CC BY
92Органы судейского сообщества в России и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ
Елена Бурдина
В сравнительно-правовом аспекте рассматриваются вопросы регулирования организации и функционирования органов судейского сообщества в Российской федерации и зарубежных странах. Анализ структурных свойств органов судейского сообщества и характеристик их деятельности позволил выделить их организационные и функциональные типы. сделан вывод о том, что в Российской федерации сформирован самостоятельный их тип, сопоставимый с иными зарубежными моделями лишь по отдельным признакам. совершенствование квалификационных коллегий судей должно осуществляться в рамках системы органов судейского сообщества.
^ Судебная власть; органы судейского сообщества; типы органов судейского сообщества; квалификационные коллегии судей; отбор кандидатов в судьи
1. Классификация органов судейского сообщества: значение и критерии
Существенные институциональные преобразования судебной власти, связанные с объединением двух высших судебных инстанций и созданием объединенного Верховного Суда Российской Федерации, обусловили широкую дискуссию относительно дальнейших направлений реформирования всех элементов судебной сферы, эволюция которых объективно необходима. Одними из таких элементов системы судебной власти Российской Федерации являются органы судейского сообщества, созданные в 1992 году в качестве независимых судейских образований на основании Закона «О статусе судей в Российской Федерации»1. Действующая система российских органов судейского сообщества, дифференцированная «по горизонтали» по функциональному признаку, включает пять типов органов судейского сообщества, выполняющих разные функции судейского самоуправления: съезд и конференции, советы судей, общие собрания судей судов, квалификационные коллегии судей, экзаменационные комиссии
по приему квалификационного экзамена на должность судьи. В свою очередь дифференциация указанных типов «по вертикали» (за исключением общих собраний судей судов) обусловлена зависимостью организации органов судейского сообщества от федерального построения государства.
В настоящий период органы судейского сообщества созданы во многих странах Европы, Северной и Южной Америки, Африки и выполняют ряд значимых государственно -властных полномочий по формированию корпуса судей, продвижению их в карьере, прекращению полномочий, участию в финансировании и организационном обеспечении судов. Вследствие широты полномочий, авторитетности представительства они признаны важной составляющей в механизме обеспечения независимости судебной власти.
Органы судейского сообщества, действующие в рамках национальных правовых систем, по-разному именуются, различаются их конституционно-правовые характеристики, варьируются круг и сроки их полномочий, членский состав. Своеобразие моделей органов судейского сообщества, именуемых в
международно-правовых документах как судебные советы или советы судебной власти, берет свое начало в развитии национальных правовых систем, имеющих глубокие корни в историческом, культурном и социальном контексте. Но все органы судейского сообщества объединяет одно общее: они олицетворяют органы, независимые от органов исполнительной и законодательной властей, состоящие из большинства судей и созданные для защиты независимости судебной власти и повышения эффективности судебной деятельности.
Многообразие органов судейского сообщества в мировой практике влечет необходимость их сравнительно-правового исследования, а также потребность их типологии для решения задач по их упорядоченному описанию и объяснению правовой природы, выявлению закономерностей возникновения и функционирования. Кроме того, необходимость типологии (классификации) обусловлена важной теоретико-правовой задачей по выяснению, в рамках какого «общего типа» данная модель национальных органов сообщества «индивидуализировалась»2, что позволит изучить имеющийся мировой опыт судейского самоуправления,уяснить особенности и отличительные черты российской модели судейского самоуправления, сформулировать научные рекомендации по возможному заимствованию и имплементации зарубежного и международного опыта. Указанные цели сравнительного правоведения и классификации направлены на недопущение таких законодательных решений, которые не соответствуют внутренней природе национальных органов судейского сообщества и не согласуются с другими правовыми институтами российской правовой государственности.
При исследовании структурных свойств органов судейского сообщества и характеристик их деятельности необходимо использовать организационный и функциональный подходы.
2. Организационные модели
органов судейского сообщества
В рамках организационного подхода в основе типов органов судейского сообщества выделены конкретные их сущностные институциональные признаки и черты, являющиеся теми
критериями, которые позволяют сделать вывод о сходстве или различии данных органов и надежно идентифицировать принадлежность органа судейского сообщества к соответствующему типу.
Для объяснения многообразия существующих в зарубежной практике органов судейского сообщества и выделения их организационных типов (моделей) предлагается использовать следующие критерии: распределение обеспечительных функций между органами судейского сообщества и министерством юстиции; структурный признак, определяющий степень единства и дифференциации органов; государственно-правовое устройство органов судейского сообщества; их функции; связь с судами; членский состав. Могут быть использованы и иные критерии классификации.
В литературе справедливо отмечается, что «проблема управления правосудием в контексте разделения властей непроста и в немалой мере внутренне противоречива»3. Противоречивость связана с поиском баланса между независимостью судебной власти и ее ответственностью перед обществом, а также взаимозависимостью органов государственной власти. Представляется в равной степени опасным как излишняя зависимость судебной власти от исполнительной и законодательной властей, политизация ее практики, так и излишняя зависимость политики от судов, ее юридизация. Недостаточная степень ответственности судебной власти грозит превращением ее в закрытую автономную корпорацию с превалированием частных интересов.
Следует указать, что, несмотря на провозглашенный принцип разделения властей, предполагающий отделение судебной власти от исполнительной, во многих странах, в том числе странах Европы, роль министерства юстиции в обеспечении судебных органов довольно велика.
В зависимости от того, как разделена функция управления судами между органами исполнительной власти (прежде всего, министерствами юстиции), судами и органами судейского сообщества, выделяются следующие основные типы (модели) управления судами:
1) модель внутрисистемного управления;
2) модель разделенного управления;
3) модель внешнего управления судами.
Правовое положение органов судейского сообщества обусловлено факторами распределения судебно-управленческой функции между различными субъектами управления и формами их взаимосвязи в системе государственности.
