CC BY
109
УДК 347.193 ББК 67.404.
Б.Б. Инжиева
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА И ГРАЖДАНЕ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ГОСУДАРСТВА
Аннотация. В статье анализируется модельучастия государства в гражданском обороте, предусматривающая представление его интересов посредством гражданско-правового представительства. Для этого рассматривается правовой статус лиц, осуществляющих гражданско-правовое представительство государства, а также возникающие при его осуществлении теоретические и практические проблемы.
Ключевые слова: Государство, орган государства, гражданский оборот, гражданско-правовое представительство, специальное поручение государства.
B.B. Inzhieva
PUBLIC AUTHORITIES, LEGAL ENTITIES AND CITIZENS,
TO CARRY OUT CIVIL-LAW REPRESENTATION OF THE STATE
Annotation. The paper analyzes the model of the state S participation in public circulation, providing representation by means of the civil legal representation. For this we consider the legal status ofpersons exercising civil legal representation of the state, as well as resulting in its implementation of the theoretical and practical problems.
Keywords: State, body of the State, civil circulation, civil legal representation, special state commission.
Пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации [2] предусмотрена особая модель участия государства в гражданском обороте, разрешающая для осуществления задач государства использовать институт гражданского представительства: в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента России и постановлениями Правительства России, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать органы государственной власти, а также юридические лица и граждане.
Отличие такой модели участия государства от иного представительства заключается в том, что в данном случае полномочия представителя вытекают не из доверенности или иной сделки, а из правового акта государства (федерального закона, указа Президента России, постановления Правительства России или нормативного акта субъекта Российской Федерации). Например, объем полномочий представителя Правительства Российской Федерации в судах и порядок их осуществления были определены изначально постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года № 950 «О порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах» [6], затем усовершенствованы постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2004 года № 152 «О представлении интересов Правительства РФ в судах общей юрисдикции и
арбитражных судах» [7,] и в настоящее время регулируются разделом VIII «Порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти» Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260 [8].
Специальное поручение, составляющее существо представительства, как правило, содержится в правовом акте, устанавливающим порядок представления интересов или регулирующим статус соответствующего органа государства, но может требовать отдельного письменного оформления в виде доверенности или заключения гражданско-правового договора, о чем также указывается в этих правовых актах. Например, согласно утвержденному Правительством России порядку, представление его интересов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах осуществляется:
- руководителями федеральных органов исполнительной власти, полномочным представителем Правительства - без дополнительного поручения;
- сотрудниками Аппарата Правительства, физическими лицами из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов, адвокатами - исключительно по доверенности.
В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации порядком, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом с профессиональным поверенным заключается безвозмездный договор о представлении интересов Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации.
Субъектный состав представителей государства широкий. Частыми случаями являются назначения должностных лиц органов государственной власти [11, С. 11-12]. Так, представителями государства в высших органах управления государственных корпораций могут быть назначены лица, замещающие государственные должности РФ и должности гражданской службы.
Существует обширная практика участия от имени государства физических лиц. Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых закреплена в государственной собственности, могут быть представлены физическими лицами, с которыми заключается договор поручения (контракт на представление интересов государства в соответствующих органах управления обществ).
Согласно утвержденному порядку, кроме должностных лиц федеральных органов государственной власти, представителями Российской Федерации в органах управления автономных некоммерческих организаций могут быть иные лица, действующие в соответствии с договором о представлении интересов Российской Федерации в органах управления указанных организаций и соответствующим актом Правительства РФ (профессиональные поверенные).
Участие государства по специальному поручению может выражаться также через орган государственной власти. Отдельные органы государственной власти на основании закона могут выступать от имени учредителя (Российской Федерации или субъекта РФ). Например, при осуществлении имущественного взноса, формировании органов управления в государственных корпорациях, которые сами по себе являются органами государства. В любом случае реализация органами государственной власти и казенными учреждениями полномочий, вытекающих из специального поручения, осуществляется в пределах установленной численности работников и бюджетных ассигнований, предусмотренных на руководство и управление в сфере установленных функций.
