CC BY
423
НАУКИ О ЗЕМЛЕ
УДК 347.235.11
А.А. Шугуров, О.А. Карпова
О КАДАСТРЕ НЕДВИЖИМОСТИ
Отражены исторические корни возникновения кадастра и кадастровых работ, связанных с указанием границ земельных участков и их площадей, проводимых с целью учёта земель. Описан процесс перехода от земельного кадастра к кадастру недвижимости, призванного навести порядок в сфере земельных отношений, сделать информацию о недвижимости и земле прозрачной и доступной.
Ключевые слова: кадастр, земельный кадастр, учет, земельные отношения.
Введение
Кадастр (cadastre) — список, реестр чего-либо или кого-либо. Слово «кадастр» происходит от средневекового латинского слова caput, что означает податный предмет, а также слова capitastrum - опись податных предметов или регистр душ, подлежавших поголовной подати. Термин "кадастр" появился со времен римского правителя Августа (27 г. до н.э.), когда была утверждена единица учета сбора дани за землю "caputigum" и введена перепись населения "caputigum registrum". Со временем эти слова слились в одно - " capitastrum" и впоследствии в слово "catastrum".
Обсуждение
Первоначально кадастр представлял собой книгу, содержащую список облагаемых налогом земель с указанием площади, качества почв и размера земельного налога. Исторически корни возникновения кадастра и кадастровых работ, связанных с указанием границ земельных участков и их площадей, проводимых с целью учета земель, уходят во времена Древнего Египта (3000 г. до н.э.). Во времена первых египетских фараонов тщательно велись оценочные списки земель, подлежащих обложению налогом. Специальные чиновники фараона (таксаторы) составляли списки два раза в год - до и после разлива Нила.
Подробные сведения о земельном кадастре содержат и многочисленные памятники Древней Греции и Рима. Древние греки (4 в. до н. э.) фиксировали сведения о границах между земельными участками и устанавливали огромные каменные знаки. На этих знаках указывались сведения о владельце земельного участка и операциях с этим участком. Именно с тех времен дошло до нас понятие «ипотека». На заложенном участке ставился камень с записью о залоге. Назывался этот камень ипотекой.
Земельный кадастр древнего Рима представлял собой описание земельной собственности. В специальные реестры вносили сведения о размере земельных участков, способах их обработки, качестве и доходности земель. На бронзовые таблицы наносили планы землевладений с указанием владельца, границ и размера участка.
Земельный кадастр России, как и кадастры других государств, характеризуется длительной историей развития.
© Шугуров А.А., Карпова О.А., 2011
Имея общую с западными кадастрами социальную природу, он отличается своими специфическими свойствами. История развития земельного кадастра в России определяется, прежде всего, уровнем экономического развития и характером отношений собственности.
Первые описания земель в России появились ещё в 9 веке. Они касались главным образом монастырских и церковных земель и служили основанием для наделения духовенства недвижимым имуществом.
Необходимость учета данных о земле возникла также в связи со сборами русскими князьями податей с покорённых ими племён.
Русские князья, по примеру Византии, делали описание земельных владений своих подданных с целью распределения податей, повинностей и дани. Эти описания проводились, как правило, княжескими служителями (писцами). В уставных грамотах Новгородского князя Святослава (1137 г.) и Смоленского князя Ростислава (1150 г.) сделано очень подробное описание многочисленных и разнообразных княжеских доходов с земли, что свидетельствует о существовании в Древней Руси описи большинства земель.
Первым документом, регулировавшим проведение «кадастрового учета» в России, можно назвать «Русскую правду» (Х1-Х11 вв). Уже в этом документе земли были классифицированы по угодьям и, соответственно, границы этих угодий в тот период определялись на местности. Существовавший в то время качественный учет земель имел упрощенный характер. «Русская правда» сохранила сведения о подразделении земель только по видам угодий -дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи угодья (без указания почвенных различий). Первые переписи земель с характеристикой их качества и количества относятся к XII в.
Рассматривая ранний период учета недвижимости, нельзя не отметить, что в ранних древнерусских письменных источниках речь в основном идет о земле. О недвижимости в виде зданий (жилых или хозяйственных) говорится крайне редко, а в учетных документах здания вообще не упоминаются. Это объясняется тем, что земля гораздо более устойчивый объект для учета, чем здания, тем более что именно земельные наделы являлись основой налогообложения, и именно земля могла стать главной наградой для человека, служившего князю.
