CC BY
17Органы прокуратуры Республики Казахстан и Российской Федерации в системе субъектов профилактики правонарушений
Даниев Нурлан Серикович, заместитель директора, Институт профессионального обучения Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, магистр педагогических наук, daniyev.nurlan@gmail.com
Государством уделяется особое внимание организации превентивных мер по предупреждению совершения противоправных деяний. В частности, Казахстаном, одним из первых среди стран СНГ в 2010 году принят основополагающий нормативный правовой акт — Закон «О профилактике правонарушений».
В 2016 году в Российской Федерации принимается Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».
С принятием вышеназванных законов впервые законодательно был закреплен перечень субъектов профилактической работы, в качестве которых определены государственные органы, включая прокуратуру. Важность законодательной регламентации круга субъектов определяется тем, что они представляют собой один из фундаментальных и важных элементов системы профилактики, поскольку именно посредством субъектов профилактики осуществляется реализация организационно-управленческих функций в механизме реализации предупредительных мер.
В данной статье проводится сравнительный правовой анализ роли органов прокуратуры Республики Казахстан и Российской Федерации, как субъектов профилактики правонарушений. Функции прокуратуры Республики Казахстан в рамках профилактики правонарушений несколько шире, чем прокуратуры Российской Федерации. Однако единым и главным признаком в деятельности органов прокуратуры обоих государств является осуществление надзора за соблюдением законности и должного исполнения законодательства в сфере профилактики противоправных деяний.
Ключевые слова: функции прокуратуры, субъект профилактики, надзор, превенция.
Введение. Проведение предупредительных мероприятий, направленных на снижение уровня совершения правонарушений, свойственно не только лишь органам правопорядка. Данная деятельность всегда находилась в орбите внимания иных государственных органов, общественных и социальных институтов.
Государством уделяется особое внимание организации превентивных мер по предупреждению совершения противоправных деяний. В частности, Казахстаном, одним из первых среди стран СНГ в 2010 году принят основополагающий нормативный правовой акт — Закон «О профилактике правонарушений» [1].
В 2016 году в Российской Федерации принимается Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» [2].
С принятием вышеназванных законов впервые законодательно был закреплен перечень субъектов профилактической работы, в качестве которых определены государственные органы, включая прокуратуру, местные представительные и исполнительные органы, организации в различных организационно-правовых формах, а также граждане. Важность законодательной регламентации круга субъектов определяется тем, что они представляют собой один из фундаментальных и важных элементов системы профилактики, поскольку
именно посредством субъектов профилактики осуществляется реализация организационно-управленческих функций в механизме реализации предупредительных мер.
Материалы и методы исследования. Методологическая основа работы базируется на различных инструментах исследования (обще-, частнонаучный, системный, формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический метод и прочие приемы), с основным упором на общенаучный диалектический метод познания.
Результаты и их обсуждение. Субъекты профилактики, законодательно наделенные определенными полномочиями для осуществления превентивной деятельности, подразделяются на основные (специализированные), для которых организация и осуществление профилактики правонарушений является исключительной и основной функцией, а также на вспомогательные (неспециализированные), осуществляющие профилактику наряду с иными полномочиями, закрепленными за ними [3].
К специализированным субъектам относят органы правопорядка, контрольные органы, иные определенные государственные органы. Общим для данных органов является их предназначенность для борьбы с преступностью и прочими противоправными деяниями, включая осуществление профилактики.
Деятельность казахстанских органов правопорядка направлена на обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц, государства в целом. Для данных органов профилактика правонарушений выступает в качестве основной функции, в рамках которой осуществляется не только общая превенция, но и специальная, а также индивидуальная профилактика. Органы правопорядка наделены специальными полномочиями по обеспечению законности и поддержания порядка, выявлению, предупреждению, пресечению, расследованию правонарушений, исполнению судебных решений по уголовным делам, а также являются органами, реализующими государственную политику по противодействию преступности и иным противоправным деяниям [4].
В Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года указывается на необходимость дальнейшего развития и совершенствования правоохранительной деятельности, что предопределило следующие основные приоритеты:
— формирование сервисной модели правоохранительной системы, отвечающей потребностям общества, граждан и бизнеса;
— смещение акцента с борьбы с последствиями и достижения ведомственных показателей на профилактику правонарушений;
— использование инновационных и цифровых технологий борьбы с любыми формами правонарушений и их профилактики;
— обеспечение законности и общественной безопасности;
— защита прав и свобод населения;
— обеспечение принципа неотвратимости наказания за любые правонарушения;
— неукоснительное следование принципу «нулевой терпимости (толерантности)» к правонарушениям;
— проведение обучения сотрудников правоохранительных органов на постоянной основе передовым практикам, организация обмена опытом с иностранными партнерами, а также активное использование представительства в международных организациях правоохранительного профиля [5].
Правоохранительные органы Казахстана представляют собой обособленную группу государственных органов, в которую входят прокуратура, органы внутренних дел, антикоррупционная служба, служба экономических расследований [4].
Деятельность органов внутренних дел, органов национальной безопасности и прокуратуры обладает ярко выраженной профилактической направленностью [6, с. 9]. Данная деятельность осуществляется каждым из перечисленных органов правопорядка в рамках их компетенций и полномочий.
Профилактический эффект деятельности этих органов связан, прежде всего, с выполнением их основной задачи — обеспечение законности и правопорядка. Вынося справедливые решения по административным делам, объективно проводя досудебное расследование по уголовным делам, осуществляя надзорную деятельность, правоохранительные органы обеспечивают общую и специальную превенцию, в том числе вносят свой вклад в предупреждение правонарушений. Соблюдение принципов законности, приоритетности защиты прав и свобод граждан, сотрудничества с гражданским обществом способствует устранению или смягчению криминогенных конфликтных ситуаций и факторов, детерминирующих криминальную мотивацию и облегчающих ее реализацию.
Отдельным (самостоятельным) направлением в деятельности по профилактике правонарушений является работа по жалобам населения, основанием для которых явилось действие (бездействие) лиц, осуществляющих функции представителей власти, и органов государственной власти. Кроме того, профилактическую направленность имеют такие виды деятельности как ведение аналитики, обобщение практики деятельности правоохранительных органов, создающие информационное обеспечение для методической работы в сфере предупреждения преступности.
Таким образом, проанализировав роль правоохранительных органов как субъектов профилактики, приходим к выводу, что субъект — это не что иное, как выразитель функциональных прав и обязанностей, способный решать поставленные перед ним задачи, на постоянной или систематической основе участвуя в профилактической деятельности.
При этом определяющим признаком субъектности является несение персональной ответственности за достижение поставленных целей и результатов [7, с. 92]. Соответствуют ли органы прокуратуры по профилактике правонарушений данным признакам (общим, специальным)?
Следует отметить, что нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов прокуратуры как Республики Казахстан, так и Российской Федерации, не содержат нормы, прямо указывающие на профилактическую деятельность прокуратуры.
В то же время специальные законы о профилактике правонарушений, обоих государств, определяют прокуратуру как субъекта превенции.
Согласно ст. 10 Закона Республики Казахстан «О профилактике правонарушений» к компетенциям органов прокуратуры в сфере профилактики относится:
— осуществление высшего надзора за соблюдением законности в сфере профилактики правонарушений;
— обеспечение координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью;
— формирование государственной правовой статистики и ведение специальных учетов;
— осуществление иных полномочий, предусмотренных законодательством Республики Казахстан [1].
В соответствие со ст. 9 Федерального закона Российской Федерации «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами [2] .
Сравнительный анализ компетенций в сфере превенции казахстанской и российской прокуратуры показывает, что отечественные органы прокуратуры обладают большими полномочиями нежели российские. При этом общим для прокуратур обоих государств является осуществление надзора за соблюдением законности в сфере профилактики правонарушений.
При этом законодателем отдельно не указаны функции прокурора по непосредственному проведению профилактики правонарушений, хотя, к примеру, в ст. 7, 9-1, 9-2 и 11 Закона Республики Казахстан перечисляются профилактические функции соответственно органов внутренних дел, военной полиции и военного управления, уполномоченного органа в области образования.
