CC BY
18
П. Ф. Беллендир
Новосибирская экономическая лаборатория Института экономики и организации промышленного производства СО РАН пр. Акад. Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ОЦЕНКА ОБОСНОВАННОСТИ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО СООТНОШЕНИЯ ЧИСЛЕННОСТИ АППАРАТА
На протяжении всего периода реформирования страны после начала «перестройки» направления и тенденции социального и экономического развития общества все более определялись политическими факторами, нежели объективно экономическими. Непродуманная приватизация привела к падению производства и остановке многих предприятий, недальновидная внешняя политика обрекла страну долгие годы тратить огромные средства на погашение внешней задолженности, неумелое применение принципов «монетарной теории» обусловило обесценение сбережений населения и финансовый дефолт, ослабление силовых структур - криминализацию общественной жизни и доходных секторов экономики. Первоисточник всех этих и многих других общеэкономических проблем сейчас очевиден - во всех случаях первоначальная инициатива, управляющий импульс исходил от высших органов государственной власти. С разрастанием кризиса закрытая для обсуждения тема профессиональной компетентности бюрократического аппарата вышла на первый план. Это проявилось во всех важнейших сферах жизнедеятельности общества, а именно:
• законодательные органы всех уровней активизировали принятие нормативных и иных процедурных актов и положений, жестко регламентирующих структуры и механизмы управления процессами общественно-экономического развития страны;
• исполнительная власть начала процесс радикальной реформации управленческих структур как по кадровому составу, так и по качественному содержанию, вплоть до полного упразднения одних институтов власти и созданию принципиально новых;
• общественность через открытое обсуждение в средствах массовой информации начала резкую критику методов и эффективности государственного управления, ведет прямую, «лицом к лицу», полемику с представителями органов власти;
• в экономике сложилось неприятие действующей системы налогообложения, лицензирования, отсутствия эффективного механизма регулирования стоимости услуг естественных монополий, неадекватной таможенной политики и других негативных моментов прямого и косвенного государственного управления экономикой. В совокупности это привело к специфической «экономической» критике политики органов власти как в форме прямого от нее отказа (теневая экономика), так и в виде неполного ее исполнения (уход от налогов, недекларируемые доходы и т. п.);
• в науке произошел рост публикаций, посвященных совершенствованию теории и практики управления на уровне страны, субъектов Федерации и муниципальном, критике существующего положения, поиску новых путей повышения эффективности государственного управления процессами общественного воспроизводства.
Крупномасштабная реформа государственной власти, осуществляемая в последние годы (наряду с объективно благоприятными предпосылками этапа выхода из экономического кризиса), привела к существенному экономическому росту и заметному улучшению социальной обстановки в стране. Сейчас уже ясно, что государственная власть - это мощнейший фактор социально-экономического роста, сопоставимый с любыми географическими, экономическими, климатическими и другими факторами, а иногда и превосходящий их по степени влияния. В настоящее время это полностью признается руководством страны, которое ведет большую работу по совершенствованию сферы управления. Наиболее проблемными в этой
1818-7862. Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2006. Том 6, выпуск 1 © П. Ф. Беллендир, 2006
сфере можно считать два крупнейших момента: неэффективность государственного управления вплоть до почти полной недееспособности по отдельным аспектам и чрезмерный рост численности аппарата. Попытка оценки обоснованности последнего предпринимается в настоящей работе.
Межрегиональная дифференциация удельной численности
аппарата государственного управления
В настоящее время статистика дает достаточно полную и точную базу данных количества работников управления по регионам и по осуществляемым функциям. Прямое сопоставление масштабов управленческого аппарата по регионам, очевидно, малоинформативно, например, что из того, что в г. Москве (субъект Российской Федерации с наибольшим количеством работников государственного управления - 49 066 человек) эта цифра в 50,5 раз превышает аналогичный показатель региона с самым малым его значением (Ненецкий автономный округ - 971 человек) 1. Очевидно, что для адекватного анализа данные должны быть приведены к сопоставимому виду, что традиционно достигается использованием удельных показателей на душу населения. В рассматриваемом случае приемлемость этого подхода имеет свою специфику и требует некоторого обоснования.
Удельные показатели на душу населения, наиболее обоснованы тогда, когда сам рассматриваемый фактор (числитель) имеет к населению самое непосредственное отношение, например потребление, обеспечение и т. д. При межрегиональных сравнениях показатель должен быть ориентирован не на человека вообще, а именно на население данного региона. В сфере управления это отнюдь не является общим правилом. Специфика отрасли предполагает концентрацию аппарата управления, особенно высших его органов, в месте, располагающем всей необходимой инфраструктурой (телекоммуникации, связь, транспорт, условия проживания и т. д.), и это место может быть объективно дистанцировано от регионов его влияния в случае, когда последние не располагают необходимыми условиями. Кроме того, некоторые управленческие функции жестко привязаны к специфическим регионам и в них размещается управленческий персонал. Например, пограничные регионы при прочих равных условиях будут иметь большую численность работников управления за счет соответствующих федеральных служб, которых нет в других регионах. Поэтому сопоставлять напрямую, без дополнительного анализа, удельные показатели численности чиновников на душу населения по регионам было бы необоснованно.
Обоснованность повышает специфика статистических данных, взятых из указанного выше первоисточника, а именно:
• информация не содержит данных по персоналу «Минобороны России, МВД России, других органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности государства, таможен»;
• федеральный уровень управления (высшие органы государственной власти) в статистике по регионам не детализируется, соответственно в анализе представлен более «приземленный» региональный уровень государственного управления (федеральные органы исполнительной, судебной власти и прокуратуры, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации на республиканском, краевом, областном, окружном, районном, городском, сельском уровнях).
• Тем самым снимается основная часть «региональной неопределенности» рассматриваемых показателей численности работников управления. Оставшиеся ветви государственной власти регионального уровня, по-видимому, более жестко связаны с численностью подведомственного населения по следующим причинам:
• законодательные органы субъектов Российской Федерации по своему статусу ограничены законотворчеством только в рамках своих регионов, федеральному уровню предлагаются исключительно проекты;
• органы исполнительной власти привязаны к региону не так четко: если местное самоуправление и аппарат управления субъектов РФ с очевидностью решают преимущественно региональные задачи, то региональные подразделения федеральной власти, ори-
1 Российский статистический ежегодник. 2003: Стат.сб. / Госкомстат России. М., 2003. 705 с.
