CC BY
111
В. В. ХАДЫКИНА
Учебный центр при УВД Омской области
УДК 342.5
ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК ОСОБАЯ СТРУКТУРА ОБЩЕСТВА
(НА ПРИМЕРЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
БЕЗ ИССЛЕДОВАНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК ОСОБОЙ СТРУКТУРЫ ОБЩЕСТВА НЕВОЗМОЖНО ИЗУЧЕНИЕ ПРОБЛЕМ ОПТИМИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ УКАЗАННОЙ СИСТЕМОЙ. ЭТО НЕГАТИВНО СКАЗЫВАЕТСЯ НА ПРАВОВОЙ РЕГУЛЯЦИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ, СПОСОБСТВУЕТ НАРАСТАНИЮ СОЦИАЛЬНОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ. ОСОБУЮ АКТУАЛЬНОСТЬ НАЗВАННАЯ ТЕМА ПРИОБРЕТАЕТ В НАСТОЯЩИЙ ПЕРИОД, ДЛЯ КОТОРОГО ХАРАКТЕРНО КАК АКТИВНОЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ РОССИИ В ЦЕЛОМ, ТАК И РЕФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ЧАСТНОСТИ.
Исходя из актуальных потребностей российского общества, следует отметить, что как в недалеком прошлом, так и в обозримом будущем большой значимостью обладает изучение роли и места органов внутренних дел России в структуре общества в связи с интенсивным ростом национальной и транснациональной преступности1. В этой статье органы внутренних дел рассматриваются как общественное формирование, выступающее структурным элементом государственной системы исполнительной власти, осуществляющее правоохранительную деятельность.
При изучении органов внутренних дел как системного общественного формирования необходимо рассмотреть закономерности его возникновения и развития, а также место системы внутренних дел в социальной структуре общества и роль, которую она играет в функционировании государственного механизма. Кроме этого, в данной статье кратко характеризуются структура системы внутренних дел России на современном этапе и основные формы ее деятельности.
Возникновение органов охраны правопорядка неразделимо связано с организацией более масштабного общественного формирования - государства. Источником этих процессов послужило развитие общественных потребностей и интересов. Возрастание потребностей людей в родовом строе вызвало развитие орудий труда и появление излишков продукта производства, следствием этого стало образование частной собственности, которое сопровождалось дифференциацией общества. Дальнейшее совершенствование экономической сферы приводит к расширению круга предметов производства и увеличению их количества. Как следствие этого возникают новые потребности. Это повлекло за собой появление разнообразных интересов как по поводу производства продуктов потребления, так и по поводу завладения ими для дальнейшего производства и потребления.
Поскольку интересы как отдельных людей, так и их объединений реализовывались спонтанно, то это приводило к огромному числу социальных конфликтов. Необходимость упорядочения социальных интересов и приводит к возникновению государства. Параллельно с развитием государства появляется и развивается право как средство законодательного закрепления интересов собственников. Совершенствование государственного аппарата, его усложнение приводит к выделению в нем различных органов, обладающих определенной компетенцией. В их числе возникают органы, осуществляющие государственное принуждение.
1 Об этой проблеме подробнее см.: Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М , 1997.
Современный государственный механизм представляет собой сложную систему, предопределенную многообразием интересов, реализующихся в различных сферах общественной жизни и требующих государственного руководства. Структурные элементы этой системы существенно различаются между'собой "по методам осуществления задач и функций государства, принципам и формам организации и,деятельности, компетенции, территориальным пределам действия и другим признакам".2
Одна из важнейших функций государства - правоохранительная. Исполнение законов и правовых актов -обязанность всех органов государства, должностных лиц и граждан. Если нарушение законных прав и свобод общественного формирования связано с нарушением конкретных правовых норм, то задачи выявления, предупреждения и пресечения таких действий, а также восстановление нарушенных прав и наказание правонарушителей возложены на правоохранительные органы. Они образуют один из системных элементов государственного механизма управления.3 Особое место в правоохранительной структуре занимают органы внутренних дел. Для определения этого понятия необходимо установить сферу социальной деятельности органов внутренних дел.
Следует отметить, что в законодательстве отсутствует толкование термина "внутренние дела", несмотря на его употребление. Он может трактоваться как в широком, так и в узком смысле. В широком - им принято обозначать сферу государственной деятельности, исключающую международную. Однако такая трактовка не соответствует объему функций, традиционно выполняемых органами внутренних дел в России, и их исторически сложившейся компетенции, которые значительно уже указанной сферы деятельности государства и общества.