Концепция внутрисистемного управления судами заключается в том, что административная функция по управлению судами перераспределяется от органов исполнительной власти в саму судебную организацию, но не смешивается с правосудием, позволяя судам осуществлять свое основное предназначение. Это предполагает создание, наряду с узкоспециализированными судебно-админи-стративными структурами, независимых от исполнительной и законодательной властей органов судейского самоуправления, не сливающихся с судебными органами, большинство членов которых составляют избранные своими же коллегами судьи. Модель внутрисистемного управления судами, при котором административная функция осуществляется в рамках судебной ветви власти, принадлежит самой судебной организации, а органы судейского самоуправления осуществляют выработку политики в указанной сфере, действует в США. В Российской Федерации, в Литве в рамках внутрисистемного управления судами созданы органы судейского сообщества, на которые возложена ответственность за отбор кандидатов в судьи, развитие их карьеры, привлечение судей к ответственности, а также участие в администрировании судами.
Вместе с тем в рамках концепции внутрисистемного управления судами при условии, что количество судей невелико, органы судейского сообщества могут не создаваться, что наблюдается в Японии, где функция судебного управления возложена на Верховный суд. В силу статьи 76 Конституции Японии (принята 3 ноября 1946 года) «вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низших инстанций, которые будут учреждены законом». В соответствии со статьей 77 Конституции Японии «Верховный суд наделен властью устанавливать правила процедуры судопроизводства, работы адвокатов, внутреннего распорядка в судах, а также правила управления судебными делами. Верховный суд может делегировать судам низших инстанций право устанавливать правила своей работы»4.
Модель разделенного управления судами предполагает наличие органов судейского самоуправления, осуществляющих функции в области кадрового отбора, карьерного роста судей, привлечения их к дисциплинарной ответственности, вместе с тем отдельные полномочия указанных функций, а также организационное и ресурсное обеспечение судов выполняет орган исполнительной власти (чаще всего министерство юстиции либо подотчетное ему ведомство). При данной модели сохраняется присутствие органов исполнительной власти в администрировании судами, однако их полномочия скоординированы с органами судейского самоуправления в пользу придания исключительности многим полномочиям последних в сфере правового статуса судей.
К такой модели относится организация органов судейского сообщества во Франции, Италии, Испании, Португалии, Польше, Болгарии, в отдельных странах СНГ (в частности, в Украине, Армении, Казахстане, Киргизии).
Модель внешнего управления судами означает, что обеспечение судебных органов полностью возложено на исполнительные органы государства, что противоречит идее независимости и самостоятельности судебной власти. Модель внешнего управления судами есть свидетельство того, что административная функция принадлежит органам исполнительной власти. При такой системе управления судами органы судейского сообщества не создаются (пример — управление судами в советское время органами Министерства юстиции). В Китае при сильной зависимости судей от партийных и государственных органов в вопросах финансирования, назначения судей и продвижения их в карьере органы судейского сообщества не создаются, а отдельные организационные функции выполняет Верховный народный суд КНР5.
Типология советов судей или иных аналогичных независимых органов допустима в зависимости от степени их единства и дифференциации. В рамках структурного признака выделяются советы судебной власти, организационно представленные единым высшим органом судейского сообщества, выполняющим все функции самоуправления, и советы, имеющие дифференцированное устройство по функциональному и/или территориальному признаку и образующие систему.
По этому критерию, наряду с относительно простой организацией органов судейского сообщества, выделяются сложно устроенные их системы6, где наблюдается более высокий уровень их специализации (например, Российская Федерация, США, Литва, страны СНГ). Необходимость структурирования органов судейского сообщества возникает в федеративных государствах как результат зависимости от государственно-правового и территориального устройства.
Во многих европейских странах судебные советы представлены в лице единого высшего органа судейского сообщества, наряду с ним могут действовать и иные органы судейского сообщества, выполняющие функции самоуправления. Такие высшие органы по-разному именуются: Высший совет магистратуры (Франция, Италия, Румыния, Молдова), Главный судебный совет (Испания), Высший судебный совет (Болгария), Всепольский совет юстиции (Польша), Национальный совет юстиции (Бразилия), Высший совет правосудия (Андорра), Совет судебной власти (Нидерланды), Судебно-правовой совет (Азербайджан), Высший судебный совет (Казахстан) и т. д. Поскольку осуществление многих функций самоуправления на должном уровне компетентности, объективности и независимости предполагает наличие у данного высшего органа соответствующих кадровых и временных ресурсов, то, как правило, образуются его комиссии, выполняющие отдельные задачи самоуправления и готовящие материалы для принятия решений высшим органом. Значение данного моносистемного типа построения органов судейского сообщества заключается в наличии преимуществ единого высшего органа для выработки единых подходов к решению внутренних вопросов управления судейским персоналом и администрирования судами.
Другой подход к построению органов судейского сообщества наблюдаем при полисистемной их организации, характеризующейся структурно-функциональным многообразием судейских образований.
При широте компетенции органов судейского сообщества как стандарте судейской независимости наблюдается дифференциация независимых структур сообщества по функциональному признаку и создание нескольких высших предметно специализированных
органов судейского сообщества, образующих систему. Примерами этого является образование следующих органов: Всероссийского съезда судей, Совета судей Российской Федерации, Высшей квалификационной коллегии судей, Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена (Россия); Съезд судей и Совет судей (Украина); Совет судей, Судебный комитет по этике, конференция судей, квалификационная коллегия судей (Латвия); Общее собрание судей, Судебный совет, Суд судейской чести (Литва); съезд судей, Республиканский совет судей, конференции судей, квалификационные коллегии судей (Республика Беларусь); съезд судей, Совет судей (Кыргызская Республика).
Еще более сложные системы органов судейского сообщества наблюдаем в тех случаях, когда наряду со специализацией они дифференцируются по территориальному признаку. Это объективно предопределено, например, в федеративных государствах (Российская Федерация, США).
Положительными моментами создания полисистемных судейских образований, слож-ноустроенных по функциональному и территориальному признакам систем органов судейского сообщества, являются эффекты их специализации по выполнению конкретных функций самоуправления, а также соответствие системы управляющих органов многообразию управляемых объектов, объему возложенных задач, что является отражением закономерностей управленческого процесса. К достоинствам таких систем следует отнести более широкое участие самих судей в обеспечении деятельности судов, что важно в качестве гарантии независимости судов.
