) и недвижимое (отчина) [2].
Первой земельной реформой, связанной со становлением Российского государства, начавшего свое развитие с Московского княжества можно считать писцовые межевания: в ходе оценки земли создавались писцовые и переписные книги, выполнившие функции первых земельных кадастров, которые являлись основанием для поземельного обложения населения налогами. Своеобразием таких книг являлось то, что в них приводились измерения только части земельных угодий [3]:
- при оценке пашни определялась величина только одного поля, площадь каждого из остальных приравнивалась равной к площади измеренного, кроме того площади, на которых находились необходимые постройки, включались в общую сумму;
- при оценке сенокоса обычно указывалась его продуктивность (количество копен
сена);
- при оценке леса измерялся «пашенный лес», т.е. пашня, заросшая лесом.
Уже к середине XVII века оценка земельной собственности носила системный характер. Развитие землеустроительных и картографических работ, создание соответствующих служб и учебных заведений для подготовки кадров, издание в 1698 году по заказу Петра I первого комплекта карт, а в 1750 году первого атласа Российской империи способствовало становлению в России современной системы оценки земли. С учреждением в 1754 году Дворянского банка, а в 1882 году Крестьянского банка, дающих ссуды под залог имений и земельных наделов, теория и практика оценки в России становятся прочным фундаментом залогового кредитования.
По воле императрицы Екатерины II был принят манифест от 19 сентября 1765 г., с принятием которого было инициировано генеральное межевание с одновременным проведением учета и оценки дворянских имений. В 1779 г., в целях улучшения качества работ, проводимых по генеральному межеванию, а также для подготовки профессиональных землемеров-оценщиков, в Москве основана Константиновская землемерная школа, которая в 1835 г. была преобразована в Межевой институт [4].
На развитие оценочной деятельности в России существенно повлияли изменения в земельном законодательстве на рубеже XVШ-XIX вв.: Указ от 12.12.1801 г. «предоставил право лицам всех свободных состояний приобретать вне города в собственность земельные владения без крестьян. Незаселенными землями получили право владеть купцы, мещане, казенные крестьяне».
Вторым и, пожалуй, главным направлением развития института профессиональной оценки в России являлась деятельность государства по созданию фискальной системы в области земельно-имущественного налогообложения. Эту функцию государства претворяли в жизнь податные инспекторы, при этом обязанности сборщика налогов и оценщика, как правило, совмещались.
Развитие картографии, учения о землеустройстве (межевании), банковского дела, налогообложения способствовало становлению теории и практики оценки, формированию
кадров профессиональных оценщиков.
После отмены в 1861 г. крепостного права значительно совершенствуются все виды и направления оценки, а также нормативно-правовая база оценки. В этот период создаются инструкции по оценке и налогообложению недвижимости, сохранившие значение и в наши дни (например, инструкция для оценки городских имуществ и строений в городе Москве и других городах, принимаемых к залогу Московским земельным банком. Утверждена общим собранием акционеров Банка 24 июня 1879 г. и Министром финансов 24 мая 1880 г.). Новым подходом в методике оценки земель стало определение стоимости крестьянского землевладения по установленной цене выкупного платежа.
В 1864 г. в России проводится новая земельная реформа, целью которой являлась организация местного самоуправления «для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам губернии и каждого уезда», оценочная деятельность была отнесена к компетенции земских губернских и уездных учреждений. В 186080-х гг. под руководством этих земств были осуществлены в широком масштабе оценочные работы в сфере недвижимости и бизнеса.
Вышедшее в 1870 г. «Городовое положение» предоставляло полномочия проведения оценки городским органам самоуправления. В соответствии с данным документом, городские органы самоуправления были уполномочены производить оценку для определения налога на недвижимость. Размер налога рассчитывался в процентах от чистого дохода недвижимости, рассчитываемого посредством оценки. При невозможности определения дохода, налог рассчитывался исходя их материальной стоимости недвижимости, таким образом, недвижимость города разделялась на доходную и потребительскую.
Уже в 1871 г., в соответствии с «Городовым положением», городские думы начали выпускать инструкции для избираемых или оценочных комиссий. Наибольшей обстоятельностью отличались инструкции, примененные в Риге и Харькове. В инструкциях был подробно зафиксирован порядок определения валового дохода с учетом простоя, а также перечислены статьи расходов на содержание недвижимости [5].