ентированные на выполнение, в первую очередь, общегосударственных функций, могут быть не так строго связаны с численностью местного населения;
• судебная власть регионального уровня, как правило, межрегионального статуса не имеет и соответственно численность ее аппарата непосредственно должна зависеть от численности «обслуживаемого» населения;
• региональная привязанность так называемых «других» органов государственной власти становится очевидной, если дать их расшифровку - это органы Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии и аппарата Уполномоченного по правам человека.
Таким образом, спорным остается только ареал деятельности федеральной ветви регионального уровня государственной власти. Удельный вес работников этой ветви среди всех работников государственной власти РФ составляет 35,6 %, но при этом следует принимать в расчет, что определенная ее часть не может не быть ориентирована преимущественно или полностью (в зависимости от специфики выполняемой функции) на внутрирегиональные цели. Отсюда с высокой степенью вероятности можно утверждать, что приведенные далее данные по численности управленческого персонала как минимум на 3/4 должны быть обусловлены численностью населения региона как базы потребности в затратах на реализацию соответствующих функций. Точность будут иметь последующие выводы об относительной за-вышенности или, напротив, эффективности численности аппаратов государственной власти по регионам России.
Таблица 1
Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления на 1 000 человек населения по субъектам РФ
№
п/п
На 1 000 человек населения
В том числе в органах
Наименование субъекта РФ Работников, всего законодательной власти исполнительной власти и местного самоуправления из них в органах судебной власти и прокуратуры других государственных органах
ых ны ь § р е д е ф субъектов Российской Федерации местного самоуправления
Российская Федерация, 8,8 0,1 7,5 3,1 1,2 3,1 1,1 0,0
из них
на федеральном уровне 0,3 0,0 0,2 0,2 - - 0,0 0,0
на региональном уровне 8,5 0,1 7,3 2,9 1,2 3,1 1,1 0,0
Центральный федераль- 8,0 0,1 6,9 2,7 1,1 3,0 0,9 0,0
ный округ
1 Белгородская область 9,9 0,1 8,7 3,3 0,9 4,5 1,1 0,0
2 Брянская область 10,1 0,1 8,7 4,0 0,9 3,9 1,3 0,0
3 Владимирская область 8,1 0,1 7,0 2,4 0,5 4,1 1,0 0,0
4 Воронежская область 7,7 0,1 6,5 2,6 0,5 3,4 1,0 0,0
5 Ивановская область 8,3 0,1 6,9 3,0 0,7 3,2 1,4 0,0
6 Калужская область 10,3 0,1 8,8 3,2 1,5 4,0 1,3 0,1
7 Костромская область 12,8 0,2 11,2 3,7 1,2 6,3 1,4 0,0
8 Курская область 10,8 0,1 9,4 3,2 3,0 3,2 1,2 0,1
9 Липецкая область 8,5 0,2 7,1 2,6 0,9 3,6 1,2 0,0
10 Московская область 6,4 0,1 5,7 2,0 0,7 3,0 0,7 0,0
(без г. Москвы)
11 г. Москва 5,8 0,0 5,1 2,6 1,9 0,6 0,6 0,0
12 Орловская область 10,9 0,1 9,5 3,5 1,2 4,8 1,3 0,0
13 Рязанская область 9,6 0,2 8,3 2,8 1,2 4,3 1,1 0,0
14 Смоленская область 10,2 0,1 8,8 3,9 0,8 4,1 1,3 0,0
15 Тамбовская область 10,1 1,6 7,2 2,9 0,9 3,4 1,3 0,0
Продолжение табл. 1
№ На 1 000 человек населения
п/п В том числе в органах
Работников, всего законодательной власти исполнительной власти и местного самоуправления из них в органах судебной власти и прокуратуры других государственных органах
Наименование субъекта РФ х ны ь § р е д е ф субъектов Российской Федерации местного самоуправления
16 Тверская область 9,6 0,1 8,4 3,0 0,7 4,7 1,1 0,1
17 Тульская область 8,4 0,2 7,2 2,7 0,7 3,9 1,0 0,0
18 Ярославская область 8,7 0,1 7,6 2,9 0,8 3,9 1,0 0,0
Северо-Западный 8,7 0,1 7,4 3,5 1,4 2,6 1,1 0,0
федеральный округ
19 Республика Карелия 10,6 0,2 9,0 4,7 1,9 2,5 1,4 0,0
20 Республика Коми 9,5 0,1 7,9 3,3 1,7 2,9 1,5 0,0
21 Архангельская область (без Ненецкого автономного округа) 9,1 0,1 7,7 3,0 0,9 3,9 1,3 0,0
22 Ненецкий автономный округ 21,1 0,7 18,5 6,6 6,8 5,2 1,7 0,2
23 Вологодская область 9,6 0,3 8,1 2,9 1,0 4,2 1,1 0,0
24 Калининградская область 11,4 0,1 9,7 5,5 1,0 3,1 1,5 0,0
25 Ленинградская область (без г. Санкт-Петербурга) 9,0 0,1 8,0 3,3 1,2 3,5 0,9 0,0
26 г. Санкт-Петербург 5,7 0,1 4,8 2,8 1,7 0,3 0,7 0,0
27 Мурманская область 9,3 0,2 7,8 4,0 0,7 3,1 1,2 0,1
28 Новгородская область 11,0 0,0 9,6 3,5 0,8 5,2 1,4 0,0
29 Псковская область 13,2 0,1 11,7 5,7 1,5 4,5 1,3 0,0
Южный федеральный 7,9 0,1 6,8 2,8 1,3 2,8 1,0 0,0
округ
30 Республика Адыгея 9,4 0,1 8,0 3,1 3,3 1,5 1,2 0,0
31 Республика Дагестан 8,2 0,1 7,2 2,8 1,9 2,5 0,8 0,1
32 Республика Ингушетия 5,7 0,2 4,8 1,9 1,9 1,0 0,7 0,0
33 Чеченская республика - - - - - - - -
34 Кабардино-Балкарская республика 8,4 0,1 7,2 2,8 1,5 2,9 1,1 0,0
35 Республика Калмыкия 15,8 0,1 13,1 5,5 5,4 2,2 2,5 0,1
36 Карачаево-Черкесская республика 11,4 0,2 9,8 3,8 3,9 2,2 1,3 0,0
37 Республика Северная Осетия - Алания 9,9 0,2 8,3 3,8 1,8 2,7 1,4 0,0
38 Краснодарский край 7,3 0,1 6,2 2,5 0,8 2,9 1,0 0,0
39 Ставропольский край 7,5 0,1 6,3 2,3 2,0 2,1 1,0 0,0
40 Астраханская область 10,2 0,1 8,7 3,4 1,4 3,9 1,4 0,0
41 Волгоградская область 8,7 0,1 7,6 2,8 1,1 3,7 1,0 0,0
42 Ростовская область 7,8 0,1 6,8 3,1 0,4 3,4 0,9 0,0