Наиболее ярко, на наш взгляд, субъектный состав виден при представлении интересов в суде от имени Правительства России, который в основном одинаков с субъектным составом представителей на уровне субъектов РФ:
- для представления позиции Правительства России в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ могут назначаться: Председатель Правительства, полномочный представитель в суде, физические лица из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, а также физические лица из числа адвокатов;
- для представления интересов Правительства России в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах могут быть назначены руководители федеральных органов исполнительной власти, определяемые ими должностные лица из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов, сотрудники Аппарата Правительства или адвокаты.
При определении субъектного состава по рассматриваемой модели участие государства в хозяйственных товариществах и обществах рассматривается через деятельность его представителей, управляющих акциями (долями) государства в уставном (складочном) капитале этих коммерческих организаций, а не самих юридических лиц, в отличие от фондов и автономных некоммерческих организаций, рассматриваемых по модели опосредованного участия государства в гражданском обороте в качестве юридических лиц. Такой подход основан на том, что фонды и автономные некоммерческие организации (как впрочем и иные органы государства) создаются в целях, направленных на достижение общественных благ, и имеют строго определенные виды деятельности, учитываемые при принятии решения об участии в них государства. А хозяйственные товарищества и общества, являясь коммерческими организациями, обладают общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды деятельности. В связи с этим, участие, государства в последнем случае можно будет выявить только по анализу деятельности представителя государства в органах управления таких юридических лиц. Изложенное также не позволяет отнести их к юридическим лицам государственного сектора.
Участие государства в хозяйственных товариществах и обществах возникает при получении им в собственность доли в уставном (складочном) капитале указанных юридических лиц. Доля акций открытых акционерных обществ или доля в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью могут быть приобретены государством посредством приватизации: при преобразовании государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которых принадлежит государству, или в общество с ограниченной ответственностью, а также при внесении государственного имущества в качества вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.
Также право государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц (например, товариществ на вере, закрытых акционерных обществ, обществ с дополнительной ответственностью) может возникнуть при предоставлении им бюджетных инвестиций, которое оформляется участием Российской Федерации или субъекта РФ в таких юридических лицах в соответствии с гражданским законодательством.
При этом из хозяйственных товариществ государство может выступить только вкладчиком в товариществах на вере (коммандитных товариществах), но не участником полного товарищества или полным товарищем в товариществах на вере, которыми могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.
Во всех случаях государство назначает своего представителя для управления принадлежащей ему долей, деятельность которого и должна рассматриваться как модель участия государства в гражданском обороте.
Такая деятельность представителей государства в хозяйственных обществах в современных экономических и правовых условиях признается эффективной. Так, в юридической периодике отмечается, что унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, имеют низкую инвестиционную привлекательность и существенные ограничения при обороте средств производства, а само право хозяйственного ведения на значительные производственные комплексы не создает для организаций других организационно-правовых форм равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления ими [3, С. 3-4]. Поэтому Концепцией развития гражданского законодательства [5] и проектом нового Гражданского кодекса РФ [10] предлагается его как ограниченное вещное право изъять и мотивируется данное предложение тем, что сделки унитарного предприятия - несобственника могут быть легко объявлены ничтожными и контрагенты таких юридических лиц находятся под постоянной угрозой оспаривания действий со стороны их собственников, а последние в большинстве случаев не несут никакой имущественной ответственности за принятые решения, что не способствует стабильности гражданского оборота.
Видимо, двигаясь в направлении избавления от таких предприятий, законодатель ввел новый способ приватизации - путем преобразования унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью [13].
Как указывается в Концепции развития гражданского законодательства, такое положение «свидетельствует о бесперспективности данной организационно-правовой формы юридического лица и желательности ее постепенной замены другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами с 100%-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе».
Последующая общепринятая конструкция хозяйственного общества может быть поддержана на основании того, что она способна взаимодействовать с иностранным правом и не допускает проникновения частного капитала в ряд сфер экономики [1, С. 111].
Вместе с тем, считаем целесообразным ликвидацию предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, сделать постепенной: установить запрет на создание новых подобных предприятий и законодательно ввести переходный период для действующих предприятий не менее 3 лет (ориентируясь на 3-годичный срок планирования государственных бюджетов) для их дальнейшего планируемого Концепцией развития гражданского законодательства преобразования в хозяйственные общества, доля участия в уставных капиталах которых принадлежит государству в размере менее 25%. Временное сохранение права хозяйственного ведения и их титульных владельцев необходимо для обеспечения стабильности существующих в стране хозяйственных связей, интересов их контрагентов по совершенным длящимся сделкам, учитывая, что государство продолжает оставаться крупнейшим собственником имущества, находящегося в современном гражданском обороте.