Результаты оценки городской недвижимости в Харькове, также как и результаты по оценке в Черниговской и Нижегородской губерниях, позволили сформулировать основополагающие принципы и подходы к оценке недвижимости, методологию проведения исследований, которые впоследствии лишь уточнялись и дополнялись.
В этот же период возникла новая отрасль статистики - земская оценочная статистика, которая включала статистические работы и анализ по оценке сельского хозяйства и промыслов крестьянского населения в целях налогообложения. В рамках оценочной статистики были разработаны методы [3]:
- определения характерных статистических параметров для массовой оценки;
- сбора и анализа массовых оценочных данных на основании опросных листов, рассылаемых по уездам, волостям и отдельным домовладениям.
В конце XIX - начале XX в. в России был проведен ряд экономических реформ, в числе которых была реформа налоговой политики. Начало реформам положил Закон от 8 июня 1883 г. «Правила об оценке недвижимых имуществ для обложения земскими сборами», вызванный необходимостью получения реальной информации о стоимости и доходности недвижимого имущества.
С 1 января 1887 г. в России был отменен подушный налог, а переход к подоходному налогообложению потребовал создания новых законодательных основ, организационных структур и методик проведения оценочных работ по земельной собственности и другим видам недвижимости.
Первым в России Законом от 8 июня 1893 г. об оценке (переоценке) всех видов недвижимого имущества и «Правилами оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами», которые могут служить образцом и сейчас, задача оценки возлагалась на местные органы власти.
К этому времени относится определение кадастра: «Ныне под кадастром разумеют
роспись землевладениям, всесторонне описанным и расцененным в видах определения доходности каждого из них и равномерного обложения их поземельными налогами и другими платежами, а затем и самую расценку землевладений».
Следует отметить, что финансирование всей оценочной деятельности осуществлялось за счет двух источников: за счет земств (основная часть) и за счет государства. Итоги землеоценочных работ по различным видам собственности регулярно публиковались в средствах массовой информации и статистических сборниках.
В XVII - первой половине XIX в. оценка земли широко была связана с делами о наследстве, разделе, залоге, купле и продаже имений и домовладений. Кроме того, в первой половине XIX в. возникло такое явление, как переоценка земель. Временные границы между оценкой и переоценкой земель, как правило, лежали в пределах десяти лет. Бурный рост промышленности и торговли в России в XIX в. вывел оценочную деятельность на новый уровень, что способствовало развитию новых видов и форм оценки. В это время предметом оценки стали не только земельные ресурсы, но и разнообразные фабрики, заводы, торгово-промышленные заведения, разного вида постройки и т.д. Такое значительное расширение сферы оценочной деятельности способствовало созданию института присяжных оценщиков в городах.
Оценочная деятельность в России развивалась вплоть до Первой мировой войны. Во время войны, а затем во время революции 1917 г. развитие оценочной деятельности в России было приостановлено.
С 1917 по 1991 гг. институт частной собственности на землю в России отсутствовал, сделки с землей были запрещены. Распределение участков между землепользователями осуществлялось государственными органами, исходя из соображений целесообразности [4]. Только после принятия «Основ земельного законодательства СССР» (1968) земельно-кадастровые работы начали снова развиваться. В период с 1971 по 1989 гг. было проведено четыре цикла оценки земель сельскохозяйственного назначения, результаты которой используются и в настоящее время. Под термином «оценка» применительно к городским землям понимались расчёты относительной ценности территорий для размещения предприятий и иных объектов, планового развития города. Отсутствие объективных экономических критериев при оценке городских земель в сочетании с рядом причин иного характера привели к ряду недостатков и диспропорций в развитии большинства городов.
В социалистической экономике для оценки городских земель использовалась комплексная градостроительная оценка территории, состоявшая в определении сравнительной ценности отдельных участков или районов застройки с учетом двух аспектов:
- во что фактически обходится городу полное освоение отдельных районов застройки, включая все виды затрат, в том числе компенсации землепользователем изменений характера использования земли;
- какой экономический и социальный эффект достигается в результате застройки и эксплуатации территорий.
Городские земли оценивались по следующим категориям показателей:
1. Инженерно-экономические показатели (прямые затраты по освоению территории города). К ним относятся капитальные вложения в инженерное благоустройство территории, эксплуатационные издержки, а также возмещение затрат в связи с изменением функционального использования земельных участков.
2. Социально-экономические показатели (показатели социальных удобств, имеющие точное экономическое выражение, эффективность размещения в плане города предприятий торговли, величина прибыли этих заведений), и показатели социальных результатов, экономическая оценка которых возможна, но социальный эффект еще не полностью отражен или получен косвенным путем (функциональные удобства территории проживания, природное благоустройство).