Приволжский федераль- 8,0 0,1 6,9 2,6 1,2 3,1 1,0 0,0
ный округ
43 Республика Башкортостан 6,9 0,1 6,0 2,0 0,9 3,1 0,8 0,1
44 Республика Марий Эл 8,4 0,1 7,1 2,8 1,6 2,7 1,1 0,0
45 Республика Мордовия 9,9 0,1 8,5 3,0 1,2 4,3 1,3 0,0
46 Республика Татарстан 8,4 0,1 7,5 2,2 4,0 1,3 0,9 0,0
№
п/п
Наименование субъекта РФ
На 1 000 человек населения
В том числе в органах
Работников, всегс законодательной власти исполнительной власти и местного самоуправления из них в органах судебной власти и прокуратуры других государственных органах
х ны ь § л е д е ф субъектов Российской Федерации местного самоуправления
47 Удмуртская республика 8,3 0,2 7,0 2,6 1,1 3,3 1,1 0,1
48 Чувашская республика 7,2 0,1 6,0 2,3 1,0 2,7 1,1 0,0
49 Кировская область 9,2 0,0 8,0 3,2 1,1 3,8 1,1 0,0
37 Республика Северная Осетия - 9,9 0,2 8,3 3,8 1,8 2,7 1,4 0,0
Алания
50 Нижегородская область 8,0 0,1 6,9 2,7 0,5 3,7 1,0 0,0
51 Оренбургская область 8,4 0,0 7,3 3,0 0,7 3,6 1,0 0,0
52 Пензенская область 8,1 0,1 7,0 2,7 2,1 2,2 1,0 0,0
53 Пермская область 7,6 0,1 6,3 2,6 0,5 3,3 1,2 0,0
(без Коми-Пермятского
автономного округа)
54 Коми-Пермятский 14,9 0,1 12,7 4,3 1,3 7,1 2,0 0,1
автономный округ
55 Самарская область 7,4 0,1 6,4 2,6 0,7 3,1 1,0 0,0
56 Саратовская область 8,3 0,1 7,1 2,6 0,9 3,6 1,1 0,0
57 Ульяновская область 8,7 0,1 7,4 2,6 0,7 4,0 1,2 0,0
Уральский федеральный округ 8,5 0,1 7,4 2,7 1,2 3,4 1,0 0,0
58 Курганская область 10,5 0,0 9,2 3,4 1,1 4,7 1,2 0,0
59 Свердловская область 7,3 0,0 6,3 2,6 1,3 2,4 0,9 0,0
60 Тюменская область (без Хан- 10,2 0,1 8,8 3,0 1,6 4,1 1,2 0,1
ты-Мансийского автономного
округа - Югра, и Ямало-
Ненецкого автономного окру-
61 га) Ханты-Мансийский автоном- 10,7 0,1 9,4 2,7 1,2 5,6 1,2 0,0
ный округ - Югра
62 Ямало-Ненецкий автономный 15,7 0,1 14,0 3,6 3,2 7,3 1,5 0,1
округ
63 Челябинская область 7,1 0,1 5,9 2,5 0,8 2,6 1,0 0,0
Сибирский федеральный ок- 9,3 0,1 8,0 3,2 1,0 3,7 1,2 0,0
руг
64 Республика Алтай 19,4 0,6 16,6 6,3 2,2 8,1 2,2 0,0
65 Республика Бурятия 11,1 0,1 9,5 3,2 1,4 5,0 1,4 0,0
66 Республика Тыва 15,5 4,2 8,7 5,4 2,1 1,2 2,5 0,1
67 Республика Хакасия 10,0 0,2 8,3 3,2 2,3 2,7 1,5 0,0
68 Алтайский край 10,1 0,0 8,9 3,0 0,6 5,2 1,2 0,0
69 Красноярский край (без Тай- 9,2 0,1 7,9 3,0 0,8 4,1 1,2 0,0
мырского (Долгано-
Ненецкого) и Эвенкийского
автономных округов)
70 Таймырский (Долгано- 29,4 1,3 25,2 10,6 7,2 7,4 2,7 0,2
Ненецкий) автономный округ
71 Эвенкийский автономный ок- 56,7 2,2 49,8 19,7 18,9 11,2 3,7 1,0
руг
72 Иркутская область (без Усть- 8,3 0,0 7,0 3,1 0,5 3,4 1,2 0,0
Ордынского Бурятского авто-
номного округа)
Продолжение табл. 1
№ Наименование субъекта На 1 000 человек населения
п/п РФ В том числе в органах
Работников, всего исполнительной власти и местного самоуправления из них в органах 8 других государственных органах
законодательно власти ых ны ь § р е д е ф субъектов Российской Федерации местного самоуправления судебной власти прокуратуры
73 Усть-Ордынский Бурятский автономный округ 12,2 0,2 10,1 3,5 1,7 4,9 1,8 0,1
74 Кемеровская область 6,8 0,1 5,8 2,5 0,5 2,8 1,0 0,0
75 Новосибирская область 8,7 0,0 7,7 3,8 1,7 2,2 1,0 0,0
76 Омская область 8,2 0,1 7,1 2,8 1,1 3,3 0,9 0,0
59 Свердловская область 7,3 0,0 6,3 2,6 1,3 2,4 0,9 0,0
60 Тюменская область (без Ханты-Мансийского автономного округа - Югра, и Ямало-Ненецкого автономного округа) 10,2 0,1 8,8 3,0 1,6 4,1 1,2 0,1
61 Ханты-Мансийский автономный округ - Югра 10,7 0,1 9,4 2,7 1,2 5,6 1,2 0,0
62 Ямало-Ненецкий автономный округ 15,7 0,1 14,0 3,6 3,2 7,3 1,5 0,1
63 Челябинская область 7,1 0,1 5,9 2,5 0,8 2,6 1,0 0,0
Сибирский федеральный 9,3 0,1 8,0 3,2 1,0 3,7 1,2 0,0
округ
64 Республика Алтай 19,4 0,6 16,6 6,3 2,2 8,1 2,2 0,0
65 Республика Бурятия 11,1 0,1 9,5 3,2 1,4 5,0 1,4 0,0
66 Республика Тыва 15,5 4,2 8,7 5,4 2,1 1,2 2,5 0,1
67 Республика Хакасия 10,0 0,2 8,3 3,2 2,3 2,7 1,5 0,0
68 Алтайский край 10,1 0,0 8,9 3,0 0,6 5,2 1,2 0,0
69 Красноярский край (без Таймырского (ДолганоНенецкого) и Эвенкийского автономных округов) 9,2 0,1 7,9 3,0 0,8 4,1 1,2 0,0
70 Таймырский (ДолганоНенецкий) автономный округ 29,4 1,3 25,2 10, 6 7,2 7,4 2,7 0,2
71 Эвенкийский автономный округ 56,7 2,2 49,8 19,7 18,9 11,2 3,7 1,0
72 Иркутская область (без Усть-Ордынского Бурятского автономного округа) 8,3 0,0 7,0 3,1 0,5 3,4 1,2 0,0
73 Усть-Ордынский Бурятский автономный округ 12,2 0,2 10,1 3,5 1,7 4,9 1,8 0,1
74 Кемеровская область 6,8 0,1 5,8 2,5 0,5 2,8 1,0 0,0
75 Новосибирская область 8,7 0,0 7,7 3,8 1,7 2,2 1,0 0,0
76 Омская область 8,2 0,1 7,1 2,8 1,1 3,3 0,9 0,0
77 Томская область 10,5 0,1 9,0 3,2 1,0 4,9 1,3 0,0
78 Читинская область (без Агинского Бурятского автономного округа) 11,3 0,0 9,7 4,1 0,9 4,7 1,6 0,0
№
п/п
Наименование субъекта РФ
На 1 000 человек населения
о
г
е
с
в
,в
о
тн
о
б
а
Р
й
но
ь
ел
ате
д
но
о
ако
з
В том числе в органах
из них в органах
х
р
е
д
е
ф
й
§ ° § ток ей
^ о її бс
&■£ О
а
О
о
г
но
т
О
е
у
в й но
б е д у о
р
ук
о
пр
т
о
ра
д
у
о
г
гн ^ 8 &"