На развитие древнего земельного кадастра определенное влияние оказало монгольское владычество. Для верного учета и сбора дани проводилась перепись жителей и их имущества, а поскольку главной доходной статьей являлась земля, то при раскладе дани учитывалось ее количество и качество. Брались на учет пространства целых княжеств и поземельное владение каждого частного лица. Из летописи известны описания 1245, 1257, 1275 гг., подобные работы проводились и в начале 14 века. Наряду с татарскими переписями, описания земель вели русские князья, и земельно-кадастровыми документами в этот период являлись "Писцовые книги". Описания земель, проведенные в период татаро-монгольского ига, ещё долгое время служили земельно-учетными данными для московских князей.
Наиболее полное описание земельных владений в России относится к периоду ликвидации феодальной раздробленности, возникновения централизованного государства и создания поместной системы землевладения. В описаниях приводились сведения о количестве земель во владениях, давалась оценка этих земель путем приведения их к определенным условным единицам. Основной единицей податного обложения считалась соха. В связи с этим система переписи земель получила название сошного письма. Раздача земель за службу и необходимость приведения вотчинных и поместных земель в соответствие с выполняемой службой стали одной из основных причин частых переписей земель в XV - XVI вв.
При царе Иване IV (Грозном) были описаны почти все земли России, а некоторые из них - даже по нескольку раз.
Для описания земель в XVI в России было создано специализированное учреждение -Поместный приказ, которое стало первым в истории российского государства органом, ведающим земельно-кадастровыми и межевыми работами.
Описания земель проводились лицами, называвшимися писцами, дозорщиками и мерщиками. Так как для государства писцовые описания имели первостепенное значение, руководство ими находилось в руках феодальной элиты. Кадастровые действия выполняли представители самых известных княжеских и боярских фамилий, причем межевое дело для многих семей стало наследственным занятием. Земельно-кадастровые работы даже того периода были далеко не просты и требовали немалого опыта и знаний основ геометрии и геодезии, умения классифицировать земли по качеству, определять их продуктивность, разбирать права землевладельцев и улаживать земельные споры.
Писцовый наказ 1622 г. возлагал на писцов измерение пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. Количество земли исчислялось приблизительно. Сведения о земле отражали в писцовых книгах. Их составляли в двух экземплярах: один посылался в Москву в Поместный приказ, а второй предназначался для воевод, наместников и дьяков. Писцовые книги имели юридический и правовой характер. При их заполнении проверяли права землевладельца на описываемые земли. Купля-продажа земли, обмен земельными владениями, передача земель по наследству подтверждались документами и отражались в писцовых книгах. Эти книги признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись в них получила характер земельной регистрации. Составление писцовых книг велось по населенным пунктам.
В писцовых книгах освещались и финансовые вопросы: оценка имущества, размеры обложения налогом. Запись этих книг содержит показатели своеобразной русской статистики населения, землевладения, финансов и т. д. В книгах, наряду с учетом и регистрацией земель, дается их классификация по качеству с выделением четырех групп - добрые, средние, худые и очень худые. Для классификации земель использовались данные об урожайности, видах угодий и физических свойствах почв.
Кроме писцовых книг, составлялись и другие книги: окладные (отражали только земли, приносящие доход), приправочные (в них указывалось, кому какое имение принадлежит и по каким документам), полевые (составлялись при межевании и отражали границы землевладений), засечные (описание земель по границам государства), дозорные (содержали сведения о землях, находящихся в разорении и подлежащие конфискации).
Таким образом, в писцовом земельном кадастре концентрировались сведения земельной регистрации, учета количества и качества земель и сравнительной их оценки, и вся эта информация использовалась для управления территориями и проведения земельной и налоговой политики Российского государства.
Функции Поместного приказа были во многом схожи с функциями нынешних кадастровых палат, регистрационных служб и отчасти - налоговых органов. В писцовых книгах велся качественный и количественный учет угодий (кадастровая палата), фиксировались сведения обо всех сделках с землей (регистрационная служба), определялась величина земельного налога (налоговая). Помимо этого, Поместный приказ был мощным статистическим органом.
Но на протяжении 17 века в России происходит расшатывание писцового земельного кадастра. Политикой Петра I уничтожается поместная система землевладения, вместо вотчин и поместий вводится новое понятие - «недвижимая собственность», или «имение», а вместо подати с земли - подушная подать.
В результате качественный учет земель и их оценка как основание для налогообложения утратили свое значение и прекратились на длительный срок.
Был ликвидирован Поместный приказ, а созданной на его базе Вотчинной коллегии из большого перечня ранее ведущихся дел оставляют разбор земельных споров, регистрацию прав на недвижимое имущество и проведение межевания по просьбам частных лиц.