3. Показатели социальных результатов, по которым есть только общие теоретические предположения о возможности их оценки (архитектурно-художественная и эстетиче-
ская выразительность застройки и окружающей среды).
Обобщающий характер комплексной градостроительной оценки городских территорий выражает ценность участка территории по суммарным общественным затратам, связанным с возникновением и последующим функционированием элементов города, так и по величине эффекта, ради которого осуществляется само строительство [6]. Соответственно, комплексная оценка является показателем сравнительной ценности участков городской территории, а разница между величиной этой ценности представляет собой городскую дифференциальную ренту.
Налогообложение при социализме основывалось на нормативной стоимости земли и недвижимости. Следует отметить, что зачастую комплексный учет показателей градостроительной оценки осуществляется крайне неудовлетворительно, в основном исходя из опыта и интуиции проектировщика. Практически не применялась оценка городских земель по различным видам их функционального использования.
В 1988 г. в Москве была разработана схема экономического зонирования территории города, включавшая 5 кольцевых зон, повторенная затем с некоторыми изменениями в некоторых других городах. Для каждой зоны устанавливались ставки налогообложения и арендных платежей. В методическом отношении оценка основывалась на экспертных оценках и выполнялась вручную в табличной форме. В дальнейшем московская схема получила развитие в направлении разукрупнения путем деления кольцевых зон на более мелкие с учетом естественных границ (рек, водохранилищ, железных дорог, транспортных магистралей и т.д.) и крупных функциональных зон (жилых и промышленных).
После этого в ряде российских городов были проведены оценочные работы по методикам, отличным от схемы, использовавшейся в Москве. Одно из направлений опиралось на опыт ряда американских оценщиков (Дж.К. Эккерта, Г. Харрисона и Дж. Фридмана). Другие методы, появившиеся в отечественной практике в 1990-е гг., при всем их различии едины в главном: в них напрямую анализируются факторы, влияющие на стоимость земель, и предлагаются подходы к учету этих факторов [7].
Прервавшаяся на период существования плановой экономики история теоретических разработок в области оценки в России получила свое продолжение за рубежом, где, в результате постепенной адаптации многовекового опыта оценки земель к изменяющимся условиям функционирования рыночной экономики, сформировалось современное представление о концепциях, различных видах стоимостей и расчетных методиках оценки, как важнейшего и неотъемлемого атрибута рыночной экономики.
На основе анализа опыта отечественной оценки земель в контексте основных тенденций развития теории и практики оценки городских земель, автором был проанализирован, обобщен, систематизирован и сформулирован перечень исторических предпосылок, важных для современного развития теории и практики оценки земли в России (табл. 1).
Таблица 1
Анализ исторических предпосылок развития теории и практики
оценки земли в России
Объект анализа Основные результаты анализа Выводы по результатам анализа
Объект оценки Структура и состав общего понятия «недвижимое имущество», существовавшего на конец XIX-начало ХХ столетия, как итог многовековой истории его формирования весьма близко подходит к современному понятию «недвижимые вещи (недвижимое имущество, недвижимость)», данное в ст. 130 Гражданского кодекса РФ Земельное право дореволюционного и настоящего периодов с введением в действие Земельного кодекса РФ приобретает все больше общих положений
Объект анализа Основные результаты анализа Выводы по результатам анализа
И в законах, и в Правилах оценки для целей налогообложения конца XIX в., разработанных в губерниях и городах, независимо от различий в функциях оценки, объект оценки -недвижимое имущество - был единым и составлял единство материального объекта и объекта системы правоотношений Правовая система России того периода предусматривала только два вида прав на земельные участки: собственность и аренду
Цели оценки В процессе оценки XIX в. проводился раздельный подсчет реальных выгод, получаемых собственником и арендатором земельного участка. Отсюда определялась стоимость земли, величина которой ставилась в прямую зависимость от имеющихся прав на имущество и полученных от этих прав выгод В современных подходах к оценке часто это положение игнорируется. Например, право постоянного (бессрочного) пользования не предусматривает полномочий распоряжения земельными участками, то есть совершения с ними рыночных сделок Базой для определения земельного налога должна быть не «рыночная стоимость» участка, а его стоимость для целей налогообложения, величина которой должна зависеть от объема правомочий и выгод от использования объекта оценки