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
Агинский Бурятский автономный округ Дальневосточный федеральный округ Республика Саха (Якутия)
Приморский край Хабаровский край Амурская область Камчатская область (без Корякского автономного округа)
Корякский автономный округ
Магаданская область Сахалинская область Еврейская автономная область
Чукотский автономный округ___________________
15.8 11,7 12,2
9,8
10.9
10.4
13.0
42,3
17.9 14,2
15.5
30.0
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0,2
0,3
1,2
0,2
0,3
0,2
0,5
13.0
10.0
10.5
8,6
9,2
8,7
10,2
35.6
14.9 11,8
12.9
26,0
5.0
4.2
3.4
4.0
4.0
3.2 5,6
10,8
8.2 5,2
4.5
8,8
4.1
2,0
7.1
0,6
1.3
1.1
1.3
6.3
2,2
1,6
2,2
5,7
3.9 3,7 0,0
4.0
3.9
4.5 3,3
18,6
4.5
5.1
6.2
11,5
2.4 1,6
1.5
1,0
1.6
1.4
2.4
5.2
2,7
2,0
2.3
3.3
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,3
0,1
0,0
0,1
0,3
Данные удельных весов численности работников органов государственной власти и местного самоуправления по регионам Российской Федерации на конец 2002 г. по отношению к численности населения регионов приведены в табл. 1.
Бросается в глаза резкая дифференциация удельных показателей по регионам. Удельный вес работников законодательной власти региона с наибольшим значением этого показателя (Республика Тыва - 4,2 человека на 1 000 человек населения) в 210 раз превышает соответствующий показатель субъекта РФ с наименьшим его значением (Алтайский край - 0,02 человека на 1 000 человек населения).
По работникам исполнительной власти в целом разница составляет 10,4 раза (от 4,8 в г. Санкт-Петербурге до 49,8 человека в Эвенкийском автономном округе). В том числе по ветвям исполнительной власти:
• федеральные органы регионального уровня государственной власти - 492,5 раза (от 0,2 в республике Ингушетия до 98,5 человека в Эвенкийском автономном округе);
• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - 47,2 раза (от 0,4 в Ростовской области до 18,9 человека в Эвенкийском автономном округе);
• органы местного самоуправления - 62 раза (от 0,3 в Санкт-Петербурге до 18,6 человека в Корякском автономном округе);
• органы судебной власти и прокуратуры - 8,7 раза (от 0,6 в Москве до 5,2 человека в Корякском автономном округе);
• другие региональные органы государственной власти - 333,3 раза (от 0,003 в Самарской области до 1,0 человека в Эвенкийском автономном округе);
• в целом численность работников региональных органов государственной власти на душу населения по регионам различается в 9,9 раза (Эвенкийский автономный округ -56,7 человека на 1 000 человек населения, Санкт-Петербург - 5,7 человека).
Дифференциация количества управленческого персонала несколько снизится, если убрать из рассмотрения регионы, резко отличающиеся от среднего уровня. Это максимальные значения по автономным округам и минимальные по высоко урбанизированным регионам. Без 5 автономных округов (Эвенкийский, Корякский, Чукотский, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Ненецкий), городов Москва и Санкт-Петербург, а также республики Ингушетия разница между оставшимися субъектами РФ будет следующей:
• по законодательной власти - 210 раз;
• по работникам исполнительной власти - 2,9 раза. В том числе по ветвям исполнительной власти:
• федеральные органы - 4,1 раза;
• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - 17,5 раза;
• органы местного самоуправления - 6,7 раза;
• органы судебной власти и прокуратуры - 3,9 раза;
• другие региональные органы государственной власти - 33,3 раза;
• в целом численность работников региональных органов государственной власти на душу населения по оставшимся субъектам Российской Федерации различается в 3 раза.
Высока эта разница или нет, утверждать сложно. Пока можно сделать вывод о различной степени обоснованности штатного расписания по видам власти. Наименьшие различия между регионами отмечаются у органов судебной власти и прокуратуры, чего и следовало ожидать от этой жестко регламентируемой структуры. Причем если убрать из рассмотрения республики, которые задают максимум, по-видимому, из-за дополнительного республиканского аппарата, то между краями и областями дифференциация сократится до двух раз. Казалось бы, вполне приемлемая цифра, особенно если учесть одну из объективных причин различий -неравнозначный уровень криминогенной обстановки. Однако с учетом цены вопроса (высокая заработная плата судей, льготы, пенсии государственных служащих и т. д.), оплачиваемой из напряженного бюджета, который не может обеспечить существенной части населения даже прожиточного минимума, вопрос о том, почему в соседних областях количество судей и прокуроров на душу населения различается в 2 раза следует поднимать снова и снова.
И это касается только одной, причем самой дисциплинированной ветви власти. Количество законодателей в регионах практически никак не регламентируется, а ведь это тоже льготы, бюджетные расходы, доступ к государственным средствам и т. д., в целом то, чем нельзя разбрасываться при рачительном хозяйствовании.