История ррганов внутренних дел нашей страны насчитывает несколько столетий. Начиная сХ1 века, охраной общественного порядка и борьбой с преступностью занимались центральные и местные органы власти. Модернизация государства, усложнение общественных отношений привели к созданию регулярной полиции в первой четверти XVIII века.4 Министерство внутренних дел впервые было создано в России 8 сентября 1802 года на основании подписанного Александром I Манифеста "Об учреждении
2 Гранат Н.Л. Социалистическая законность в деятельности органов внутренних дел. М., 1985. С.23.
3 ОС этом подробнее см.-. БраткоА.Г. Правоохранительная система: понятие и основные элементы содержания // Проблемы развития правоохранительных органов М., 1994. С .8-23; Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. История и современность. Ростов на Дону: изд-во "Феникс", 1999. С. 18-20.
4 См.: Андреева И.А. Очерки истории органов внутренних дел России. Омск, 2000. С 7 - 37,
министерств", в соответствии с которым министерство обязано было "... пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи".5 Оно занималось решением широкого диапазона внутренних дел государства, кроме борьбы с преступностью в его компетенцию входила значительная часть внутренних функций государства. Так, в состав центрального аппарата министерства в конце XIX и начале XX века помимо Департамента полиции входило более 20 учреждений.6 Причем исполнение органами внутренних дел не столько полицейских, сколько административно-хозяйственных функций на указанном этапе рассматривалось как "основанное на здоровом понимании государственных дел в их взаимной связи".7
На протяжении двух веков менялись функции и задачи органов внутренних дел, неоднократно реорганизовывалась их структура. Многие элементы системы вышли за ее пределы, либо обретая самостоятельность, либо входя в состав иной государственной структуры. Минимизация функций и задач, решаемых органами внутренних дел, и упрощение их структуры привели к тому, что понятие "внутренние дела" государства претерпело значительные изменения и в настоящее время, как правило, употребляется в узком смысле.
В этом случае исследуемый термин включает в себя "мероприятия по защите всех и каждого от угроз, создаваемых преступными и иными противрправными посягательствами, и распространяется на сферы обеспечения личной, физической, имущественной безопасности граждан, общественной, ... дорожной, отчасти государственной и экологической, а также некоторых иных видов безопасности личности, общества и государства".8
Названные сферы представляют собой сложные комплексы соответствующих правоотношений, которые объективно взаимосвязаны между собой и составляют в совокупности сферу внутренних дел государства. Следует согласиться с А.Л. Кореневым и А.Л. Савостиным, которые считают, что специфика общественных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел, позволяет рассматривать ее как самостоятельный объект государственного управления, отличающийся от иных сфер и отраслей.9 Основными субъектами управления в сфере внутренних дел государства являются органы, обладающие специальными полномочиями. Одной из особенностей органов внутренних дел является одновременное включение в две структуры государственного механизма -правоохранительную и органов государственной исполнительной власти.
Особенности структуры современных органов внутренних дел, а также их место и роль в государственном механизме обуславливаются выполняемыми ими социальными функциями, под которыми понимаются основные направления деятельности, а также целями их деятельности. Цели деятельности системы обусловлены многими факторами, в первую очередь, потребностями. Потребность, а точнее предмет ее удовлетворения, служит источником формирования цели, которая выступает "в качестве будущего результата практической деятельности ... в идеальной форме".10
Цели могут сообщаться системе органов внутренних Дел из вне, если соответствующие потребности присущи обществу в целом или системе более высокого уровня,
5 Цит. по: Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М„ 1997. С. 232.
е Об этом подробнее см.: Органы и войска МВД России. М„ 1996. С.11-32.
7 Там же. С.21.
' Кондрашов Б.П., Соловей Ю.Г., Черников В.В. Государственное управление в области внутренних дел. М., 1997. С.5.
8 См.: Административная деятельность органов внутренних дел.
М., 2000. С. 11.
,0 Бернацкий В.О., Овсянникова И.А. Социальная философия.
Учебное пособие. Омск, 1998 С. 57
подчиняющей вышеуказанную. В этом случае они (цели) выступают для органов внутренних дел в качестве объективных факторов. Основной целью деятельности исследуемой системы является создание условий реализации и защита правовых интересов общественных формирований, а также обеспечение организации субординационной системы их взаимодействий в соответствии с действующим законодательством.
