CC BY
410
ПРАВО
УДК 342.729
ОСНОВАНИЯ И МЕРЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
© Елена Дмитриевна ПАВЛОВА
Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация, аспирант, e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются общественные объединения как субъекты конституционно-правовой ответственности. Проведен анализ оснований и мер конституционно-правовой ответственности данной категории субъектов, выявлены возможные проблемы реализации мер конституционно-правовой ответственности, применяемые к различным общественным объединениям. Проведена систематизация оснований и санкций конституционно-правовой ответственности, которую несут общественные объединения, изложены предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность общественных объединений; конституционно-правовая ответственность политических партий; основания ответственности; меры ответственности.
Среди субъектов конституционно-право-вой ответственности следует особо выделить такую группу субъектов, как негосударственные органы и объединения. Субъекты, объединенные в этой группе, весьма разнообразны. Так, В.А. Виноградов отдельно разграничивает основания и меры ответственности для органов местного самоуправления и политических и других общественных, религиозных объединений (союзов, обществ) [1, с. 332-349].
Демократические реформы, проводимые в России, способствуют развитию гражданского общества, значительную часть которого составляют негосударственные объединения. Общественные объединения граждан служат посредником между государством и населением, организуя публичный диалог по ключевым вопросам развития страны, расширяя самоуправление, развивая гражданскую активность и укрепляя ответственность людей за собственные судьбы и судьбу России в целом. Негосударственным организациям предоставлено право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательной кампании, если это зафиксировано в уставе, и т. д. [2, с. 130]. Демокра-
тические преобразования, развитие гражданского общества предполагают расширение и укрепление различных общественных структур, важнейшими из которых являются общественные объединения. Особое значение на современном этапе государственного строительства приобретают вопросы доминирования политических партий в различных сферах (в избирательном процессе, в процедуре представления и утверждения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации). Д.А. Медведев в ежегодном Послании ФС РФ уделил особое внимание проблеме реализации конституционного принципа политического многообразия [3].
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения [4]. ФЗ «Об общественных объединениях» устанавливает следующие организационно-правовые формы, в которых могут создаваться такие общественные объединения: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган об-
щественной самодеятельности; политическая партия [4].
Нельзя не отметить, что политическая партия занимает особое место ввиду особенностей ее правового статуса. Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления [5]. Политической партии, очевидно, предоставляется несколько больший статус, чем статус юридического лица. Только данное общественное объединение получает право участвовать в выборах и референдумах, выдвигать кандидатов на различные выборные должности. В связи с правом участия в выборах политическая партия получает комплекс дополнительных прав (например, пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации и др.), а также право на государственную поддержку [6, с. 14]. Государственная регистрация политической партии влечет за собой получение комплексного статуса политической партии, включающего статус юридического лица в качестве одного из элементов такого статуса [7, с. 5]. Политическая партия, иные общественные объединения в качестве правовых понятий целиком и полностью по своей организационной природе относятся к сфере конституционно-правового регулирования. Однако, становясь при этом юридическими лицами, они мгновенно попадают под юрисдикцию гражданского права [8, с. 32]. Двойственную природу политических партий и общественных объединений необходимо учитывать и при определении мер конституционно-правовой ответственности, которую несет данная категория субъектов.
Основания и меры конституционно-правовой ответственности, которую могут нести общественные объединения, сосредоточены в ряде нормативно-правовых актов: Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, ФЗ «Об общественных объединениях», ФЗ «О политических партиях», ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».
Важно различать конституционно-правовую ответственность общественного объединения и ответственность, которую могут нести входящие в него граждане. Необходимо также различать три понятия: общественное объединение с наличием статуса юридического лица, общественное объединение без образования юридического лица, группа граждан, которая не носит постоянный характер. В первых двух случаях ответственность применяется к самостоятельному коллективному субъекту, в последнем - к коллективу субъектов как сумме физических лиц. Наличие или отсутствие статуса юридического лица также влияет на меры конституционно-правовой ответственности. Так, в случае, если деятельностью общественного объединения были нарушены права и свободы человека и гражданина, то мерой конституционной ответственности для общественного объединения со статусом юридического лица будет ликвидация, а для общественного объединения, действующего без образования юридического лица, - запрет деятельности [1].