Вместе с тем в современных условиях поднимается проблема формирования единства практики самоуправления, поскольку имеется потенциальная возможность формирования различных подходов к решению вопросов внутрисистемного управления. Способами преодоления названных дефектов сложно-устроенных систем являются: а) определение органа, отвечающего за выработку политики в сфере судейского самоуправления; б) закрепление форм взаимодействия, координации, методического руководства между структурами судейского сообщества; в) возможность обжалования решений органа судейского сообщества в суд.
Анализ национального законодательства разных стран показывает, что в национальных правовых системах по-разному решается вопрос о государственно-правовом устройстве органов судейского сообщества.
Как правило, органы судейского сообщества рассматриваются в системе судоустройства в качестве части судебной организации. В большинстве стран нормы о судебных советах как высших органах магистратуры помещены в конституциях в главе о судебной власти (судебной организации, магистратуре), детальное правовое регулирование иных органов судейского сообщества осуществляется в текстах судебных кодексов (иных законодательных актов о судебной власти). При этом отмечается, что судебные советы или иные независимые органы судейского сообщества не являются органами правосудия.
Так, Национальный совет юстиции Бразилии, согласно Конституции этой страны, является органом судебной власти и рассматривается в системе действующих в Бразилии судов наряду с Федеральным верховным судом, Высшим трибуналом правосудия, федеральными трибуналами и трибуналами штатов, а также специализированными трибуналами и судьями, однако правосудие не осуществляет. В Нидерландах Совет по вопросам судебной системы является частью судебной системы, полномочиями по осуществлению правосудия не наделен.
Иной подход к определению места судебного совета в государственном механизме находим в правовой системе Бельгии. Согласно статье 151 Конституции Бельгии в редакции от 20 ноября 1998 года учрежден Высший совет правосудия, состоящий из равного числа магистратов судейского корпуса и прокуратуры, с одной стороны, и назначаемых сенатом представителей гражданского общества — с другой. Высший совет правосудия стоит вне парламента, вне правительства и вне судебной системы. Этот орган, как утверждается в доктрине7, нельзя причислить ни к одной из существующих ветвей власти. Бельгийская доктрина и законодательство исходят из того, что Высший совет правосудия является элементом системы сдержек и противовесов в правовом государстве, имеет самостоятельное значение, является компромиссом между ветвями государственной власти и обществом и в систему судоустройства не входит.
В зарубежных правовых системах по-разному решен вопрос об определении высших органов магистратуры, разнятся законодательно закрепленные их дефиниции. Высший орган судейского сообщества в национальном законодательстве зарубежных стран определяется как:
1) орган, обеспечивающий независимость судов и судей (ст. 186 Конституции Польской Республики; ст. 64 Конституции Французской Республики; ст. 16 Закона Болгарии «О судебной власти»);
2) независимый орган, реализующий функцию самоуправления судебной власти (ст. 1, 4 Закона Азербайджанской Республики о Судебно-правовом совете; ст. 1 Закона Республики Молдова «О Высшем совете магистратуры»);
3) орган, предназначенный осуществлять поддержку и контроль административной и финансовой автономии судебной власти (статья 103-В Конституции Федеральной Республики Бразилии);
4) орган представительства, руководства и управления судебной системой (ст. 89 Конституции Княжества Андорра);
5) орган, осуществляющий административное управлении судами (§ 50 Конституции Венгерской Республики 1949 года);
6) орган управления судебной власти (ч. 2 ст. 122 Конституции Королевства Испания);
7) орган, осуществляющий руководство и административное управление судебной властью (ст. 267 Конституции Венесуэлы).
Анализ национального и зарубежного законодательства показал, что органы судейского сообщества могут создаваться в качестве государственных органов или могут не иметь их признаков, тем не менее они являются элементами организационно-управленческого механизма обеспечения судебной власти. Как правило, органы судейского сообщества рассматриваются как часть национальной системы судоустройства, при этом подчеркивается, что они не осуществляют правосудие и независимы от органов судебной власти.
В зависимости от круга обязанностей (функциональный признак) в зарубежной литературе выделяют два основных типа судебных советов, различающихся по кругу задач и полномочий: советы, в обязанности которых в основном входит обеспечение судейской
карьеры, и советы, предназначенные для администрирования судебной деятельностью8.
Судебные советы призваны содействовать независимости судебной власти, но в каждой стране средства и способы для этого избираются разные, в зависимости от политико-экономических, правовых, культурных традиций и обстоятельств.
Отмечается, что в странах Южной Европы, где к судейству, как правило, приходят в начале своей карьеры, особую озабоченность для охранения независимости судебной власти представляют процесс отбора кандидатов в судьи и ограждение от возможного на него влияния исполнительных и иных политических властей (Франция, Италия, Испания, Португалия). Судебные советы, созданные в этих странах, именуемые как судебные советы южноевропейской модели, предназначаются в большей мере для назначения судей и принятия в отношении них дисциплинарных мер.
В других же странах советы, обеспечивая независимость судебной власти, созданы как некие посредники между правительством и судебной системой для выполнения функций судебной администрации, предназначены для улучшения управления судебной деятельностью и повышения эффективности правосудия (например, в Швеции, Дании, Ирландии). К административной власти судебных советов Северной Европы, именуемых судебными советами североевропейской модели, относятся участие в бюджетном и общеадминистративном управлении судами, решение вопросов материально-технического обеспечения, компьютеризации судов, подготовки и переподготовки судей.
Между тем во многих странах судебные советы сочетают в своей компетенции полномочия указанных типов, образуя модели смешанного типа. Данная тенденция особенно заметна в последние десятилетия, что обусловлено постановкой перед судебной властью новых задач, связанных с внедрением в судебную сферу 1Т-технологий и повышением транспарентности судебных процедур, необходимостью постоянной подготовки и переподготовки судейских кадров. К моделям смешанного типа относится организация органов судейского сообщества, созданная в Российской Федерации.
Тем самым выделяются традиционные функции судебных советов, связанные с их
полномочиями по назначению судей и оценке их квалификации, характерные для южноевропейской модели, и так называемые новые функции, связанные с компетенцией по вопросам управления и бюджета, свойственные североевропейской модели судебных советов.