Наличие системной цели служит признаком целесообразности организации органов внутренних дел и целенаправленности ее деятельности. В общесистемной цели можно выделить подцели, то есть цели компонентов системы, которые реализуются путем выполнения специфических функций, образующих систему компонентов.11 Наряду с внешними целями могут формироваться и внутренние, их основу составляют потребности самой системы.
Основной функцией органов внутренних дел, способствующей достижению цели, является реализация "законов и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере внутренних дел государства, общественный порядок, общественную безопасность и борьбу с преступностью, а также иными правонарушениями".12 Помимо основной функции можно выделить и вспомогательные, так называемые функции второго уровня. Основная и вспомогательные функции конкретизируются в задачах, которые, в свою очередь, могут выступать в качестве целей-заданий. Кроме системных функций, выступающих интегрирующим началом системы, можно выделить и специфические, присущие отдельным компонентам.
Положение исследуемой системы среди органов государственного управления обуславливается помимо функций ее компетенцией, которая определена законодательством. К сожалению, единого нормативного акта, определяющего организационно-правовой статус органов внутренних дел России, в законодательстве нет, что несколько усложняет его анализ.
Прежде всего, указанное положение связано с тем, что Министерство внутренних дел Российской Федерации еще несколько лет назад включало в себя разнокачественные структуры, реализующие настолько различные социальные функции, что это затрудняло разработку общего нормативного акта. Изменения, произошедшие в производственно-экономической сфере России, повлекли за собой расширение круга соответствующих интересов, которые нуждались как в правовой регуляции, так и в защите после придания им статуса правовых со стороны государства. Как следствие этого произошло преобразование правоохранительной структуры государства с уточнением компетенции отдельных органов, входящих в нее. После проведенного в последние годы реформирования из системы внутренних дел были выведены служба Исполнения уголовных наказаний, а также Государственная противопожарная служба. Они в настоящее время функционируют в рамках иных государственных структур.
Упрощение структуры внутренних дел России на современном этапе делает возможным разработку единого законодательного акта, ликвидирующего вышеуказанный пробел, тем более, подобный законодательный опыт уже имеется, например, у Республики Казахстан.13 В настоящее время его отсутствие компенсируется законодательными и иными нормативными актами, определяющими организационно-правовой статус и компетенцию каждого
11 Об этом см.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 35.
12 Административная деятельность органов внутренних дел. М , 2000. С. 56.
13 См. Сатбаева К.Х. Законодательная основа деятельности органов внутренних дел Республики Казахстан//Органы внутренних дел Республики Казахстан в механизме государства и проблемы совершенствования их деятельности. Караганда, 1995. С. 8-13.
компонента органов внутренних дел в отдельности. Эти компоненты совместимы и тесно связаны между собой.
Составляющие элементы имеют собственную сложную структуру, позволяющую рассматривать их в качестве подсистем более низкого уровня, обладающих относительной самостоятельностью функционирования. Сложное структурное строение системы постоянно совершенствуется в соответствии с социальными, экономическими, политическими и иными преобразованиями, происходящими в России.
В соответствии с функциональным признаком, в системе органов внутренних дел России выделяют следующие компоненты, образующие горизонтальную структуру: милиция, следствие и паспортно-визовая служба. Если же рассматривать систему МВД РФ, то она содержит у себя в подчинении и внутренние войска МВД России.14 Ярко выраженной особенностью системы органов внутренних дел является специализация функций и отдельно взятых должностей. Это позволяет, во-первых, избежать в деятельности параллелизма, во-вторых, организовать иерархическую лестницу с учетом функциональных особенностей подразделений в составе компонента. Так, например, в структуре милиции, одного из компонентов органов внутренних дел, выделяют милицию общественной безопасности и криминальную милицию. Они различаются по функциям, стоящим перед ними задачами, имеют особенности структурной организации и подчинения, а также соотношения различных форм деятельности.
В соответствии с уровнем субординации, компетенции и масштабом территориальной деятельности в системе внутренних дел России выделяют вертикальную структуру: федеральные органы внутренних дел и органы внутренних дел субъектов Российской Федерации. Однако, рассматриваемые подсистемы, в свою очередь, носят многоуровневый характер.