Анализируя вышеупомянутые законы, можно выделить следующие основания конституционно-правовой ответственности общественных объединений.
1. Нарушение конституции, посягательство на конституционный строй. Например, ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» запрещает деятельность общественных и религиозных объединений по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя РФ [9]; ст. 13 Конституции РФ запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни [10]. В той же статье Конституции устанавливается, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Однако не секрет, что идеология одной партии может воплощаться в деятельности государственных институтов, официально не являясь обязательной. Этим положением конститу-
ции устанавливаются определенные пределы деятельности государства, его органов, политических партий, других общественных объединений. Получается, признание какой-либо идеологии в качестве обязательной в сфере образования или других сферах жизни влечет признание антиконституционности провозглашения такого признания. Между тем мы считаем, что определенные идеологические устремления, заключающиеся в идеях демократии, свободы, верховенства права и выраженные в нормах Конституции должны существовать в качестве обязательных для всех. Несмотря на непринятие большинством представителей науки конституционного права термина «государственная идеология», думается, что необходимость существования такой идеологии очевидна. Разумеется, она должна быть далека от скрытого оправдания тоталитаризма. Такая идеология должна определяться народом посредством принятия Конституции. Государственной идеологией должна стать идеология конституционная. Лишь в этом случае государственная идеология может быть народной, а не существовать как идеология какой-либо партии, воплощенная в деятельности государственных институтов [7].
2. Нарушение законодательства, собственных учредительных документов, совершение действий, противоречащих целям создания или отказ от достижения этих целей. Так, согласно ФЗ «Об общественных объединениях» общественное объединение может быть ликвидировано в судебном порядке в случае неоднократных или грубых нарушений закона, иных нормативно-правовых актов, а также в случае систематического осуществления общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям [4]. Примером наступления конституционно-правовой ответственности в виде ликвидации по причине отказа от достижения целей, для которых создавалось общественное объединение, может быть неучастие политической партии в течение пяти лет подряд в выборах [5].
3. Нарушение прав и свобод граждан, побуждение к отказу от исполнения обязанностей, нанесение ущерба их нравственности или здоровью. Например, общественное объединение может быть ликвидировано в судебном порядке в случае нарушения
своими действиями прав и свобод человека и гражданина [4].
Конституционно-правовые санкции,
применяемые к общественным объединениям, весьма разнообразны. Их условно можно разделить на две группы: связанные с лишением конституционно-правового статуса
(роспуск или ликвидация, запрет деятельности, отмена государственной регистрации) и иные, не влекущие лишение конституционно-правового статуса (отказ в регистрации, приостановление деятельности, вынесение предупреждения, переход имущества политической партии государству, отмена (признание неконституционными) актов партии). Можно классифицировать их также в зависимости от цели и последствий их применения на правовосстановительные (признание неконституционным акта партии), предупредительные (письменное предупреждение органа юстиции о прекращении незаконной деятельности общественного объединения), меры взыскания, имеющие своей целью наказать правонарушителя (отказ в регистрации), санкции пресечения (приостановление деятельности) [11, с. 47].
Остановимся на некоторых из этих мер. Ликвидация общественного объединения применяется, как уже говорилось выше, к общественным объединениям со статусом юридического лица. В соответствии с ГК РФ, ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам [12]. Постановлением Конституционного суда РФ от 18 июля 2003 г. № 14-П положение п. 2 ст. 61 ГК РФ, согласно которому юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда, если данное юридическое лицо осуществляет деятельность с неоднократными нарушениями закона, признано не противоречащим Конституции РФ1.
В ГК РФ установлено, что юридическое лицо может быть ликвидировано: по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в т. ч. в связи с истечением срока, на который созда-
1 Постановление по делу о проверке конституционности статьи 35 федерального закона «Об акционерных обществах», статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации...: постановление Конституционного суда РФ от 18.07.2003 г. № 14-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
но юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано; по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в т. ч. общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ.
Закон «О противодействии экстремистской деятельности» установил, что в Российской Федерации запрещаются создание и деятельность общественных объединений... цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности» [9].