В то же время следует подчеркнуть, что органы прокуратуры не просто принимают участие в превентивном противодействии противоправных деяний, но и вносят весомый вклад в превентивную деятельность, исходя из функций и целей прокурорской деятельности, являясь одним из важнейших звеньев системы органов правопорядка [8].
Профилактическая составляющая деятельности прокуратуры Казахстана по надзору определена задачей по выявлению и устранению нарушений законности, причин и условий, им способствующих, а также их последствий и регламентируется ст. 4 Конституционного закона Республики Казахстан «О прокуратуре».
В то же время профилактический характер актов прокуратуры предусмотрен ст. 37 и 41 Конституционного закона Республики Казахстан «О прокуратуре», по смыслу которых прокурор в соответствии со своей компетенцией вправе в установленном порядке для предупреждения и выявления нарушений законности, способствующих им причин и условий, а также привлечения к ответственности виновных лиц, принимать акты прокурорского реагирования и акты прокурорского надзора [9].
Еще одним бесспорным подтверждением статуса органа высшего надзора как субъекта профилактики правонарушений служат положения ст. 21 Закона Республики Казахстан «О профилактике правонарушений», где к числу общих профилактических мер отнесено применение организационно-управленческих мер, направленных на устранение ошибок и упущений в управлении правоохранительной деятельностью, а также на совершенствование нормативного, информационного, методического и ресурсного обеспечения профилактики правонарушений [1].
В свою очередь, из ст. 27 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре» следует, что прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба [10].
Прокуратура, являясь субъектом превенции, должна обладать универсальной компетенцией, так как ее деятельность в сфере профилактики касается многих сфер правоотношений, содействует нивелированию криминогенных факторов, предотвращению любых нарушений действующих законов [7, с. 4-11].
Как считает определенное количество ученых, в предупредительной деятельности, осу-
ществляемой органами прокуратуры, преобладает общий вид, предусматривающий выявление во всех сферах жизнедеятельности человека причин и условий совершения противоправного деяния, а также принятие мер, направленных на их устранение. Однако общая превентивная деятельность не является персонализированной, т. е. имеет обезличенный характер по отношению к поведению конкретного лица, способного совершить противоправное деяние [11, с. 408-409; 12, с. 55-56]. Индивидуальные профилактические мероприятия, проводимые органами прокуратуры, имеют ограничительный характер. Они, как правило, применяются в общенадзорной практике в виде вынесения предостережения о недопустимости нарушения действующего законодательства, в определенных ситуациях в вопросах предупреждения безнадзорности и предотвращения преступлений среди несовершеннолетних и в прочих подобных немногочисленных случаях [12, с. 58].
Основным арсеналом в предупредительной деятельности прокуратуры, с учетом ее одной из основных функций (общий надзор), являются меры-сигналы в виде предложений, информации или требований о необходимости влияния на конкретные факторы криминогенного характера [13, с. 118].
С точки зрения О. С. Капинус, меры, принимаемые прокуратурой в рамках предупредительной деятельности, являются или правовыми (разрешение на применение режима особых условий в исправительных учреждениях и т. п.) или культурно-воспитательными (обучение и воспитание силами сотрудников органов прокуратуры, правовое просвещение и пр.) [8].
Прокуратура осуществляет свою деятельность в ограниченных пределах, полномочия реализуются на организаторском или управленческом уровне, в отличие от органов внутренних дел, деятельность которых направлена на выявление конкретных лиц, имеющих склонность к совершению противоправных деяний, постановку подобных лиц на про-фучет, проведением с ними профилактических бесед.
Данную деятельность прокуратура реализует в рамках такого функционала как координация деятельности органов правопорядка по борьбе преступностью, участие в нормотворчестве, участие в организованных местными исполнительными и представительными органами профилактических мероприятиях.
Исходя из этого, на сегодня место и роль органов прокуратуры, с точки зрения субъекта профилактики правонарушений определяется, прежде всего, его статусом единой централизованной системы органов, осуществляющих от лица государства надзор за соблюдением обязательного исполнения законов, координацию деятельности правоохранительных органов в данном вопросе.