Исходя из членского состава судебных советов, выделяются два их основных типа.
Судебный совет может состоять исключительно из судей, осуществляющих управление своими внутренними делами. Однако более предпочтительным, по мнению международно-правовых организаций, видится смешанный состав советов, где большинство составляют судьи. По мнению доктора юридических наук, профессора В. В. Маклакова, участие членов, не являющихся судьями, вводит внешний контроль за судебной властью9.
В странах Западной Европы высшие органы судейского сообщества (судебные советы) создаются в качестве конституционных органов и имеют смешанный состав, включающий представителей всех ветвей власти при условии, что судьи составляют не менее половины членов советов. Идея судебных советов основана на понимании того, что независимость судов и судей не является их самоцелью, что предусматривает создание конституционного органа, состоящего из представителей всех трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. В основе создания судебных советов большинства стран Западной Европы лежит идея политического соглашения о независимости как средстве для достижения важных целей общества. Указанное понимание судебных советов, сформированное в странах Западной Европы, было воспринято в последующем многими странами Восточной Европы, странами СНГ, а также государствами Латинской Америки.
Смешанный состав судебных советов основан на понимании независимости судебной власти, которая невозможна без ее ответственности перед обществом, что предполагает участие в деятельности советов представителей общественности.
Советы судебной власти различаются в зависимости от связи с судами. В отдельных странах, например Австрии и Коста-Рике, судебный совет подчинен Верховному суду и на него возложены обязанности по управлению судами. В большинстве же стран судебные советы представляют собой независимые ор-
ганы, причем как в отношении органов исполнительной и законодательной властей, так и в отношении органов судебной власти. Кроме того, судебные советы различаются в зависимости от полноты воздействия на судебную систему. Так, в некоторых странах полномочия судебных советов распространяются не на всю судебную систему, не на все суды, а только на нижестоящие10.
Основываясь на вышеизложенном, отметим, что организационно-правовое устройство, функции и состав органов судейского сообщества варьируются в разных странах настолько, что создание некой идеальной модели не представляется возможным. Наблюдается зависимость видового разнообразия органов судейского сообщества от факторов распределения судебно-управленческой функции между различными субъектами управления, объема выполняемых ими задач, а также от историко-правового, политико-экономического и социокультурного контекста страны, ее территориального устройства.
3. Российский тип организации органов судейского сообщества
Исходя из совокупности сущностных черт системы органов судейского сообщества, в Российской Федерации сформирован самостоятельный их тип, сопоставимый с иными зарубежными моделями лишь по отдельным признакам. Отличительными чертами российского типа органов судейского сообщества являются следующие: российская система органов судейского сообщества создана в рамках внутрисистемного управления судами, относится к сложно структурированным, полисистемным моделям в силу функциональной и территориальной организационной дифференциации; органы судейского сообщества не являются государственными органами власти, состоят из большинства судей, смешанный состав представлен в квалификационных коллегиях и экзаменационных комиссиях; в силу многофункциональности российский тип относится к смешанным моделям органов судейского самоуправления, сочетающим в себе как функции, связанные со статусом судей, так и полномочия в сфере управления судами. Однако такие органы судейского сообщества, как квалификационные коллегии и экзаменационные комиссии судей, выполняют функ-
ции, характерные для южноевропейской модели. Идентификация органа судейского сообщества с соответствующим типом обусловливает учет типовых признаков в правовом регулировании.
В дискуссиях о перспективах развития системы органов судейского сообщества в Российской Федерации высказаны предложения о создании по образцу многих европейских стран и последовавших их опыту стран ближнего зарубежья некоего независимого конституционного органа, состоящего из судей, представителей президента, органов законодательной и исполнительной властей, являющегося высшим органом судейского сообщества, который осуществлял бы, прежде всего, формирование судейского корпуса11. По мнению ряда авторов12, правовое положение квалификационных коллегий судей, не являющихся государственными органами, не соответствует характеру их полномочий; предлагается разделять представления об органах судейского сообщества и квалификационных коллегиях судей. В юридической литературе высказаны предложения по созданию специальных дисциплинарных судов для судей, для чего предлагается исключить полномочия по привлечению судей к дисциплинарной ответственности из ведения квалификационных коллегий судей.
С подобными предложениями вряд ли можно согласиться.
Российская система органов судейского сообщества представлена рациональной, исторически сложившейся структурой судейских публично-правовых образований, модель которой сформирована под воздействием ее административно-территориального устройства, особенностей послереволюционной истории огромной евразийской страны, прошедшей через десятилетия тоталитаризма.
Национальная система является многофункциональной и сложноустроенной, что производно от масштаба и объема судейского самоуправления в территориально протяженном государстве с большим количеством судов и судей. Этим объясняется полисистемность построения, функциональная и территориальная дифференциация органов судейского самоуправления, каждый вид которых наделен исключительным кругом полномочий. Трансформация существующего в Российской Федерации сложноустроенного, по-
лисистемного типа организации на модель системы с единым высшим органом судейского сообщества, выполняющим все функции самоуправления, грозит чрезмерностью концентрации и, как следствие, угрозой независимому профессионально-компетентному подходу к решению внутрисистемных организационных вопросов. Считаем, что территориальный фактор развития российской государственности, объемы задач, обусловленных параметрами судебной системы, делают неприемлемым выбор в пользу создания единого многофункционального высшего органа судейского сообщества. С точки зрения соответствия системы органов судейского сообщества, являющихся органами управления судами, компонентно-структурному разнообразию управляемой системы, именно слож-ноустроенная, полисистемная организация корпоративных органов является оптимальной. Проблемы, связанные с единообразной практикой самоуправления, в действующей полисистемной модели могут и должны разрешаться путем предметно-функционального взаимодействия между структурами сообщества, включая методическое руководства со стороны высших специализированных органов в отношении нижестоящих органов. Такие формы, направленные на формирование единых подходов к решению внутрисистемных вопросов, законодательно определены.
