CC BY
415
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК УЧАСТНИКИ ГРАЖДАНСКОГО ОБОРОТА
Ермишкина О. П.
В статье рассмотрены вопросы правового статуса органов государственной власти как участников гражданского оборота. Определен субъектный состав органов государства, наделенных полномочиями, обеспечивающими их участие в гражданском обороте.
Ключевые слова: органы государственной власти, юридические лица, гражданский оборот.
STATE AUTHORITIES AS PARTICIPANTS OF CIVIL TURNOVER
Ermishkina O. P.
In the article questions of legal status of public authorities as participants of civil turnover are considered. It defined the list of subjects of state bodies, empowered to enable them to participate in civil turnover.
Key words: public authorities (state bodies), public (private) legal entities, civil turnover.
Правовая природа государственного органа при его участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, бывает различной в зависимости от того, в каком качестве он выступает: 1) в качестве органа, посредством действий которого государство приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности в рамках реализации правосубъектности государства; 2) в качестве лица, наделенного самостоятельной гражданской правосубъектностью.
Наличие статуса юридического лица позволяет государственному органу становиться самостоятельным участником гражданского оборота. Государственные органы могут наделяться правами юридического лица при необходимости выступления в имущественном обороте в целях удовлетворения их собственных экономических потребностей. Случаи выступления государственных органов в качестве лица, наделенного самостоятельной гражданской правосубъектностью и выступающего в обороте от собственного имени, являются частными случаями опосредованного участия государства в гражданском обороте, осуществляемого на основе общих норм Гражданского кодекса РФ1.
Непосредственное участие государства в гражданском обороте осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Главное, что этот ор-
1 Гришаев С. П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // СПС КонсультантПлюс, 2009.
Зб
ган действует от имени государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства2.
От имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и др. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК)3.
При выявлении органов, действующих в гражданских правоотношениях во взаимосвязи с той системой, которую они представляют, следует исходить из методологического положения о том, каким статусом обладает тот или иной орган: представляет он всю систему
2 Болдырев В. А. Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований // Право и экономика. 2011. № 6. С. 33.
3 Сергеев А. П. Гражданское право: учеб.: в 3 т. Т. 1. М.:
Велби, 2011. 1008 с.
в целом или же только ее часть4. Соответственно в первую очередь необходимо выделить высшие представительные и исполнительные органы. Для Российской Федерации это Федеральное Собрание, Президент РФ и Правительство РФ. Эти органы действуют от имени Российской Федерации, и именно о них непосредственно идет речь в ст. 125 ГК РФ.
Прежде всего встает вопрос об органе законодательной власти РФ - Федеральном Собрании РФ (парламенте). Характеристики парламента как юридического лица нет ни в законодательстве России, ни в законах других стран мира. Не определены как юридические лица и палаты парламента. Такой термин применяется только в России к аппарату одной из палат парламента - Государственной Думе. В настоящее время при необходимости заключить какие-то соглашения с палатой парламента (например, о создании в помещении парламента отделения банка) приходится подписывать соглашение с руководителем аппарата палаты, так как аппарат палаты - юридическое лицо, а палата - нет; она из такого рода отношений, следовательно, исключена. А ведь помимо частных вопросов об отделении банка приходится решать и более сложные вопросы (в том числе в связи с зарубежными межпарламентскими отношениями, когда необходим статус юридического лица). Поэтому в определении органа публичной власти как юридического лица публичного права целесообразно сделать оговорку о том, что такое лицо может иметь полные или ограниченные права юридического лица частного права5.
Не менее сложные проблемы связаны с правовым положением единоличного главы государства, если его оценивать в категории юридического лица. Президент РФ - это одновременно орган государства и высшее должностное лицо. В законодательстве он не называется юридическим лицом. Вряд ли Президент РФ будет заключать какие-либо гражданско-правовые договоры, относящиеся к его официальной деятельности. Это может делать и делает Администрация Президента РФ, которая в соответствии с Положением о ней, утвержденным Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, является юридическим лицом6.
4 Зинченко С., Галов В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) // Хозяйство и право. 2006. № 11. С. 111.
5 Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права: монография. М.: нОрМА, 2007. 352 с.