Территориальный аспект обоснованности размера бюрократического аппарата
При анализе обоснованности количества управленческого персонала по регионам кроме численности населения, очевидно, необходимо учитывать и другой определяющий фактор -площадь территории. Это связано с тем, что объем работ по многим выполняемым органами государственной власти функциям зависит не только от численности подведомственного населения, но и от размера обслуживаемой территории, причем от последнего фактора иногда даже больше, чем от первого. Примером может служить экологический контроль, охрана природы, геологоразведка и т. д.
Аналогично таблице 1 были рассчитаны и проранжированы удельные веса численности работников органов государственной власти и местного самоуправления на 1 000 кв. км территории по субъектам Российской Федерации. Сопоставление данных показало, что 61 субъект Федерации из 86 обеспеченных статистикой, т. е. 87,2 % имеет противоположные места в ранжировках по удельному весу количества государственных служащих на душу населения и на единицу территории. Яркий пример - автономные округа: Эвенкийский имеет 1-е место по удельному весу на душу населения, но последнее по удельному весу на единицу площади территории, Корякский соответственно 2-е и 82-е места, Чукотский - 3-е и 84-е, и т. д. Таким образом, очевидно существенное значение площади территории при расчете численности управленческого персонала. Это в частности говорит о большей обоснованности дифференциации регионов по численности аппарата управления, в которой нельзя было не усомниться после анализа только по показателю численности на душу населения. Однако разрыв в величине этого показателя между субъектами Федерации, как и в первом случае, весьма велик:
• удельный вес работников законодательной власти региона с наибольшим значением этого показателя (Тамбовская область - 57,3 человека на 1 000 кв. км территории) в 1 432,5 раза превышает соответствующий показатель субъекта РФ с наименьшим его значением (Чукотский автономный округ - 0,04 человека на 1 000 кв. км территории);
• по работникам исполнительной власти в целом разница составляет 664,7 раза (от 1,17 в Эвенкийском автономном округе до 777,7 человека в Московской области (без г. Москвы).
В том числе по ветвям исполнительной власти:
• федеральные органы регионального уровня государственной власти - 747,4 раза (от 0,46 в Эвенкийском автономном округе до 343,8 человека в Калининградской области);
• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - 596,8 раза (от 0,37 в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе до 220,8 человека в республике Татарстан);
• органы местного самоуправления - 1581,2 раза (от 0,26 в Эвенкийском автономном округе до 411,1 человека в Московской области (без г. Москвы);
• органы судебной власти и прокуратуры - 1321,1 раза (от 0,09 в Эвенкийском автономном округе до 118,9 человека в республике Северная Осетия - Алания);
• другие региональные органы государственной власти - 400 раз (от 0,009 в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе до 3,6 человека в республике Дагестан);
• в целом численность работников региональных органов государственной власти на единицу площади территории по субъектам Федерации различается в 659,8 раза (крайние точки: Московская область (без г. Москвы) - 877,6 и Эвенкийский автономный округ - 1,33 человека на 1 000 кв. км территории).
Дифференциация количества управленческого персонала несколько снизится, если убрать из рассмотрения субъекты Федерации, резко отличающиеся от среднего уровня. Это минимальные значения по автономным округам (Эвенкийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Чукотский, Корякский и Ненецкий), а также республика Саха (Якутия) и максимальные значения по Московской области (без г. Москвы), республике Северная Осетия - Алания и Калининградской области. Без этих регионов разница между оставшимися субъектами РФ будет следующей:
• по законодательной власти - 1 146 раз;
• по работникам исполнительной власти - 659 раз.
• В том числе по ветвям исполнительной власти:
• федеральные органы - 76 раз;
• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - 204 раза;
• органы местного самоуправления - 114 раз;
• органы судебной власти и прокуратуры - 80 раз;
• другие региональные органы государственной власти - 213 раз;
• в целом численность работников региональных органов государственной власти на 1 000 кв. км территории по оставшимся регионам различается в 62 раза.
Если сопоставить уровень дифференциации численности региональных органов власти по двум рассмотренным критериям, можно сделать вывод о существенно большем значении фактора населения. Разрыв между субъектами Российской Федерации по численности чиновников на единицу территории более чем на порядок превышает разницу по численности на душу населения, что означает соответствующую большую корреляцию. Объективной причиной этого является очевидное преобладание в числе задач регионального управления функций, связанных с населением и его нуждами, а не с площадью территории.
Вышесказанное подтверждается результатами статистического анализа (табл. 2). Коэффициенты корреляции численности работников органов государственной власти с численностью населения регионов заметно превышают аналогичные коэффициенты корреляции с площадью территории. Превышение имеет место по всем рассматриваемым органам управления. Разница составляет от 2,2 до 3,1 %. Невысокий разброс коэффициентов корреляции объясняется, по-видимому, существенной зависимостью анализируемых рядов данных - поч-
ти до 100 % в случае численности населения и численности работников органов местного самоуправления .
Таблица 2
Коэффициенты корреляции численности работников органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации с численностью населения и площадью территории
Региональные индикаторы Численность работников, всего в том числе в органах
законодательной власти исполнительной власти и местного самоупр авления из них в органах судебной власти и прокуратуры Других государственных органах
В Л § а <и ч <и ■е субъектов Российской Федерации местного самоуправления
Численность
населения 0,8248 0,8852 0,8235 0,8384 0,9979 0,9986 0,8214 0,9025
Территория 0,8013 0,8663 0,7997 0,8165 0,9677 0,9736 0,7991 0,8826
Остается вопрос адекватности сочетания этих двух факторов по уровню их влияния на численность работников управления, что необходимо для точной оценки объективности размеров аппарата органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Формализованную оценку сравнительной значимости факторов численности населения и площади территории можно получить из анализа коэффициентов соответствующего регрессионного уравнения для рассматриваемых рядов данных:
Уг = 4,248 * ^ + 7,9026 * Рг + 598,063, (1)
где г - индекс (номер по порядку в табл. 1 за вычетом не обеспеченных статистикой регионов) субъекта Российской Федерации (г = 1, 2, ..., 86);
Уг - численность работников органов государственной власти и местного самоуправления г-го субъекта Российской Федерации, человек;
8г - территория г-го субъекта Российской Федерации, тысяч кв. км;
Рг - численность населения г-го субъекта Российской Федерации, тысяч человек.
Главная статистическая характеристика уравнения (1) - Я2 (коэффициент детерминированности) - имеет значение 0,9974, что означает почти полную (полная была бы при значении 1,0) зависимость неизвестной Уг от определяющих ее переменных 8г и Рг. Соответственно можно сделать вывод о достаточной полноте охвата круга возможных независимых факторов влияния и качестве результатов анализа и прогнозирования на базе рассматриваемого уравнения.