Вместе с тем, в этот период большую роль играет количественный учёт земель, он был поставлен даже лучше, чем в период сошного письма, так как значительно повысилась точ-
ность полевых измерений, впервые основанная на геометрии и применении геодезических инструментов. Именно Петр, любивший технические новинки, впервые применил в России геодезические измерения на местности угломерным прибором. Ему же впервые пришла идея, такая актуальная сегодня, о сплошном межевании. Однако Петру I так и не удалось ее осуществить, и попытка провести сплошное межевание в России была предпринята лишь спустя 30 лет после его смерти, в 1754 г.
Первое сплошное межевание сопровождалось частыми земельными спорами. Оно зачастую было основано на записях писцовых книг. А эти записи, в свою очередь, составлялись на основе устных показаний владельцев: на планах границы участков не указывались. Помимо этого, первое генеральное межевание предполагало «привязку» всех земельных участков к владельцам, то есть выявлялись самовольно занятые земельные участки и изымались в пользу казны. Это вызывало отрицательное отношение землевладельцев к самой идее генерального межевания и предопределило его неудачный исход.
Неустроенность земельных отношений к середине 18 в. и неудачные попытки межевания по Инструкции 1754 г. заставили правительство изменить подход к нему. Генеральное межевание 1766 года предполагало «привязку» земельных участков к административным единицам, городам и селам и закрепило фактические владения. Девиз генерального межевания - «Каждый при своем». Это означало, что землевладельцы были признаны собственниками всех земель, которые оказались в границах их владений на момент межевания. Для разрешения земельных споров были созданы специальные комиссии.
Главная задача межевания 1765 г. состояла в регистрации казенных и других земельных владений. На каждый уезд составлялись межевые книги и планы с указанием землевладельцев, местоположения и общего количества земель, их распределения по угодьям и составлением перечня угодий по провинциям и губерниям. К планам прилагались алфавитные реестры с характеристикой землевладений и отражением проведенных измерений. В процессе проведения генерального межевания был создан обширный картографический материал -поземельные карты. Кроме того, при межевании составлялись экономические описания, содержащие сведения о качестве пахотных земель. Генеральное межевание земель в России проводилось почти 100 лет (с 1765 по 1861 гг.)
Отмена крепостного права в 1861 году, вовлекшая помещичьи и крестьянские земли в активный рыночный оборот, ликвидация подушного налога и переход на земельный налог -все это послужило причиной проведения новых обширных земельно-кадастровых работ. Возникла необходимость в земельно-оценочных работах и определении доходности земель, тогда как до этого земельный кадастр подразумевал только ведение кадастрового учета земель и межевание. Работа проводилась масштабная: оценивалось и состояние почвенного покрова, и урожайность культур, и даже удаленность от рынков сбыта продукции. Учитывалась и масса других показателей. Все эти функции выполняли земские учреждения. Так возник земский земельный кадастр, работы по которому проводились до 1917 года.
После 1917 года земельные отношения в России резко изменились. Новая власть исходила из необходимости проведения земельной реформы на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю и объекты недвижимости.
Одним из первых практических шагов по реализации этой программы стал Декрет «О земле» от 26 октября 1917 г. Сделки с недвижимостью были запрещены в декабре 1917 г.
А положения «О социалистическом землеустройстве» и «О мерах перехода к социалистическому землепользованию» 1919 года вводят две основные формы собственности: государственную и коллективную.
Принятие новых законодательных актов закрепило непосредственное распоряжение единым государственным земельным и жилищным фондом за народными комиссарами и местными органами власти. Функции управления недвижимостью были переданы Управлению коммунального хозяйства НКВД и исполкомам.
После 1917 г. складывается ситуация, когда земля перестает быть объектом налогообложения со всеми вытекающими отсюда последствиями. В связи с этим отпала и необходимость в Межевых и Поземельных книгах. Такая система управления государственной собственностью на средства производства и землю не способствовала развитию кадастровых работ в России и коренным образом изменила путь развития кадастра. В то же время государство нуждалось в сведениях о земле. Эта потребность определяла состав сведений земельного кадастра и порядок его ведения.
Кадастр представлял собой сведенные в единую книгу регистрационные сведения по землепользователям, а также количественные и качественные характеристики земель. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств съемок и обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда. Сведения о землях промышленности и территориях населенных пунктов (в силу их малого влияния на планирование промышленного производства) проводили в кадастре укрупненно и недостаточно.
Регистрацию проводили в государственных земельно-кадастровых книгах районов (городов) и называли государственной регистрацией землепользований. Выполняли ее должностные лица районной землеустроительной службы, персонально отвечающие за достоверность регистрируемых сведений о землепользовании. Начиная с 1955 года был введен государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также введена государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе.