Среди федеральных органов внутренних дел выделяют следующие уровни: Министерство внутренних дел, которое относится к первому уровню, и региональные органы внутренних дел, относящиеся ко второму уровню. Среди органов внутренних дел субъекта Российской Федерации выделяют МВД республик; Управление внутренних дел (Главное управление внутренних дел) краев, областей, автономной области, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) и автономных округов; Управление (отдел) внутренних дел города (района, района в городе, округа в городе).15
Взаимодействие выделенных в этой структуре компонентов строится по линейному принципу организации. Что обеспечивает строгую иерархию компонентов и их субординацию. В рамках схемы "начальник-подчиненный", взаимоотношения строятся на основе принципа единоначалия, который предопределяет авторитарный стиль руководства. Подобная организация управления системой объясняется, прежде всего, особенностями ее функций и спецификой условий деятельности. К таким особенностям, считает Г.А. Туманова, относятся "повышенная ответственность принимаемых решений, выполнение которых связано подчас с риском и режимом секретности, быстрое и радикальное изменение обстановки, требующее повышенной мобильности и максимальной управляемости И др."16.
Необходимо также отметить такое своеобразное качество организации управления структурными компонентами на уровне субъектов федерации, как двойную подчиненность. С одной стороны, соответствующие органы подчиняются вышестоящим структурным образованиям системы органов внутренних дел, с другой - органам исполни" См. об этом подробнее: Кондратов Б.П., Соловей Ю.Г., Черников В.В Указ. соч. С. 17-53, 59-66.
15 Об этом подробнее см.: Административная деятельность органов внутренних дел М., 2000. - С. 55-98.
16 Туманова Г.А. ОВД как система управления М., 1972. С. 14.
тельной власти соответствующего уровня. Это своеобразие возникло вследствие вышеупомянутой включенности системы органов внутренних дел одновременно и в систему государственных органов исполнительной власти. Положительный аспект такого подчинения видится в учете региональных особенностей политики, отрицательный - в увеличении числа противоречий, возникающих в процессе управления системой и порожденных возрастанием количества интересов, нуждающихся в субординации. Вышеприведенные структурные образования функционируют параллельно, что позволяет сделать вывод о линейно-функциональном типе организации управления в сфере внутренних дел.
Кроме указанных особенностей организации органов внутренних дел следует отметить наличие стандартов деятельности, предписанных самыми разнообразными нормативными актами: законами, указами, постановлениями, приказами, инструкциями, решениями коллегий и т. д. Наличие подобных безличных образцов поведения "означает сужение диапазона выбора, ограничение, даже подчинение субъективной воли участника организации безличному порядку".17 Следует отметить, что выбор стандартов поведения во многом определяется статусом как структурного компонента в иерархии системы, так и отдельного индивида в иерархии должностей, предусмотренных структурой компонента. Названные признаки характеризуют формальный характер организации отношений внутри системы.
Таким образом, органы внутренних дел России представляют собой системное многофункциональное сложно-структурное общественное формирование, которое относится к государственным органам исполнительной власти, осуществляет в пределах своих полномочий государственное управление в сфере внутренних дел и обладает юридически определенной компетенцией и правом действовать в пределах этой компетенции от имени государства, используя при этом, в случае необходимости, принуждение. Система органов внутренних дел наряду с социальными потребностями, интересами, обладает и своеобразным, специфическим (групповым и корпоративным) сознанием, что делает возможным осуществление ею целенаправленной специфической деятельности.
Органы внутренних дел реализуют свои функции в различных формах деятельности: "организационные мероприятия (организационно-массовая работа); материально-технические операции; нормотворческая деятельность; правоприменительная... деятельность".19 Следует выделить еще одну форму деятельности - социальное обслуживание, которая только начинает изучаться.19
Организационная форма деятельности представляет отношения и действия по обеспечению результативного функционирования системы, например, проведение совещаний, конференций, коллегий, инструктирование подчиненных подразделений или сотрудников, обеспечение прохождения сотрудниками профессиональной подготовки и др.
Материально-технические операции включают в себя деятельность по обеспечению системы средствами, способствующими успешной реализации целей, стоящих перед органами внутренних дел. Такими средствами являются: разнообразные технические средства (машины, оргтехника, средства для проведения оперативно-технических мероприятий и др.), материальные средства (ме-
17 Пригожин А.И. Современная социология организаций. М.. 1995.
С.94.
18 Административная деятельность органов внутренних дел. М., 2000. С. 57.
19 См.: Цуканов А. Н. Социальное обслуживание граждан органами внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. М„ 1999, а также Боештян K.M. Профессиональная правовая культура и ее формирование у работников полиции Республика Молдова: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. СПб, 1997. С. 18.
бель, обмундирование и пр.), средства, необходимые для оформления служебной документации (бланки, бумага, канцелярские товары и т.д.).