Оценка случайности полученной статистической зависимости для уравнения (1) ^-статистика = 17423,4868, что намного превышает критическое табличное значение ^-статистики для 90 степеней свободы (число переменных плюс число точек данных) и стандартной величины Альфа = 0,05 (уровень доверия с вероятностью 95 %). Таким образом, можно с вероятностью 95 % утверждать о неслучайности оцениваемой взаимозависимости.
Стандартные ошибки для коэффициентов регрессии составляют: 8Е(4,248) = 0,303, 8Е(7,9026) = 0,0473, 8Е(598,063) = 289,933. Рассчитанные по этим данным Т-статистики коэффициентов Т(4,248) = 4,248 / 8Е(4,248) = 14,0198, Т(7,9026) = 167,074, Т(598,063) = 2,0628 превышают критическое справочное значение, что также означает гарантированную с 95-процентным уровнем доверия значимость полученных коэффициентов.
В доказательство необходимости рассматривания именно двух независимых переменных из уравнения (1) вместе построим регрессионные уравнения по каждой из них в отдельности.
Зависимость численности работников органов государственной власти и местного самоуправления от площади территории:
Уг = 23,4353 * 8г + 16705,477. (2)
Для этого уравнения Я2 = 0,2, Е = 22,7431. Т-статистики для коэффициентов уравнения: Т(23,4353)=4,769, Т(16705,477)=3,4864.
Зависимость численности работников органов государственной власти и местного самоуправления от численности населения:
Для этого уравнения Я2 = 0,9918, Е = 11005,7458. Т-статистики для коэффициентов уравнения: Т(8,1543)=104,9459, Т(1420,4121)=2,8194.
Как видно из сопоставления коэффициентов детерминации, Б-статистик и Т-статистик коэффициентов регрессии, при независимых переменных уравнение (1) по достоверности устойчиво превосходит уравнения (2) и (3). В первом уравнении хуже только оценка достоверности константы, которая не имеет значения для определения характера взаимосвязи, но несколько повышает точность аппроксимации. Для оценки значимости этой константы было построено уравнение без нее:
Для этого уравнения Я2 = 0,9973, Е = 16819,7316. Т-статистики для коэффициентов уравнения: Т(4,3745)=14,4851, Т(7,9351)=174,7819.
Параметры уравнения (4) почти совпадают с соответствующими показателями уравнения (1) - коэффициент детерминации отличается всего на 0,0001, но качество последних несколько выше, что предполагает использовать в дальнейшем анализе уравнение (1).
Существенное различие величин Т-статистик коэффициентов при независимых переменных уравнения (1) означает неравнозначность влияния на результат принятых в рассмотрение факторов, а именно достоверность того, что численность работников органов управления зависит от численности населения субъекта РФ в 167,074 / 14,0198 = 11,9 раза превышает достоверность соответствующей зависимости от площади территории.
Грубую количественную оценку относительного влияния рассматриваемых факторов непосредственно дают коэффициенты регрессии. Если не принимать в рассмотрение константу, получим, что в среднем на 1 000 человек населения фактически приходится 7,9 работника управления и помимо них 4,3 работника управления - на 1 000 кв. км территории. Умножив эти цифры на средние показатели по стране (13800 работников органов государственной власти и местного самоуправления в среднем субъекте Российской Федерации, 1 626,102 тыс. человек населения и 194,039 тыс. кв. км) получим, что население определяет 12 903 работника управления региона, или 93,5 % от их общего количества, а территория соответственно 849 работников, или 6,2 %.
Полученные цифры имеют условное значение, однако они подтверждают ранее выдвинутый факт большего значения численности населения для определения размера регионального управленческого аппарата, объективно вытекающий из очевидного преобладания социальных задач в функциях управления регионом, и поэтому будут использованы далее в работе.
Неявные приоритеты регулирования роста управленческого персонала
по регионам России
Для попытки общей оценки обоснованности размеров аппарата управления по регионам России в табл. 3 (первая часть) приведены места, занимаемые субъектами РФ по численности работников органов государственной власти и местного самоуправления на душу населения. Исходя из ранее проведенного анализа приведены данные только по отношению к численности населения, фактор размера территории не учитывается. (Данные приведены по 7 позициям: численность работников в целом и по шести отдельным независимым ветвям власти.)
Первое, что видно из анализа данных табл. 3, это явное преобладание в списке лидеров автономных округов и республик в составе Российской Федерации. Для наглядности по данным табл. 3 составлена диаграмма (рис. 1), где субъекты РФ разбиты на 3 группы: автономные образования (округа и области), республики и прочие административнотерриториальные единицы (области и края). Приоритет автономий очевиден: они занимают 6 первых мест из 7-ми, все вторые места, больше половины мест с 3-го по 6-е, а также 9-е. Оставшиеся места распределены между республиками и областями и краями также неравно мерно: общее количество мест в 1-й десятке у республик больше и выше их место в ранжировке, только 8-х и 9-х мест у областей и краев незначительно больше. Доля 11-ти автономных округов и областей в общей численности населения России составляет 1,9 %, а их доля в
Уг = 8,1543 * Рг + 1420,4121.
(3)
Уг = 4,3745 * £. + 7,9351 * Рг.
(4)
общей численности работников органов государственной власти и самоуправления - 3,2 %, т. е. в 1,7 раза больше. Аналогичные доли по республикам в составе РФ составляют 16,3 и 16,6 % соответственно, по областям и краям - 81,8 и 80,2 %.