При наличии в Российской Федерации разных по функциональной предназначенности органов судейского сообщества только их система может обеспечить единство подходов к решению внутриорганизационных вопросов судебной власти. В реализации дисциплинарной функции и функции по отбору кандидатов в судьи, продвижению их в карьере участвуют в формах, определенных законом, наряду с квалификационными коллегиями судей, и другие органы судейского сообщества, в том числе экзаменационные комиссии и советы судей, что способствует созданию единых подходов в кадровой политике, в выработке единых запретов, относящихся как к кандидатам на должность судьи, так и к поведению действующих судей, в вопросах подготовки кандидатов в судьи, повышении квалификации действующих судей, вопросах их надлежащего обеспечения. Сложилась система взаимодействия между органами судейского сообщества, основанная на выполнении конкретным
органом тех или иных задач в рамках многофункционального предназначения системы. Вычленение из данной системы квалификационных коллегий не только ослабит судейское самоуправление как средство самоидентификации судей, но и приведет к различиям в подходах к решению внутрисистемных вопросов судебной власти, к безосновательной утрате накопленного опыта и традиций судейской этики, разрушит выстроенную в российской правовой системе смешанную модель органов судейского сообщества, трансформируя ее без серьезных аргументов.
Предложения сформировать квалификационные коллегии судей в качестве государственных органов не привносят конструктивного вклада в достижение целей их создания и функционирования, каковыми считаются обеспечение независимости судебной власти, эффективности и качества ее деятельности. Преобразование статуса квалификационных коллегий судей в государственные структуры не решает само по себе задач укрепления независимости судей. В тех предложениях, которые в национальной литературе высказываются, квалификационные коллегии судей представляются как более зависимые от политических институтов.
Идея создания специальных судов для судей обсуждается, наряду с Россией, и в других странах, для правовых систем которых характерна несудебная форма первоначального дисциплинарного органа для судей. Так, в Италии 3 мая 2011 года инициировано рассмотрение проекта изменения раздела IV части II Конституции Итальянской Республики, предполагающего модификацию статуса Высшего совета магистратуры, в числе предложений — изъятие дисциплинарных полномочий из юрисдикции Высшего совета магистратуры и создание специального судебного органа для судей.
Анализ международно-правовых стандартов и основанных на них зарубежных моделей организации дисциплинарного производства показывает наличие и допустимость двух типов порядка привлечения судей к дисциплинарной ответственности, различающихся в зависимости от формы первоначального дисциплинарного органа. В первой модели дисциплинарным органом, принимающим решение о наложении на судей мер дисциплинарного взыскания, является независимый орган
судейского сообщества (Франция, Италия, Испания, Аргентина, многие страны Латинской Америки, Болгария, Литва, Армения, Украина и другие), во второй модели таковым органом является суд (Германия, Польша, США). При допустимом разнообразии и независимо от формы первоначального дисциплинарного органа должно быть закреплено право оспорить его решения в суд в процессуальном порядке. В Российской Федерации закреплена несудебная форма первоначального дисциплинарного органа в отношении судей — квалификационные коллегии судей, являющиеся органами судейского сообщества. Возможность обжалования их актов в судебном порядке предопределила создание Дисциплинарного судебного присутствия (2009), а после его упразднения — образование, согласно Федеральному конституционному закону от 5 февраля 2014 года «О Верховном Суде Российской Федерации»13, его Дисциплинарной коллегии.
Решение вопроса о предпочтительности той или иной формы первоначального дисциплинарного органа должно, по нашему мнению, исходить из сути самой дисциплинарной ответственности судей, предполагающей тесную взаимосвязь между независимостью судебной власти и системой дисциплинарных наказаний. Дисциплинарная власть судебных советов южноевропейской модели (в Российской Федерации — квалификационных коллегий судей) позволяет гарантировать автономию и независимость судебной власти от других ветвей государственной власти, политического влияния. Особенностью такой модели судебного совета является принадлежность органу самоуправления, наряду с административными функциями по управлению судейским персоналом (карьерой судьи), дисциплинарной функции, заключающейся в применении к судье мер дисциплинарного воздействия. Такое совмещение направлено на выработку единых подходов к оценке поведения и действующих судей, и кандидатов в судьи, а также обеспечение независимости судей.
Кроме того, в зарубежной доктрине доминирует мнение, что по своей природе дисциплинарные советы Высшего совета магистратуры (Франция, Италия) как первоначальные дисциплинарные органы являются, по существу, судебными органами, несмотря на их
квалификацию с точки зрения государственно-правового устройства в качестве органов, наделенных административными полномо-чиями14. Законодательство отдельных стран (например, Армении) прямо указывает на судебную природу органа самоуправления, действующего в дисциплинарных процедурах. Исходя из указанного понимания, процедуры дисциплинарного производства квалификационных коллегий судей должны отвечать требованиям состязательности, права на защиту, справедливого судебного разбирательства, что предопределяет законодательные изменения в этой части. Для недопущения совмещения функций предварительного расследования, проверки обвинения судьи в совершении дисциплинарного проступка и наложения дисциплинарных мер в одном органе — квалификационных коллегиях судей следует обязанности по расследованию и проверке информации о проступке передать либо в специально создаваемые комиссии данных коллегий, либо в дисциплинарные комиссии советов судей.
Таким образом, обособление квалификационных коллегий судей от органов судейского сообщества, придание им статуса государственных органов, изъятие из их компетенции дисциплинарной функции способно разрушить многофункциональность системы судейского самоуправления, порождая разные подходы к решению внутрисистемных вопросов, в то же время не повышает независимости судей и самостоятельности судов. Изменение без серьезных оснований сложившегося уникального типа системы органов судейского сообщества в Российской Федерации может повлечь снижение гарантий независимости и самостоятельности судебной власти.
4. Модели реализации органами судейского сообщества конкретных функций (функциональные модели). Функция отбора кандидатов в судьи: сравнительно-правовой анализ
Сравнительно-правовое исследование многообразия органов судейского сообщества в мировой практике в функциональном аспекте предполагает учет широты выполняемых ими функций, в зависимости от которых возможно узкопредметное (компетенционное) сопоставление объективно присущих органам су-
дейского самоуправления черт и характеристик. В рамках функционального подхода к типологии органов судейского сообщества остановимся на такой значимой их функции, как отбор кандидатов в судьи.