Сущность нормотворческой деятельности заключается в дополнении действующей регламентации правовых отношений подзаконными актами (приказами, инструкциями, рекомендациями и др.), прежде всего, направленными на организацию внутрисистемной деятельности органов внутренних дел. Нормотворческая деятельность должна осуществляться строго в соответствии с компетенцией, установленной законодательством России.
Правоприменительная деятельность системы заключается в издании специального решения как органом внутренних дел, так и должностным лицом с целью "разрешения на основе норм права индивидуальных конкретных дел (вопросов)".20 Все компоненты системы органов внутренних дел, включая должностных лиц, наделены компетенцией, необходимой для осуществления правоприменительной деятельности, и могут выступать в качестве субъектов указанной формы деятельности. Следует отметить, что эта форма деятельности системы является основной и необходимой для осуществления государственного управления в сфере внутренних дел.
Итак, поскольку органы внутренних дел Российской Федерации являются относительно самостоятельным системным общественным формированием, то это позволяет говорить о наличии у них социальных потребностей, интересов, .о.собого вида сознания, ценностей, а также общественных отношений и деятельности, в которых они выступают в качестве субъекта! Причем все вышеперечисленное будет обладать особенностями, обусловленными своеобразием системы и, в свою очередь, во многом определять ее функционирование.
Результаты изучения органов внутренних дел как особой социальной структуры являются основой для дальнейших исследований многочисленных проблем, снижающих эффективность функционирования системы, с целью их разрешения. Исследование органов внутренних дел, как системы, осуществляющей правоохранительную деятельность, способствует повышению эффективности правовой регуляции общественных отношений на современном этапе развития нашего общества.
Литература
1. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. - М.: Московская академия МВД России, 2000.-304 с.
20 Административная деятельность органов внутренних дел. М., 2000. С. 58.
2. Андреева И.А. Очерки истории органов внутренних дел России: Учебное пособие. - Омск, 2000. -158 с.
3.Афанасьев В.Г. Системность и общество. - М.: Политиздат, 1960. - 368 с.
4. Бернацкий В.О., Овсянникова И.А. Социальная философия. Учебное пособие. - Омск: Изд-во ОмГТУ, 1998.-88 с.
5. Боештян K.M. Профессиональная правовая культура и ее формирование у работников полиции Республика Молдова: Автореф. дис.... канд. юрид. наук/Акад. МВД РФ. -СПб, 1997.-20 с.
6. БраткоА.Г. Правоохранительная система: понятие и основные элементы содержания // Проблемы развития правоохранительных органов. - М., 1994. - С.8-23.
7. Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. История и современность. - Ростов-на-Дону: изд-во "Феникс", 1999. - 704 с.
8. Гранат Н.Л. Социалистическая законность в деятельности органов внутренних дел. - М.: Акад. МВД СССР, 1985.-144 с.
9. Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Государственное управление в области внутренних дел. - М., 1997.-479 с.
10. Лунеев В.В. Преступность XX века. - М.: Норма, 1997.-525 с.
11. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М.,1996. -464 с.
12. Пригожин А.И. Современная социология организаций. Учебник.-М„ 1995.-296 с.
13. Сатбаева К.Х. Законодательная основа деятельности органов внутренних дел Республики Казахстан // Органы внутренних дел Республики Казахстан в механизме государства и проблемы совершенствования их деятельности: Сб. науч. тр. - Караганда: ВШ МВД PK, 1995. -С. 8-13.
14. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. -М.: "Проспект", 1997.-472 с.
15. Туманова Г.А. ОВД как система управления. - М., 1972.-с. 39.
16. Цуканов А. Н. Социальное обслуживание граждан органами внутренних дел:: Автореф. дис.... канд. юрид. наук / МВЮЗШ МВД РФ. - М., 1999. - 23 с.
ХАДЫКИНА Вера Владимировна, преподаватель учебного центра при УВД Омской области, капитан милиции.
Книжная полка
Политическая социология: Учебник для вузов / Под ред. Ж.Т. Тощенко. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. -495 с.
Маршак А.Л. Социология: Учеб. пособие для вузов / А.Л. Маршак. - М.: Высшая школа, 2002. - 317 с.
Политология: Рек. М-вом образования РФ в качестве учебника/ Под ред. В.Н. Лавриненко. 2-е изд. перераб. \л доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 541 с.
Демин Г.И. Политология: Альбом схем: [Учеб.изд.] / Г.И. Демин. - М.: Палеотап: Маркетинг, 2002. - 91 с.