Все основные учетные и отчетные кадастровые документы создавались в виде списков землепользователей, земельно-кадастровых книг предприятий и организаций и др., а также в виде планово-картографических документов. Все эти документы создавались в рукописной форме и имели достаточно низкую точность.
Лишь в конце 80-х начал формироваться кадастр, близкий к современному. С 1989 года было принято большое количество нормативно-правовых документов, в той или иной степени связанных с содержанием и ведением государственного земельного кадастра. Они были направлены на осуществление земельной реформы, предусматривающей претворение в жизнь новых земельных отношений, формирование многоукладности землевладения и землепользования, переход к рыночным отношениям.
К началу земельных реформ 90-х гг. в России сформировался многоцелевой Государственный земельный кадастр как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных сферах экономики.
Однако действующие в этот период акты (Земельный кодекса РСФСР, Указ Президента РФ от 11.12.93 N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость") закрепляли лишь самые общие требования к содержанию и назначению государственного земельного кадастра.
Порядок ведения государственного земельного кадастра в условиях перехода к рынку недвижимости, состав сведений и документов, функции органов, осуществляющих его ведение, права и обязанности субъектов кадастровых отношений - эти и другие проблемы в указанных документах не решались и не имели своего развития в других нормативных актах действующего земельного законодательства.
О необходимости принятия закона о государственном земельном кадастре заговорили в 1997 году. А уже 2 января 2000 года Федеральный закон № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» был подписан Президентом РФ.
Принятый Закон закрепил систему норм, которые в логической последовательности раскрывали основные понятия государственного земельного кадастра; содержание, цели, задачи и принципы его ведения; устанавливали права и обязанности участников кадастровых
отношений; определяли состав кадастровых работ, а также подробно раскрывали порядок ведения государственного земельного кадастра.
Содержание закона было сконструировано таким образом, чтобы свести к минимуму разработку дополнительных нормативных актов, регулирующих эти процедуры, и значительно ускорить создание системы государственного земельного кадастра России.
На фоне разработки и принятия Закона о земельном кадастре шли работы по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра. В 1996 году Постановлением Правительства РФ утверждается федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра», а в 2001 г. утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» (2002-2007 гг.). К концу 2001 г. в России практически завершилось создание национальной информационно-технической инфраструктуры современного государственного земельного кадастра, а с 2002 г. начались работы по созданию единой государственной системы учёта недвижимости, хранящей информацию о земельных участках
К 2006 году в России сложилась практика, при которой государством велись две основные "подсистемы" учета объектов недвижимости:
а) первая ведала земельными участками, которые подлежат кадастровому учету, проводимому органами, ответственными за ведение земельного кадастра. Таким органом (точнее - федеральной структурой, имеющей территориальные подразделения в регионах) с 2004 года было Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость);
б) вторая "подсистема" вела учет строительных объектов (зданий, строений, сооружений), которые подлежали техническому учету, проводимому организациями (бюро) технической инвентаризации (система Ростехинвентаризации и региональных БТИ).
В 2006 г. в Российской Федерации действовала сложная многоуровневая система реестров и кадастров недвижимого имущества. При этом существующие системы учета были не связаны между собой и не позволяли государству получить объективные сведения о недвижимом имуществе на территории Российской Федерации. Следствием отсутствия единой системы учета являлось также наличие большого количества неучтенных объектов, в том числе, объектов самовольной постройки и самовольного занятия земель.
Появилась насущная необходимость в создании единого кадастра недвижимости, призванного навести порядок в этой сфере, сделать информацию о недвижимости и земле прозрачной и доступной.
В июле 2007 г. был принят Закон о государственном кадастре недвижимости, который вступил в силу 1 марта 2008 года. Закон предполагает введение в стране единого кадастра объектов недвижимости по аналогии со странами Европы.
Многоцелевой кадастр покроет всю страну учетом не только недвижимости (земельных участков и зданий-помещений), но также административных границ и всех правовых зон, будет содержать сведения о правообладателях и кадастровую стоимость всех объектов недвижимости.
Учет по-прежнему будет вести одно федеральное ведомство (через своих чиновников на местах) - это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Новое ведомство создано на базе Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации) и стало правопреемником Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснед-вижимости) и Федерального агентства геодезии и картографии (Роскартографии). Интеграция трех государственных служб завершена до января 2011 года.
Однако сам единый кадастр объектов недвижимости появится не так скоро. Переход будет происходить поэтапно. По предварительным оценкам, единый кадастр недвижимости будет полностью готов не раньше 2013 года.