Таблица 3
Места, занимаемые субъектами РФ по численности работников органов государственной власти и местного самоуправления на душу населения, и оценка соответствия расчетной численности работников управления
среднему уровню
Место субъекта РФ Отношение к среднему уровню
органы власти в том числе в органах
Работников, всего исполнитель- ной 3 урат р ук о пр 8 « о н б е д су и § н е вт с ра д о г иуг др Работников, всего исполнитель -ной 3 урат р ук о пр 8 « о н б е д су и § н е вт с ра д о г иуг др
Субъекты РФ й но ь л ате д § ко а з е ны ь § р е д е ф субъектов РФ местного самоуправления законодательной е ны ь § р е д е ф Ф Р в 1 е ъ б у с местного самоуправления
Центральный федеральный округ 6 2 5 6 5 7 6 100 100 100 100 100 100 100
Белгородская область 43 65 35 63 24 60 66 118 45 116 74 142 109 81
Брянская область 38 34 22 61 42 39 85 120 89 137 74 121 128 26
Владимирская область 71 31 82 83 32 70 71 97 95 83 44 130 100 75
Воронежская область 75 55 78 82 50 67 72 93 62 91 46 111 105 76
Ивановская область 66 57 54 75 59 30 45 98 55 102 60 99 136 117
Калужская область 33 38 39 33 33 33 18 120 82 109 125 125 132 204
Костромская область 17 25 27 46 8 24 25 142 99 120 91 186 135 166
Курская область 27 51 40 13 58 44 23 128 66 111 249 101 124 183
Липецкая область 59 26 76 64 46 47 43 100 105 88 72 114 122 119
Московская область (без г. Москвы) 85 77 86 77 64 87 80 80 37 72 62 100 71 45
г. Москва 86 79 72 22 86 88 44 - - - - - - -
Орловская область 25 42 31 44 18 32 82 126 75 116 99 145 132 36
Рязанская область 46 21 63 45 26 57 31 113 108 96 98 135 108 145
Смоленская область 35 41 23 67 30 40 83 118 77 130 67 126 124 36
Тамбовская область 37 3 58 58 51 38 81 119 1068 98 77 107 128 38
Тверская область 45 61 50 74 21 61 21 113 52 104 60 146 105 195
1
2
3
4
5
6
7
8 9
10
11
12
13
14
15
16
£ -з
ьо
ос
ьо
4^
ьо
ьо
ьо
ьо
о
ос
Ой що до х° ^ Д •Н1 ДЯіО ^ ° ССО
Я 15 «я йг * м о\ о я
1 о 1-1 я
8 О
2 я а »^ « Є* §
о ^
й ® н °
О' ^
з ^
о £
Кс
О
й
о
я
йа
2 п2 й §
„ Я р Я “ *
§ та Я та Г1 о
Р 0\ Я р\ _. сгі
С .4* ^ .4* /-\ ^ Д^СН^Ой^ин О '"О 1 'ТЗ рэ Р5 рэ Р5
§2§и|д|дз^ Я О § 8 й § 'і^
і ї 5 5 5 >3
^ з Й ■ й р
^ н с^ с^ ъ
СГІ
Й
8
я
р
СГІ
Й
8
я
р
. , «по Ьо Й н
Р О Р Гї Я РҐ
й тз о
8 О Й
Сґ і Сґ
Кс
к<
в-
о
Й
ё
о
я
О
о\
№ п/п
■2
о\
*
о
п
Ё
13
е
ьо
4^
'^/1
о
ос
ос
<-Л
4^
ьо
о
4^
'^/1
4^
ОС
ьо
40
'^/1
Работников, всего
и»
ьо
ьо
ьо
4^
'^/і ^/і
чо о©
ьо
законодательной
Ы н- и>
О© 40 40 40
и\
и> с\
ы о\ ОС
федеральные
-Р-
ьо
'^/1
4^
ЬО
ьо
О ос
субъектов РФ
Ы Н- С> ОО
к> ьо и> о
-Р-
40
о
ьо
ос
о\
о\
ос
местного
самоуправления
о
о
ё
о\
*
о
п
р
13
е
и) ЬО 4^ ОС
н- ос ^ ^
ОС
ьо
<-Л
и» ьо о
ьо
судебной и прокуратуры
ьо
40 о> ьо
оо
4^
<-Л
4^
ю
и»
'^/1
ьо
ю
-Р-
ьо
4^
других государственных
4^
ьо
о
и»
ьо
о
ОС
и»
\о
о
и»
о
и»
Работников, всего
и* ОС Ю 'чО
и» ьо 40 40
и»
ьо
ос о
и\ н-
о
4^
4^
ю
и»
ю
и»
оо
законодательной
ОС
о\
ьо
ю
ОС
'^/1
ьо
40 40
о
федеральные
'Л
Ы и\
о
ьо
оо
ьо
о©
ьо
ьо
и»
ьо
'Л
их а\
субъектов РФ
40 и) <-Л ОС
ьо 4^ Ы 40
о
40
40
ьо
и»
ОС
о
ьо ьо
и» и»
местного
самоуправления
О
■о
-
р
X
р
а
§
а:
к
<ъ
и>
о
4^
ьо и»
ОС н-
о©
и»
и»
о
и»
ОС
ьо ьо
40
судебной и прокуратуры
н- 4^
о о
о©
о
40
ьо
о
ьо
ьо
40
40
ьо о
4^
ОС
ОС
С\ 40
и» и»
других государственных
1 54 Институциональный анализ: методы и результаты
Место субъекта РФ Отношение к среднему уровню
органы власти в том числе в органах
Работников, всего исполнитель- ной 3 урат р ук о пр 8 « о н б е д су и § н е вт с ра д о г иуг др Работников, всего исполнитель -ной судебной и прокуратуры и § н е вт с ра д о г иуг др
Субъекты РФ й но ь л ате д § ко а м е ны ь § р е д е ф субъектов РФ местного самоуправления законодательной е ны ь § р е д е ф Ф Р в 1 е ъ б у с местного самоуправления
Республика Адыгея 49 29 45 11 82 42 26 101 89 98 247 44 114 155
Республика Дагестан 69 75 62 24 74 83 10 99 36 100 157 80 88 308
Республика Ингушетия 87 28 88 23 85 86 88 61 91 61 140 29 65 0
Чеченская республика
Кабардино- Балкарская республика 61 43 64 34 65 58 55 96 74 93 122 88 105 90
Республика Калмыкия 8 47 10 7 79 6 12 144 53 147 344 53 195 196
Карачаево- Черкесская республика 21 13 25 10 80 37 61 120 142 117 287 61 116 76
Республика Северная Осетия -Алания 42 19 25 24 72 27 37 112 125 127 140 80 136 128
Краснодарский край 79 69 79 66 67 76 78 90 44 92 73 94 100 45
Ставропольский край 77 68 84 20 81 65 67 91 44 82 166 67 107 81
Астраханская область 34 60 33 36 36 29 35 117 52 114 112 120 134 133
Волгоградская область 55 56 60 53 45 69 40 105 58 100 89 119 102 125
Ростовская область 74 74 46 88 53 79 63 96 37 111 34 109 94 86
Приволжский федеральный округ 5 7 7 4 4 5 2 100 52 93 109 103 107 116
Республика Башкорто- стан 83 72 87 59 61 84 15 85 42 70 79 101 85 223
Республика Марий Эл 63 70 61 31 69 53 24 95 40 94 124 82 110 172
Республика Мордовия 41 67 55 43 27 35 34 114 43 99 99 132 128 137
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
с
£
Место субъекта РФ Отношение к среднему уровню
органы власти в том числе в органах