В случае осуществления общественным объединением либо иной организацией либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующее общественное объединение либо иная организация могут быть ликвидированы. По вышеуказанным основаниям объединение может быть ликвидировано по решению суда также на основании заявления федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции или его соответствующего территориального органа.
В случае принятия судом по основаниям, предусмотренным Законом «О противодействии экстремистской деятельности», решения о ликвидации общественного объединения его региональные и другие структурные подразделения также подлежат ликвидации.
Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество обществен-
ного объединения, ликвидируемого по основаниям, предусмотренным Законом «О противодействии экстремистской деятельности», подлежит обращению в собственность Российской Федерации, что само по себе является мерой конституционно-правовой ответственности и применяется как дополнительная в случае ликвидации или запрета деятельности [1]. Решение об обращении указанного имущества в собственность Российской Федерации выносится судом одновременно с решением о ликвидации общественного объединения.
Исходя из формулировки ФЗ «О политических партиях», возможно два варианта оснований ликвидации политической партии: 1) по решению съезда политической партии (самоликвидация); 2) по решению Верховного суда РФ (принудительная ликвидация). Очевидно, что мерой конституционной ответственности можно признать только второй вариант.
Запрет деятельности общественных объединений применяется к общественным объединениям, не обладающим правами юридического лица. Основания для применения как ликвидации, так и запрета деятельности чаще всего одинаковые.
Отказ в государственной регистрации применяется к объединениям, чей соответствующий статус еще не признан юридически. Например, в соответствии с ФЗ «О политических партиях», может быть отказано в государственной регистрации, если положения устава политической партии противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам [5].
Положения устава общественного объединения могут противоречить, в частности, принципам идеологического и политического многообразия, равенства общественных объединений перед законом, нарушать гарантии свободы деятельности общественных объединений и прав каждого на объединение или игнорировать запрет на принуждение к вступлению в общественное объединение или к пребыванию в нем [10].
Следует заметить, говоря о политических партиях, что свобода образования и деятельности политических партий в России конституционно признана. Возникает, однако, важный в теоретическом и практическом плане вопрос, является ли эта свобода абсо-
лютной или она может быть в той или иной мере ограничена. В современной конституционной доктрине по вопросу о свободе образования политических партий существуют две противоположные точки зрения. Сторонники радикального либерализма считают, что эта свобода должна быть абсолютной, ибо любое ограничение означает отрицание демократии. Другие, рассматривая многопартийность, свободу образования политических партий как неотъемлемый признак демократического правового государства, вместе с тем отстаивают право этого государства защищать демократический конституционный строй. В российском законодательстве существуют достаточно жесткие ограничения для политических партий. Согласно п. 3 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях», не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Для других общественных объединений таких ограничений не установлено [13]. Данный пункт оспаривался «Православной партией России» и рядом подобных партий, которым было отказано в государственной регистрации по причине создания партий по признаку религиозной принадлежности. Однако Конституционный суд посчитал, что данное положение не противоречит принципам демократического и светского государства, равноправия, права на объединение, а также критериям допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина1 .
В качестве меры конституционно-правовой ответственности общественному объединению нередко выносится предупреждение, которое предваряет наступление более суровых мер. Например, в случае нарушения политической партией Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов федеральный уполномоченный орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. В случае, если политической парти-
1 Постановление по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 19 федерального закона «О политических партиях».: постановление Конституционного суда РФ от 15.12.2004 г. № 18-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ей в установленный срок эти нарушения не были устранены и предупреждение федерального уполномоченного органа не было обжаловано в суде, деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного суда Российской Федерации [5].
На наш взгляд, процедура приостановления деятельности неоправданно усложнена и растянута во времени. Следует согласиться с мнением В. А. Виноградова, который предлагал установить единую модель приостановления деятельности, при которой бы эта мера применялась во внесудебном порядке с одновременным обращением в суд государственного органа, приостановившего деятельность, о ликвидации соответствующего объединения (запрете его деятельности) [1].