Вместе с тем, как показал анализ, функции органов прокуратуры в рамках профилактики правонарушений намного шире и исходят не только из законодательно установленных компетенций, но и ежедневной практической деятельности.
Так, по мнению Д. В. Горбань в рамках осуществления профилактической деятельности органами прокуратуры применяются такие формы как надзор, координация и информирование. Также, по его утверждению, одними из приоритетных направлений в осуществлении прокурорского надзора в сфере превенции являются:
1) контроль за освоением бюджетных средств, направленных на осуществление комплексных региональных программ в сфере профилактики противоправных деяний;
2) контроль за деятельностью следственных органов и органов, задействованных в расследовании уголовных дел об экстремизме, незаконного оборота наркотических средств, совершение противоправных деяний несовершеннолетними лицами, отмывание доходов, добытых преступным путем и пр.
Согласно его точке зрения, с целью совершенствования надзорной деятельности в сфере профилактики противоправных деяний, необходимо осуществление следующих мероприятий:
— координирование деятельности субъектов превенции;
— усиление межведомственного взаимодействия, его эффективности;
— усиление работы органов прокуратуры в рамках координации, осуществления информационного анализа, надзора;
— приведение в соответствие федеральным законам нормативных правовых актов в сфере профилактики правонарушений, принимаемых на региональном уровне [14, с. 493].
Соглашаясь с мнением Д. В. Горбань, полагаем необходимым дополнить законы Республики Казахстан и Российской Федерации, мерами, способствующими увеличению эффективности профилактики правонарушений, включая:
— выявление и устранение нарушений законности, причин и условий, им способствующих, а также их последствий;
— участие сотрудников прокуратуры в правовом просвещении, обучении и воспитании граждан;
— участие в правотворческой деятельности;
— подготовку во взаимодействии с иными государственными органами мер по профилактике правонарушений.
Положительная реализация данных предложений позволит расширить компетенцию прокуратуры, как субъекта профилактики правонарушений, а также будет способствовать созданию универсального органа правозащиты, осуществляющего надзор за законностью и соблюдением прав каждого гражданина, социума и государства.
Резюмируя вышесказанное, приходим к следующим умозаключениям:
1. Как видно органы прокуратуры Республики Казахстан в рамках профилактики правонарушений имеют больше компетенций, чем прокуратуры Российской Федерации. Однако единым и главным признаком в деятельности органов прокуратуры обоих государств является осуществление надзора за соблюдением законности и должного исполнения законодательства в сфере профилактики противоправных деяний.
2. Органы прокуратуры — важнейший элемент в системе правоохранительных органов, в этой связи, их место и роль, как субъекта профилактики правонарушений, прежде всего, формируется, исходя из статуса единой централизованной системы органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением законности, а также координацию деятельности органов правопорядка в данном направлении;
3. Предлагается внести изменения и дополнения:
1) В Закон Республики Казахстан от 29 апреля 2010 года «О профилактике правонарушений»: ст. 10 дополнить подп. 3-1) и 3-2) следующего содержания:
«3-1) проводят проверки и принимают все необходимые меры по устранению выявленных нарушений в сфере законодательства, а также предпосылок и условий, способствовавших их совершению путем внесения актов прокурорского реагирования;
3-2) проводят работу по повышению правовой грамотности общества, целью которой является формирование правосознания и правовой культуры и законопослушного поведения».
2) Изложить п. 2 ст. 9 Федерального закона Российской Федерации от 23 июня 2016 года «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» в следующей редакции:
«2. При осуществлении профилактики правонарушений органы прокуратуры Российской Федерации обладают полномочиями субъекта профилактики правонарушений и в пределах своей компетенции обеспечивают:
1) координацию деятельности государственных органов и органов правопорядка по вопросам превенции и борьбы с преступностью;
2) проведение работы по повышению правовой грамотности общества, целью которой является формирование правосознания и правовой культуры, законопослушного поведения;
3) правотворческую деятельность».