6 Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от
Исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется Правительством РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ). В отличие от парламента и Президента РФ положение Правительства РФ регулирует не только Конституция РФ, но и специальный Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ7. В этом Законе Правительство РФ не названо юридическим лицом, но если его положение оценивать в этой категории, можно было бы сказать, что оно действует, как и другие органы, от собственного имени как юридическое лицо публичного права, издавая в этом качестве, например, властные, управленческие акты. Деятельность министерств и ведомств, представленных в Правительстве РФ их руководителями, тоже не похожа на деятельность юридических лиц частного права, но министерства и ведомства определены в правовых актах как юридические лица, а Правительство РФ - нет. Юридическими лицами названы также службы и агентства в составе министерств и ведомств. Если быть последовательными, такая характеристика возможна и для Правительства РФ, но если ее применять, то и для Правительства РФ, и для министерств необходимо уточнение: это юридические лица публичного права8.
Необходимо отметить также некоторые федеральные органы, которые уникальны и существуют на этом уровне в единственном числе. Среди такого рода органов названы Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ (Банк России). Они, в отличие от ранее рассмотренных органов, определены законом как юридические лица. По порядку их образования, составу членов, отношению к собственности, правам и обязанностям, их деятельности они совсем не похожи на юридических лиц частного права. Все это хорошо известно
9
и отчасти видно по их названиям .
Правовой статус Банка России имеет свои особенности. С одной стороны, он является юридическим лицом10 и может совершать
06.04.2004 № 490 (ред. от 14.01.2011) // Собрание зако-
нодательства РФ. 12.04.2004. № 15. Ст. 1395.
7 О Правительстве Российской Федерации: Федеральный Конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2о1о) // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712.
8 Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 124.
9 Крылова Е. Б. Органы публично'-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 11.
10 О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-
определенные гражданско-правовые сделки с коммерческими банками и государством (бюджетом). С другой - он же наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации. Таким образом, Банк России имеет двойственную правовую природу. Он одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность. Осуществление Банком России хозяйственной деятельности и выполнение им одновременно административноконтрольных полномочий не происходит независимо друг от друга. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализации своего хозяйственного интереса и получения прибыли (продажа государственных облигаций, переучет векселей и т. д.), он, прежде всего, оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных учреждений и определяет кредитную политику в государстве. Условия, на которых заключаются такие сделки, вырабатываются Банком России в рамках общей государственной денежно-кредитной политики. По сути дела, управление денежно-кредитной системой РФ БР производит двумя способами: во-первых, с помощью властных предписаний, во-вторых, экономическими методами, то есть путем совершения различных сделок с коммерческими банками, другими организациями11. Главной особенностью правового положения Банка России является то, что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи - управлению кредитной системой12.
Наряду с индивидуализированными (уникальными) юридическими лицами есть и группы органов, которые определены как юридические лица. Первая группа - это федеральные министерства (например, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство обороны Российской Федерации), непосредственно подчиненные Президенту РФ или Правительству РФ.
ФЗ (ред. от 19.10.2011). Ст. 1 // Собрание законодательства РФ. 15.07.2002. № 28. Ст. 2790.
11 Игнатьева С. В. Права на имущество Банка России // Адвокат. 2009. № 2. С. 24.
12 Прохоренкова И. С. Правовой статус Центрального
банка Российской Федерации - Банка России // Совре-
менное право. 2004. № 12. С. 78.
В настоящее время любое положение о федеральном министерстве содержит норму, согласно которой министерство является одновременно федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом. С точки зрения публичного права подобная норма вполне может существовать. Предполагается, что в рамках административно-правового поля министерство является органом государственной власти, осуществляет свою деятельность от имени государства, обладает властными полномочиями, в силу чего выступает доминирующей стороной в административно-правовых отношениях. В рамках гражданско-правовых отношений министерство обладает статусом юридического лица, т. е. вступает в гражданский оборот от своего собственного имени и имеет права и обязанности, равные с остальными юридическими лицами. Тем самым федеральное министерство соединяет в себе управленческие и хозяйственные функции13.