Основную миссию по проведению конкурсного отбора на замещение вакантной должности судьи, председателя, заместителя председателя суда в российской модели органов судейского сообщества выполняют квалификационные коллегии судей двух уровней.
Согласно международно-правовым документам и содержащимся в них рекомендациям, «членский состав совета судебной власти должен отражать размер судебной системы и, следовательно, объем задач, которые должны быть выполнены. Между составом и полномочиями совета должна прослеживаться прямая зависимость, состав должен являться результатом задач совета по вопросам судебной системы»15. Тем самым предпочтительным функциональным типом органа судейского сообщества следует признать такую его модель, где наблюдается соответствие между возложенными задачами (функциями) и членским составом.
В рамках конкурсного отбора соискателей перед российскими квалификационными коллегиями судей стоит задача по объективной оценке претендентов с учетом их профессиональных, деловых и личностных качеств, а также организаторских способностей. На квалификационные коллегии также возложены обязанности по проверке достоверности представленных претендентом документов и сведений и сбору дополнительных материалов о соискателе.
Конкурсный отбор предусмотрен как для лиц, претендующих на первоначальное назначение на должность судьи, так и для судей, претендующих на продвижение в должности или занятие административной должности председателя суда, его заместителя.
Фактически основой для выводов о пригодности для занятия судебной должности для действующих судей становятся показатели работы судей и судов, а также характеристика, представленная на кандидата. В соответствии с пунктами 7 и 10 статьи 21 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей от 22 марта 2007 года такая характеристика составляется за последние три года и отражает оценку профессиональ-
ной деятельности претендента по юридической профессии, его деловых и нравственных качеств. По общему правилу, характеристика претендующего на назначение на должность судьи, заместителя председателя суда представляется председателем соответствующего суда, в том числе и тогда, когда в конкурсе на замещение административной должности руководителя суда участвует действующий руководитель и судья этого же суда. При тех обстоятельствах, что ознакомление соискателя с характеристикой не предусмотрено, такую характеристику судья не может заблаговременно оспорить и исправить, а также с учетом того, что члены квалификационной коллегии могут не обладать личной информацией о качествах претендентов, вопрос об объективных критериях отбора и оценки действующих судей нуждается в правовом регулировании. Без определенности и объективности критериев оценки и ясности таких процедур недостижима объективность конкурса.
Полагаем, что в российской модели органа самоуправления, выполняющего функцию по отбору кандидатов в судьи, наблюдается несоответствие между объемом компетенции и структурой квалификационных коллегий. Организационно-правовая форма квалификационных коллегий не структурирована в зависимости от возложенных на нее задач; реализуя функцию проведения конкурсного отбора для назначения на вакантные судейские должности, квалификационные коллегии судей выполняют разнородные и конкурирующие полномочия, которые могут приводить к конфликтам интересов: сбор информации о соответствии претендента требованиям, предъявляемым к судейской должности, и проверка достоверности представленных сведений, итоговая оценка кандидата, выраженная в заключении коллегии. Проверка сведений, указанных в характеристике, не проводится, на предварительное собеседование соискатели не приглашаются, что объясняется временными, кадровыми и процедурными аспектами деятельности квалификационной коллегии.
В зарубежных странах имеются разные варианты решения вопроса о совокупности задач и полномочий органов судейского самоуправления по отбору кандидатов на вакантные судебные должности, с одной стороны, и их структурой и составом, позволяющим обеспечивать объективное рассмотрение во-
просов, — с другой. Наблюдаются разные подходы к созданию организационно-административного механизма по формированию судейского корпуса, способного обеспечить независимость судей. В указанном механизме следует обратить внимание на распределение полномочий между органами самоуправления, олицетворяющими судебную власть, и органами исполнительной власти (в лице министерства юстиции), а также между комиссиями самих судебных советов.
Так, во Франции создается самостоятельная комиссия — комиссия по продвижению по службе16, к полномочиям которой относится составление списков кандидатов на продвижение в должности и назначение. Комиссия по продвижению является выборным независимым органом, состоящим из большинства судей и формируемым по нормам представительства на три года без права переизбрания. На основе утвержденного списка на продвижение по службе и после рекомендации Высшим советом магистратуры осуществляется продвижение судей в иерархии судейского корпуса.
В Болгарии задачи, связанные с проведением конкурса по повышению судей в должности, разделены между: Высшим судебным советом, принимающим итоговое решение о рекомендации к назначению; установленной Высшим судебным советом конкурсной комиссией, определяющей на основе собеседования с кандидатом и данных о его аттестации общую оценку профессиональных качеств и осуществляющей ранжирование претендентов по их деловым качествам; комиссией по этике и предупреждению коррупции, которая оценивает морально-нравственные качества претендентов с учетом представленных и имеющихся в кадровом деле документов, а также с учетом жалоб на нарушение правил судейской этики; комиссией по продвижению и аттестации, которая осуществляет проверку представленных документов, а также вносит в Высший судебный совет мотивированные предложения по рекомендации на должности судей17.
В Польше задачи и полномочия по отбору кандидатов в судьи, связанному с их повышением или перемещением, распределены между председателями областных или апелляционных судов, советами судей соответствующих судов и их общими собраниями, минист-
ром юстиции и Всепольским советом юстиции. Председатель соответствующего суда, проверив соответствие кандидата требованиям, предъявляемым к занятию вакантной судейской должности, представляет свое ходатайство с оценкой квалификации соискателя в Совет суда, а также назначает дату проведения общего собрания судей, на котором будет представлен кандидат, а также мнение Совета суда о кандидате. Общее собрание судей оценивает кандидатов путем голосования и результат оценки с количеством голосов направляет председателю компетентного суда, который в свою очередь направляет материалы на кандидатов во Всепольский совет юстиции через министра юстиции. Министр юстиции осуществляет в сотрудничестве с правоохранительными органами проверочную деятельность в отношении кандидатов. На основании всех имеющихся материалов Всеполь-ский совет юстиции принимает решение по кандидатам на вакантное судебное место18.