Учет региональных и местных условий при оценке недвижимости На новом этапе развития рыночных отношений в регионах и городах России были созданы местные нормы и правила предоставления земельных участков и их оценки, например путем заключения застройщиком инвестиционного контракта с администрацией города. Созданы также методики оценки земельных участков на основе оценки соответствующего бизнеса В предреволюционный период единой методики оценки недвижимых имуществ также не существовало. В каждой губернии и крупном городе составлялись свои правила оценки, которые имели в основе общие правила, но учитывали специфику региона Современные методические и инструктивные документы пока ещё не содержат ссылок на возможность учёта особенностей местных условий Различия в условиях землепользования, уровне жизни граждан, экономике крупных и малых городах России очень велики. В Москве до сих пор основной формой землепользования является аренда, в других городах земельные участки продаются и в частную собственность В этих условиях оценка земельных участков на основе единых инструкций может дать не только неадекватные результаты, но даже нанести серьезный экономический ущерб предприятиям реального сектора и гражданам
Объект анализа Основные результаты анализа Выводы по результатам анализа
Особенности процедуры оценки Практика применения экспертных оценок. В XIX-начале XX вв., исходные данные для оценки недвижимого имущества, включая земельные участки, в обязательном порядке публиковались в открытой печати и многократно перепроверялись, дополнялись и корректировались. Утверждение осуществлялось органом власти региона Верификация результатов оценки проводилась на соответствие данным статистики, оценкам податных инспекторов и страховых агентов. При отсутствии аналогов создавались математические модели, (в основном линейные), по которым рассчитывалась стоимость объекта оценки на основе косвенной, модельной информации об аналогах Экспертные оценки перед их применением проходили испытания на адекватность по всем оцениваемым объектам. Кроме того, экспертные оценки должны были соответствовать оценкам, полученным на основании данных статистики Современные правила и методики не содержат этих положений
Сочетание интересов государства и предпринимателей при оценке недвижимости для целей налогообложения Городовым положением «Свода губернских учреждений» (изд. 1892 г.) устанавливалось, что размер налога на недвижимость не мог превышать 10 % чистого дохода или 1 % стоимости недвижимого имущества (земельно-имущественного комплекса, домовладения) В ст. 7 Конституции РФ декларируется проведение государством политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека Введение в Земельный и Налоговый кодексы РФ положений о гарантиях государства по ограничению налоговых отчислений и гарантированию минимального уровня рентабельности бизнеса при определении земельных платежей всех видов, послужило бы только на пользу развитию предпринимательства и всей экономики страны в целом
В России земельная собственность и земельные отношения всегда находились в центре проблематики экономического развития, а земельная оценочная деятельность была одним из главных направлений государственной политики.
При использовании уроков российских оценщиков земли и иной недвижимости конца XIX - начала XX вв. появляется возможность быстрее и качественнее провести корректировку современных методик оценки, надлежащим образом и в кратчайшие сроки получить надежные и достоверные данные по стоимости земель города различных категорий в условиях рынка, существенно укрепив фундамент экономической реформы и убрав искусственные преграды на пути реализации земельной реформы.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Черепнин Л.В. Древнерусское государство и его международное значение. М.,
1965.
2. Коростелев С.В. Земельное и лесное право: учеб. пособие. Спб: Изд-во Михайлова В.А.; «Полиус», 1998. 544 с.
3. Гущина О.Г. Экономическая оценка земельных ресурсов: дис. ...канд. экон. наук. Йошкар-Ола, 1999. 231 с.
4. Воищев А.В. Массовая кадастровая оценка городских территорий с помощью геоинформационных систем и технологий искусственного интеллекта-нейронных сетей: дис. ...канд. экон. наук. Воронеж, 2004. 175 с.
5. Тарасевич Е.И. Оценка недвижимости: Энциклопедия оценки / Е.И. Тарасевич. СПб.: Изд-во СПбГТУ, 1997.
6. Никишин И.В. Городская земля в системе экономических отношений: к уточнению понятия // Вестник ИрГТУ. 2008 . № 2 (34). С. 145-146.
7. Паршин А.А. Кадастровая оценка земель на основе метода анализа иерархий: дис. ... канд. экон. наук. Пермь, 2000. 157 с.
Информация об авторе
Никишин И.В., магистрант кафедры «Экспертиза и управление недвижимостью»; Иркутский государственный технический университет, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Information about the author
Nikishin I.V., candidate for a master's degree, Department of Real Estate Expertise and Management; Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074.