Вторая группа - это федеральные службы и агентства, являющиеся структурными подразделениями федеральных министерств (например, Федеральная налоговая служба Министерства финансов РФ или Федеральное агентство воздушного транспорта Министерства транспорта РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом Министерства Экономического развития РФ). Они подчинены соответствующему министру.
Самым традиционным и распространенным органом, на который в различных право-порядках возлагаются обязанности по представлению интересов государства в гражданском обороте, можно назвать казначейство. Но в ныне действующем Положении о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 70314, детально раскрывающем функции казначейства как федерального органа исполнительной власти, которые сводятся в основном к исполнению бюджета, учету федеральных средств, распределению регулирующих доходов и носят соответственно контрольный, административный характер, об участии казначейства в гражданско-правовых отношениях не упоминается. Таким образом, круг гражданских правоотношений, в которых одной из сторон может выступать непосред-
13 Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. № 12. С.13.
14 О Федеральном казначействе: Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 (ред. от 26.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 06.12.2004. № 49. Ст. 4908.
ственно казначейство, очень узок. По существу, он сводится к полномочиям, упомянутым в п. 5.24 названного Положения, согласно которому казначейство наделено правом размещения заказов и заключения государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности. Очевидно, что действующее законодательство по вопросам участия Федерального казначейства в гражданском обороте и определения его гражданско-правового статуса как представителя государства имеет явный пробел15.
Среди государственных органов особое место принадлежит Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, которое имеет право в установленном порядке передавать государственное имущество, находящееся в федеральной собственности, в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду или пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров; заключает в установленном порядке договоры купли-продажи федерального и иного имущества; размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ для государственных нужд, а также для обеспечения нужд Агентства; осуществляет от имени Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации права акционера (участника, члена) организаций, акции (доли) в уставном (складочном) капитале или паи, в имуществе которых находятся в федеральной собственности и др. Кроме того, оно занимается вопросами проведения приватизации государственного имущества16.
Третья группа - это территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Они существуют на местах - в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях - и осуществляют полномочия
15 Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 115.
16 О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 (ред. от 22.02.2012) // Собрание законодательства РФ. 09.06.2008. № 23. Ст. 2721.
федеральной государственной власти, федерального публичного управления (наряду с ними свою долю публичного управления на местах реализуют органы субъектов РФ и муниципальные органы). Эти органы признаны юридическими лицами приказами соответствующих министров, утвердивших положения о главных управлениях (главных управлениях - центрах и т. д.) министерств.
Территориальный орган - это самостоятельный государственный орган. Каждый территориальный орган обособлен от иных органов, в частности федерального органа исполнительной власти, в систему которого он входит. Гражданско-правовой аспект обособленности состоит в том, что территориальные органы являются самостоятельными юридическими лицами, компетенционный - в том, что они наделены собственной внешней компетенцией и вступают от своего имени во внеш-
17
ние управленческие отношения .
Четвертая группа - это аппараты и другие аналогичные органы (управления, отделы, отделения). Аппараты некоторых органов государства, названные юридическими лицами, выполняют функции обслуживания органа. Это, скорее, не органы, а учреждения, хотя их и называют иногда органами. Так, государственным органом, сформированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ, является Администрация Президента РФ18. Также к таким органам относится Управление делами Президента РФ19. Несмотря на то что Управление делами Президента РФ осуществляет значительный объем деятельности по финансово-хозяйственному обеспечению работы ряда федеральных органов государственной власти, все эти органы создают с этой целью и собственные аппараты, которые включают и свои управления де-лами2о. Так, свой аппарат имеет Совет Феде-
17 Сосновский С. А. Компетенция органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц: соотношение и порядок реализации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2008. № 2. С. 60.
18 Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от
06.04.2004 № 490 (ред. от 14.01.2011) // Собрание законодательства РФ. 12.04.2004. № 15. Ст. 1395.
19 Об Управлении делами Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17.09.2008 № 1370 (ред. от 18.10.2011) (вместе с «Положением об Управлении делами Президента Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. 22.09.2008. № 38. Ст. 4277.
20 Лафитский В. И. К вопросу о юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2011. № 3.
С. 105.