В Литве предварительную проверку документов претендентов на должность судьи проводит Национальная судебная администрация, обслуживающая органы судебной автономии; комиссия Министерства юстиции по признанию стажа работы по юридической профессии дает заключение о стаже. Экзаменационная комиссия для претендентов на должность судьи, создаваемая Судебным советом, принимает у соискателей экзамен. Далее, образованная Президентом Республики комиссия по отбору претендентов на должность судьи рассматривает документы претендентов на свободные места судей, осуществляет устный отбор (собеседование), устанавливает наиболее подходящих соискателей для работы в должности судьи и представляет свое заключение относительно претендентов Президенту Республики. При отборе дополнительно может учитываться мнение коллективов судей судов, в котором судья работает и в котором претендует работать. Президент Республики не является связанным заключениями комиссии по отбору о претендентах на вакантную должность. Президент Республики вносит на обсуждение Совета судей конкретные кандидатуры. Совет судей уполномочен давать советы Президенту Республики по вопросам назначения судей, освобождения их от занимаемой должности и повышения в должности19.
С учетом международно-правовых рекомендаций и зарубежного опыта реализации судейского самоуправления считаем необходимым либо разделить различные задачи, связанные с проведением конкурса (проверку материалов о кандидате и итоговую его оценку), между комиссиями квалификационных коллегий, создав для этого специальные избираемые квалификационными коллегиями комиссии по назначению и определив процедуры их избрания и деятельности, либо передать выполнение отдельных задач и функций другим органам судейского сообщества (советам судей и общим собраниям судей судов).
В Российской Федерации, исходя из опыта самоуправления и при наличии избыточности функций квалификационных коллегий в корреляции к их составу, на уровне региональных органов судейского сообщества наметилась тенденция к дифференциации отдельных задач и полномочий между органами судейского самоуправления. Так, в отдельных субъектах Российской Федерации в структуре региональных советов судей созданы кадровые комиссии, задачей которых является, в числе других, проведение целенаправленной работы с кандидатами в судьи, что позволяет в дальнейшем составить объективное мнение о кандидате и огласить его на заседании квалификационной коллегии судей (в качестве примеров: Республика Мордовия20, Нижегородская21, Челябинская22 области).
С учетом зарубежного опыта создания механизма независимого и объективного отбора претендентов в судьи следует отметить отсутствие в российском законодательстве дифференциации конкурсных процедур при первоначальном назначении на должность судьи, при повышении судьи в должности, перемещении или при замещении административных должностей руководителей судов. Учет особенностей при проведении разных видов конкурсов находит отражение в законодательстве зарубежных стран.
Так, Закон Республики Болгария о судебной власти содержит раздел II, посвященный проведению конкурса по первоначальному назначению судей в органы судебной власти, и раздел На, посвященный конкурсу на повышение в должности и перемещению судей, а также избранию административных руководителей суда. Подобное наблюдаем в Законе
Литовской Республики от 31 мая 1994 года № Ь480 «О судах»23, где законодатель наряду с нормами, определяющими порядок первоначального назначения судей на должность судьи, закрепляет специфику перевода судей в другие суды, назначения судьями других судов, а также вопросы судейской карьеры (гл. III Закона).
Указанные виды конкурсных производств различаются кругом субъектов — участников конкурного отбора, объемом выполняемых ими задач и полномочий, что находит отражение в соответствующих процедурах, а также критериями оценки и отбора соискателей.
В целях объективного проведения конкурса в российском законодательстве следует дифференцировать конкурсные процедуры, касающиеся назначения на должности судей и руководителей судов, особое внимание уделив при этом определенности критериев оценки и отбора соискателей отдельно для лиц, претендующих на занятие должности судьи, и лиц, претендующих на занятие административной должности руководителей судов.
В настоящий период с учетом деятельности Специальной квалификационной коллегии по отбору кандидатов на должности судей Верховного Суда Российской Федерации, которая отбирала судей в новый Верховный Суд Российской Федерации по законодательно не закрепленным критериям, проблема существования понятных и объективных критериев отбора кандидатов в судьи является актуальной. Указанные критерии могут быть результатом саморегулирования органов судейского сообщества, что наблюдается в отдельных европейских странах (например, в Нидерландах), однако независимо от законодательного или корпоративного регулирования такие критерии должны быть опубликованы заранее, до проведения конкурсного отбора. Названные критерии должны исходить из формально определенных требований к судьям, быть основанными на них и развивать представление о независимом, компетентном и справедливом суде, что предполагает их не консервативное, а динамичное состояние, периодическую корректировку.
На основе закрепленных в международно-правовых документах24 минимальных стандартов к отбору и назначению судебных работников сформулируем указанные критерии и правила отбора:
а) отбор и рекомендация к назначению должны основываться на заслугах и способностях кандидата;
б) набор компетенций, определяющих выбор соискателей, необходимо четко определить в актах судейского сообщества и опубликовать;
в) Совет судей и Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации должны играть основополагающую роль в определении указанных критериев оценки, включая требования к кандидатам в судьи в связи с деятельностью родственников-юристов и занимаемыми ими должностями;
г) выработанные критерии определяют процесс отбора на всех его стадиях;
д) все оценки кандидатов — характеристики, заключения и др., если они влияют на процесс назначения, должны быть полностью открытыми и справедливыми, выполненными в письменной форме и доступными для контроля, чтобы исключить немотивированные и субъективные оценки. Анализ национальной и зарубежной практики отбора кандидатов в судьи показал, что недопустимы оценки кандидатов на судебные должности при несоблюдении принципа состязательности в проведении конкурса, отсутствии мотивации оценки, отсутствии связи с качеством профессиональной деятельности25.
С учетом ограниченных возможностей квалификационной коллегии судей выявить и оценить деловые и морально-этические качества претендентов, необходимые для работы в качестве судьи, в механизм отбора кандидатов в судьи, который должен быть все более прозрачным, допустимо привлекать общественные профессиональные организации юристов, которые могут публично представлять квалификационной коллегии свои внутренние рейтинги квалификации юристов26.