Внесение соответствующих изменений и дополнений, позволит не только законодательно укрепить компетенцию органов прокуратуры, как субъектов профилактики правонарушений, но даст возможность закрепить за прокурорами полномочия по повышению правовой грамотности общества, поскольку эффективность принимаемых превентивных мер, направленных на повышение правовой культуры и грамотности общества, формирование поведения по сознательному соблюдению законов, в целом влияет на совершение уголовных правонарушений, а в отдельных случаях и совершение преступлений ввиду элементарного незнания законов.
Примечания
1. Закон Республики Казахстан от 29 апреля 2010 года N 271-IV «О профилактике правонарушений». URL: http://adiLet.zan.kz (дата обращения: 30.01.2023).
2. Федеральный закон Российской Федерации от 23 июня 2016 года N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 30.01.2023).
3. Шаблинская Д. В. Субъекты профилактики правонарушений. URL: http://center.gov.by (дата обращения: 30.01.2023).
4. Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 года N 380-IV «О правоохранительной службе». URL: http://adilet.zan.kz (дата обращения: 30.01.2023).
5. Указ Президента Республики Казахстан от 15 октября 2021 года N 674 «Об утверждении Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года. URL: http://adilet.zan.kz (дата обращения: 30.01.2023).
6. Комментарий к Закону Республики Казахстан «О профилактике правонарушений» / под общ. ред. И. И. Рогова, С. С. Молдабаева. Алматы: Норма-К, 2011. 100 с.
7. Алексеев А. И. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы: монография / А. И. Алексеев, С. И. Герасимов, А. Я. Сухарев. М.: Норма, 2001. 496 с.
8. Капинус О. С. Криминология / О. С. Капинус. URL: https://studme.org (дата обращения: 30.01.2023).
9. Конституционный закон Республики Казахстан от 5 ноября 2022 года N 155-VII ЗРК «О прокуратуре». URL: http://adilet.zan.kz (дата обращения: 30.01.2023).
10. Федеральный закон от 17 января 1992 года N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». URL: https://online.zakon.kz (дата обращения: 30.01.2023).
11. Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: учебник / Л. В. Баринова, Л. И. Беляева, С. В. Бусурин, В. Ю. Жаднов, и др.; под ред. В. Д. Малкова,
A. Ф. Токарева. М.: Изд-во Акад. управления МВД России, 2000. 322 с.
12. Блувштейн Ю. Д. Профилактика преступлений: учеб. пособие / Ю. Д. Блувштейн, М. И. Зырин,
B. В. Романов. Минск: Университетское, 1986. 286 с.
13. Горбань Д. В. Проблемные вопросы деятельности субъектов профилактики правонарушений и пути их решения / Д. В. Горбань, О. С. Ефремова // Человек: преступление и наказание. 2019. Т. 27. N 4. С. 490-495.
English version
Bodies of the prosecution of the Republic of Kazakhstan and the Russian Federation in the system of subjects of prevention of offenses
Daniev Nurlan Serikovich, deputy director, Institute of Vocational Training, Law Enforcement Academy under the Prosecutor General's Office, master of education
The state pays special attention to the organization of preventive measures to prevent the commission of illegal acts. In particular, Kazakhstan, one of the first among the CIS countries, in 2010 adopted a fundamental regulatory legal act — the Law «On the Prevention of Offenses». In 2016, the Russian Federation adopted the Federal Law «On the Fundamentals of the Crime Prevention System in the Russian Federation».
With the adoption of the above-mentioned laws, for the first time, a list of subjects of preventive work was legislatively fixed, which were defined as state bodies, including the prosecutor's office. The importance of legislative regulation of the range of subjects is determined by the fact that they are one of the fundamental and important elements of the prevention system, since it is through the subjects of prevention that the implementation of organizational and managerial functions in the mechanism for implementing preventive measures is carried out.
This article provides a comparative legal analysis of the role of the prosecution authorities of the Republic of Kazakhstan and the Russian Federation as subjects of crime prevention. The functions of the prosecutor's office of the Republic of Kazakhstan in the framework of the prevention of offenses are somewhat wider than the prosecutor's offices of the Russian Federation. However, the single and main feature in the activities of the prosecutor's offices of both states is the exercise of supervision over the observance of the rule of law and the proper implementation of legislation in the field of prevention of illegal acts.
Keywords: functions of the prosecutor's office, subject of prevention, supervision, prevention.