рации (Положение об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное распоряжением Председателя СФ ФС РФ от 20 февраля 1997 г. № 57рп-СФ); Государственная Дума (Положение об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное распоряжением Председателя ГД ФС РФ от 23 марта 1996 г. № 112/1р-1); Правительство РФ (Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260).
Особое место в системе федеральных органов занимают правоохранительные органы и органы военного управления. Представляется, что нет препятствий к тому, чтобы суды были признаны юридическими лицами публичного права. Фактически в этой роли они выступают сейчас. По-видимому, нет таких препятствий и для прокуратуры, и даже для некоторых органов военного управления21. Изначально признание и наделение воинских частей да и многих других юридических лиц публичного права статусом юридического лица было связано, прежде всего, с наделением таких образований способностью вступать в гражданские правоотношения, совершать необходимые хозяйственные сделки в условиях рынка и отвечать по своим обязательствам. Правовое положение военной организации, являющейся юридическим лицом и вынужденной принимать участие в гражданском обороте, определяется гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных военным правом. Правовые основания участия военных организаций в гражданском обороте закреплены в различных правовых актах гражданского, финансового (в частности, бюджетного) права. Необходимо также учесть, что гражданские правоотношения с участием воинских частей играют значительную роль в организации материального обеспечения Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, поскольку нужды войск в товарах, работах и услугах настолько разнообразны и велики, что обеспечить их в полном объеме в централизованном порядке не представляется возможным. В этой связи военные организации вправе на договорной основе восполнять свои потребности в товарах, работах и услугах на общих нача-
21 Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 97.
лах22. Так, закон предоставил военной организации (бюджетному учреждению) право заключить государственный контракт, ограничивая это право только объемом выделенных военной организации по смете бюджетных средств. В этой ситуации военная организация, можно сказать, совмещает функции и государственного заказчика по государственному контракту (по праву представительства), и получателя по договору поставки для госу-
23
дарственных нужд .
Иначе обстоит дело с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В отличие от большинства федеральных судов, уставные суды субъектов Федерации сами являются юридическими лицами, выполняющими соответствующие функции. Высший исполнительный и законодательный (представительный) органы государственной власти субъекта Российской Федерации в силу прямого указания закона обладают правами юридического лица24. Во исполнение занятой федеральным законодателем позиции подавляющее большинство аналогичных федеральным органов государственной власти субъектов Федерации, имеющих сходные функции и задачи, являются юридическими лицами и, следовательно, могут самостоятельно участвовать в гражданском обороте25.
Что касается глав субъектов РФ, то в законодательстве они не называются юридическими лицами. Их участие в хозяйственном обороте обеспечивают являющиеся юридическими лицами администрации глав субъектов РФ (там, где администрации являются обособленным органом обеспечения деятельности главы субъекта РФ).
Как видно из вышесказанного, число органов, наделенных правом выступать от имени
22 Тысенко Е. О. Административная ответственность воинской части как юридического лица публичного права и ее должностных лиц // Административное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 41.
23 Виноградов А. Ю. Некоторые особенности участия военных организаций в договорных правоотношениях, связанные с переходом на казначейскую систему исполнения федерального бюджета // Право в Вооруженных Силах. 2000. № 1. С. 17.
24 Об обшдх принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 23.04.2012). П. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
25 Крылова Е. Б. Органы публично'-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 9.
государства в гражданских правоотношениях, достаточно велико, и определить их точное количество и компетенцию довольно затруднительно, поскольку законодатель выбрал плюралистическую модель участия государства в гражданских правоотношениях. Необходимо согласиться с мнением, что указанная конструкция создает значительные затруднения, в частности при определении компетенции государства и решении вопросов ответственности государства. В области определения состава и полномочий органов, правомочных выступать от имени государства, ярко выражено взаимодействие публичного и част-
ноправового регулирования, так как и состав, и полномочия органов, действующих от имени государства в гражданских правоотношениях, определяются актами, относящимися к публичному праву, причем к различным его отраслям и институтам, что значительно затрудняет правоприменение.
Об авторе
Ермишкина Ольга Петровна, аспирант кафедры гражданского права и процесса юридического института СКФУ, тел. 8-961-476-23-90, [email protected]