В итоге, деятельность представителей государства в органах управления хозяйственных обществ представляет собой наиболее перспективную форму участия государства в гражданском обороте.
Как правило, в специальном федеральном законе содержится положение о том, что высший орган исполнительной власти должен установить порядок или правила, согласно которым должны действовать такие представители государства [11, С. 11]. Например, по пункту 5 статьи 10 Федерального закона «О некоммерческих органи-
зациях» [12] в случае, если учредителем автономной некоммерческой организации является Российская Федерация или субъект Федерации, порядок участия их представителей в органах управления автономной некоммерческой организации устанавливается соответственно Правительством России или органом государственной власти субъекта РФ.
Постановлением Правительства РФ от 27 января 2012 года № 33 «Об участии представителей Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации» [9] установлено, что данные представители Российской Федерации назначаются по представлению Министерства экономического развития РФ, подготовленному Федеральным агентством по управлению государственным имуществом по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, а также определены объем и порядок исполнения поручения о представительстве.
Содержание поручения государства может быть широким. Вышеуказанные представители Российской Федерации обязаны:
- осуществлять права и исполнять обязанности добросовестно и разумно;
- голосовать по вопросам, выносимым на рассмотрение органа управления автономной некоммерческой организации, руководствуясь в т.ч. поручениями и указаниями Президента РФ, поручениями Правительства РФ;
- представлять ежегодно, не позднее 1 мая, отчет (в электронной форме) о своей деятельности путем его размещения в сети Интернет.
Полномочный представитель Правительства России и руководители федеральных органов исполнительной власти, выступая судебными представителями, вправе совершать от имени Правительства все процессуальные действия, в том числе имеют право на подписание искового заявления и отзыва на него, заявления об обеспечении иска, на полный или частичный отказ от исковых требований и признание иска, изменение оснований или предмета иска, заключение мирового соглашения по фактическим обстоятельствам, а также право на подписание заявления о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, обжалование судебного акта, получение присужденных денежных средств и иного имущества.
Цель деятельности любого представителя государства - полная и точная реализация его решений, являющихся путями осуществления социальных функций государства. Поэтому позицию о необходимости достижения решающей степени участия государства (например, обладание контрольным пакетом акций) в деятельности юридических лиц считаем обоснованной. Вместе с тем, само построение концепции хозяйственного общества с одним участником, пусть даже государством, противоречит принципу коллективности выражения воли, в том числе при формировании уставного капитала, совместном управлении, распределении прибыли [4, С. 38].
В настоящее время этот правовой механизм представительства востребован при участии государства в гражданском обороте.
Список литературы
1. Болдырев В.А. Современная история и перспективы развития конструкции унитарного предприятия // Российский юридический журнал. - 2010. - № 3. - С. 100-111.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) (с изм. от 06.12.2011 № 405-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
3. Иншакова А.О. Правовой режим имущества унитарного предприятия: Лекция. -Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003.
4. Иншакова А.О. Унификация корпоративного регулирования в Европейском союзе и Содружестве независимых государств: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2008.
5. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 года // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 11.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 года № 950 «О порядке назначения представителей интересов Правительства Российской Федерации в судах» (утратило силу) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 17. - Ст. 2003.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2004 года № 152 «О представлении интересов Правительства Российской Федерации в судах общей юрисдикции и арбитражных судах» (утратило силу) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 15. - Ст. 1444.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (с изм. от 19.09.2012 № 947) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 23. - Ст. 2313.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2012 года № 33 «Об участии представителей Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 6. - Ст. 678.
10. Проект федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // http://www.rg.ru/2012/02/07/gk-site-dok.html (дата обращения: 20.04.2012).
11. Симатова Е.Л. Участие публичных образований в коммерческих организациях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2008.
12. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. от 28.07.2012 № 134-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145.
13. Федеральный закон от 11 июля 2011 года № 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 29. - Ст. 4292.