Проведенное в контексте международно-правовых стандартов судейской независимости сравнительно-правовое исследование органов судейского сообщества Российской Федерации и зарубежных стран позволило выявить тот зарубежный опыт, который может быть воспринят российским законодателем в целях укрепления авторитета судейского самоуправления, а также определить сущностные характеристики органов судейского сообщества и перспективы их дальнейшего совершенствования.
Бурдина Елена Владимировна — доцент кафедры гражданского права и процесса Национального исследовательского Мордовского государственного университета им.Н. П. Огарева, кандидат юридических наук.
elenburdina@yandex.ru
1 Закон РФ от 26 июня 1992 года № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1792.
2 Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. М. : ТК Велби : Проспект, 2008. С. 141.
3 Судебные системы западных государств / отв. ред. В. А. Туманов. М. : Наука, 1991. С. 27.
4 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия : учеб. пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков. М. : Волтерс Клувер, 2009. С. 374.
5 См.: Модернизация статуса судьи: современные международные подходы / отв. ред. Т. Н. Неша-таева. М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. С. 114.
6 См.: Правосудие в современном мире / под ред.
B. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М. : Норма : ИНФРА-М, 2012. С. 414.
7 См.: Судебные системы западных государств.
C. 57-58.
8 См.: Violaine A., SandraE. Global Best Practices: Judicial Councils: Lessons Learned from Europe and Latin America. URL: http://www.encj.eu/ images/stories/pdf/judiciaries/authemaandelena 2004judicialcouncilslessonslearnedeuropelatin america.pdf (дата обращения: 05.04.2013).
9 См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия. С. 487.
10 См.: Garoupa N., Ginsburg T. The Comparative Law and Economics of Judicial Councils: Law and Economics Working Paper No. 96. University of Illinois College of Law, 2008. Р. 11. URL: http:// www.encj.eu/images/stories/pdf/judiciaries/ garoupaandginsberg2008economicsofjudicial councils.pdf (дата обращения: 17.03.2013).
11 См.: Клеандров М.И. Объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации и конфигурация судейского сообще-
ства // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 52-60.
12 См., например: Фомина Е. В. Правовой статус квалификационных коллегий судей // Российское правосудие. 2013. № 4. С. 108-112; Романовская О.В. Административно-правовой статус квалификационных коллегий // Судебная реформа в современной России: итоги и перспективы / под ред. А. В. Малько, В. А. Терехи-на. Пенза : Изд-во ПГУ, 2011. С. 237; Она же. Квалификационные коллегии судей и судебная реформа // Российская юстиция. 2009. № 11. С. 17-21.
13 Российская газета. 2014. 7 февраля.
14 См.: Бурдина Е.В. Органы судейского сообщества в Российской Федерации: традиции, современность, перспективы развития. Саранск : Изд-во Мордов. ун-та, 2013. С. 166-169.
15 Заключение № 10 Консультативного совета европейских судей «О совете судебной власти на службе общества». Принято Консультативным советом на 8-м заседании (Страсбург, 23 ноября 2007 г.). URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp? Ref=CCJE(2007)0P10&Language=lanEnglish &Ver=original (дата обращения: 21.03.2014).
16 См.: статьи 34-36 Ордонанса от 22 декабря 1958 года № 58-1270, содержащего органический закон о статусе магистратуры // Маклаков В. В. Судебная власть во Франции: новое законодательство : пер. / Рос. акад. наук, Ин-т науч. информ. по общественным наукам. М. : Изд-во ИНИОН РАН, 2007. С. 104-106.
17 См.: статьи 188— 194в Закона о судебной власти от 7 августа 2007 года (с изм. и доп. от 3 июля 2012 года). URL: http://www.mjeli. government. bg/ (дата обращения: 27.01.2013).
18 См.: статьи 57-60 Закона об организации общих судов от 27 июля 2001 года. URL: http:// www.krs.pl (дата обращения: 27.01.2013).
19 См.: статьи 51-56 Закона Литовской Республики от 31 мая 1994 года №1-480 «О судах». URL: http://www.teismai.lt/en/courts/legal-acts/ (дата обращения: 13.03.2013).
20 См.: Положение о комиссии Совета судей Республики Мордовия по работе с кадровым резервом, утверждено Постановлением Совета судей Республики Мордовия от 14 апреля 2011 года
// Архив Совета судей Республики Мордовия. 2011.
21 См.: Положение о комиссии по организационно-кадровой работе, социально-правовым гарантиям судей и судейской этике, утверждено Постановлением Совета судей Нижегородской области № 2 от 18 апреля 2011 года. URL: http:// niz.ssrf.ru/page/6794/detail/ (дата обращения 21.03.2014).
22 См.: Положение о комиссии Совета судей Челябинской области по вопросам организационно-кадровой работы, утверждено Постановлением Совета судей Челябинской области № 15 от 2 февраля 2007 года. URL: http://che.ssrf.ru/ page/8298/detail/(дата обращения 21.03.2014).
23 См.: Teiseju Taryba. URL: http://www.teismai. lt/en/courts/legal-acts/ (дата обращения:
13.03.2013).
24 См.: Dublin Declaration on standards for the recruitment and appointment of members of judiciary. The General Assembly of ENCJ, meeting in Dublin on 9-11 May 2012. URL: http://www. encj.eu/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_ dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_ recj_def.pdf (дата обращения: 11.03.2014).
25 Указанные основания нередко являются причиной пересмотра оценки французских судей для повышения комиссией по продвижению по службе. См.: Доклад комиссии по продвижению по службе за 2007 года Франция. URL: http://www.archives-judiciaires.justice.gouv.fr/ index.php?Article = 15159& (дата обращения:
07.03.2014).
26 Так, в США важную роль в назначении федеральных судей выполняет Комитет по федеральной судебной власти Американской ассоциации юристов. Комитет активно участвует в процессе предварительного отбора кандидатур федеральных судей. Представители Комитета оценивают квалификацию отобранных и потенциальных кандидатов, сообщают свои выводы в этой связи Министерству юстиции США и в независимом порядке высылают свои внутренние рейтинги кандидатов на судебные посты сенатскому Комитету по судебной власти. См.: Пейсиков В.В. Судья в России и за рубежом. М. : Элит, 2008. С. 28.