Считаем, что механизм конституционноправовой ответственности данной категории субъектов не является идеальным. Для его совершенствования необходимо придать единый характер основаниям и мерам ответственности общественных объединений, которые рассредоточены в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», ФЗ «О политических партиях», ФЗ «Об общественных объединениях», во избежание путаницы исключить взаимные отсылки друг к другу и, возможно, объединить основания и меры ответственности в соответствующем разделе ФЗ «О конституционно-правовой ответственности», необходимость принятия которого неоспорима.
Несмотря на то, что в закон о партиях постоянно вносятся изменения, очевидно, что уточнение и конкретизация элементов правового статуса политических партий будет происходить и далее. Так, внесены изменения в порядок и сроки рассмотрения и утверждения кандидатур руководителей исполнительной власти субъекта РФ. Политическая партия, получившая большинство мест в законодательном (представительном) органе власти субъекта, вправе внести предложения о кандидатурах руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ не позднее, чем за 40 дней (ранее 90) до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта. Президент рассматривает предложения и уведомляет о результатах в срок, не превышающий 10 дней (ранее 30). Несмотря на стремления законо-
дателя сделать эту процедуру более прозрачной и краткосрочной, никак не регулируется процедура отбора кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ в самой политической партии [3]. Считаем необходимым закрепить законодательно обязанность установления политической партией процедуры отбора кандидатур в уставе, а также законодательно закрепить меры ответственности за нарушение данной процедуры.
Несомненно, нуждается в корректировке и процедура реализации некоторых мер ответственности политических партий, в частности необходимо установить внесудебный порядок применения для такой меры ответственности, как приостановление деятельности, сократить срок для устранения нарушений после вынесения предупреждения. Необходимо более детально проработать законодательно механизмы конституционноправовой ответственности политических партий, разумно упростить и ускорить их действие.
1. Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005.
2. Конституционное право / отв. ред. А.Е. Козлов. М., 1997.
3. Овчинников В.А., Демидов Д.Г. Политические партии и государственное строительство в Российской Федерации: современный период правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 26-27.
4. Об общественных объединениях: федеральный закон Рос. Федерации от 19.05.1995 № 82-ФЗ: в ред. от 22.07.2010. Ст. 7, 5, 44. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс ».
5. О политических партиях: федеральный закон Рос. Федерации от 11.07.2001 № 95-ФЗ: в ред. от 03.11.2010. ст. 3, 26, 32, 37, 20, 39. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
6. Митин Г.Н. Ошибочное понимание Закона о политических партиях // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13.
7. Лебедев В.А. Идеологическое многообразие и российская многопартийность: размышление о судьбе статьи 13 Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11.
8. Рудакова Е.В. Конституционно-правовые аспекты правопреемства политических партий и иных общественных объединений в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.
9. О противодействии экстремистской деятельности: федеральный закон Рос. Федерации от 25.07.2002 № 114-ФЗ: в ред. от 29.04.2008. ст. 1, 9. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Конституция РФ от 12.12.1993 г. // Российская газета. 2009. 21 янв. Ст. 13, 30.
11. Кондрашев А.А. Меры конституционно-правовой ответственности в современном конституционном праве: основания классификации и виды санкций // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7.
12. Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ: в ред. 27.07.2010. Ч. 1. Ст. 61. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
13. Сидоренко Е. Правовое положение политических партий // Российская юстиция. 2001. № 10. С. 54-55.
Поступила в редакцию 18.03.2011 г.
UDC 342.729
GROUNDS AND MEASURES OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL RESPONSIBILITY OF PUBLIC ASSOCIATIONS
Elena Dmitriyevna PAVLOVA, Penza State University, Penza, Russian Federation, Post-graduate Student, e-mail: [email protected]
The article considers social associations as subjects of constitutional legal responsibility. Analysis of grounds and measures of constitutional legal responsibility of the above mentioned category of subjects was carried out; possible problems in realizing measures of constitutional legal responsibility applied to various social associations were revealed. Systematization of grounds and sanctions of constitutional legal responsibility which is accounted for social associations was carried out; proposals on the legislation improvement in this sphere were stated.
Key words: constitutional legal responsibility of social associations; constitutional legal responsibility of political parties; grounds of responsibility; measures of responsibility.