Работников, всего исполнитель- ной 3 урат р ук о пр 8 « о н б е д су и § н е вт с ра д о г иуг др Работников, всего исполнитель- ной судебной и прокуратуры и § н е вт с ра д о г иуг др
Субъекты РФ й но ь л ате д § ко а з е ны ь § р е д е ф субъектов РФ местного самоуправления законодательной е ны ь § р е д е ф Ф Р в 1 е ъ б у с местного самоуправления
Республика Татарстан 60 78 85 9 83 81 62 104 36 80 344 42 91 87
Удмуртская республика 68 24 75 50 55 62 16 98 107 90 91 105 107 214
Чувашская республика 81 76 83 57 71 56 51 85 35 81 79 86 112 101
Кировская область 51 87 42 51 43 54 38 107 16 108 89 116 112 131
Нижегородская область 73 66 66 87 44 75 73 98 46 98 40 121 100 75
Оренбургская область 62 85 51 73 48 64 50 100 21 103 61 113 105 103
Пензенская область 72 64 69 19 78 63 47 96 48 92 175 70 106 112
Пермская область (без Коми- Пермятского автономного округа) 76 48 77 84 56 52 65 92 70 90 43 104 119 83
Коми- Пермятский автономный округ 13 30 17 38 7 13 11 115 63 97 73 145 129 194
Самарская область 78 54 73 79 62 72 87 91 64 93 56 101 102 10
Саратовская область 65 53 70 60 47 59 54 101 66 92 76 116 111 96
Ульяновская область 58 44 71 72 34 49 60 103 76 91 61 126 118 89
Уральский федеральный округ 4 5 6 5 3 4 3 100 55 93 101 106 103 107
Курганская область 30 80 32 48 19 46 39 120 31 114 89 143 118 125
Свердловская область 80 83 74 40 76 80 75 88 30 92 112 78 92 59
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
Продолжение табл. 3
Место субъекта РФ Отношение к среднему уровню
органы власти в том числе в органах
Работников, всего исполнитель- ной 3 урат р ук о пр 8 « о н б е д су и § н е тв с ра д о г иуг др Работников, всего исполнитель- ной судебной и прокуратуры и § н е тв с ра д о г иуг др
№ п/п Субъекты РФ законодательной е ны ь § р е д е ф субъектов РФ местного самоуправления законодательной е ны ь § р е д е ф Ф Р в 1 е ъ б у с местного самоуправления
60 Тюменская область (без Ханты-Мансийского автономного округа - Юг-ра и ЯмалоНенецкого автономного округа) 36 33 48 30 29 48 14 115 86 100 126 124 114 226
61 Ханты-Мансийский автономный округ - Югра 28 49 67 47 10 50 86 109 59 79 83 150 101 19
62 ЯмалоНенецкий автономный округ 10 63 28 12 6 21 7 103 27 68 145 127 83 223
63 Челябинская область 82 40 80 71 73 71 46 86 83 89 67 86 102 117
Сибирский федеральный округ 2 4 3 7 2 2 4 104 87 104 79 110 114 101
64 Республика Алтай 6 7 7 15 4 11 33 152 260 144 124 168 146 94
65 Республика Бурятия 23 52 41 37 15 25 28 111 55 94 96 132 122 137
66 Республика Тыва 12 1 12 18 84 7 8 127 1955 129 123 27 173 236
67 Республика Хакасия 40 18 38 14 70 19 76 106 119 101 172 77 139 51
68 Алтайский край 39 88 49 81 11 51 30 120 16 105 49 166 118 147
69 Красноярский край (без Таймырского (ДолганоНенецкого) и Эвенкийского автономных округов) 52 50 52 68 31 45 53 101 63 95 62 119 114 89
Продолжение табл. 3
Место субъекта РФ Отношение к среднему уровню
органы власти в том числе в органах
Работников, всего исполнитель- ной 3 урат р ук о пр 8 « о н б е д су и § н е вт с ра д о г иуг др Работников, всего исполнитель- ной судебной и прокуратуры и § н е вт с ра д о г иуг др
№ п/п Субъекты РФ й но ь л ате д § ко а з е ны ь § р е д е ф субъектов РФ местного самоуправления законодательной е ны ь § р е д е ф Ф Р в 1 е ъ б у с местного самоуправления
70 Таймырский (Долгано- Ненецкий) автономный округ 4 4 3 2 5 5 5 29 71 30 49 19 23 53
71 Эвенкийский автономный округ 1 2 1 1 3 2 1 25 55 26 60 13 14 138
72 Иркутская область (без Усть- Ордынского Бурятского автономного округа) 67 86 47 85 52 41 68 89 18 96 38 97 113 70
73 Усть- Ордынский Бурятский автономный округ 19 16 30 28 16 14 19 95 94 80 93 102 120 135
74 Кемеровская область 84 73 81 86 68 68 77 83 39 88 41 89 103 50
75 Новосибирская область 57 84 26 26 77 77 69 104 28 131 142 70 97 77
76 Омская область 70 62 65 49 57 78 41 96 51 95 91 102 94 122
77 Томская область 31 46 44 56 17 34 48 107 63 95 69 132 116 95
78 Читинская область (без Агинского Бурятского автономного округа) 22 82 18 65 20 17 52 114 26 122 60 125 136 83
79 Агинский Бурятский автономный округ 9 12 14 8 37 9 6 96 86 88 177 64 123 257
Дальнево- сточный федеральный округ 1 1 1 1 1 1 1 100 79 104 121 84 113 105
Окончание табл. 3
Субъекты Место субъекта РФ Отношение к среднему уровню
РФ органы власти в том числе в органах
Работников, всего исполнитель -ной 3 урат р ук о пр 8 « о н б е д су и § н е вт с ра д о г иуг др Работников, всего исполнитель -ной судебной и прокуратуры В Й н е вт с ра д о г иуг др
№ п/п й но ь л ате д § ко а з е ны ь § р е д е ■е субъектов РФ местного самоуправления законодательной е ны ь § р е д е ■е Ф Р в 1 е ъ б у с местного самоуправления
80 Республика Саха (Якутия) 18 17 34 3 88 22 27 56 53 45 228 0 57 66
81 Приморский край 44 39 21 80 35 66 64 115 82 137 52 123 103 82
82 Хабаровский край 26 71 20 41 39 16 70 103 34 111 87 97 130 61
83 Амурская область 32 27 43 52 25 23 20 103 86 92 76 118 123 165
84 Камчатская область (без Корякского автономного округа) 16 11 9 39 54 8 13 111 134 139 79 76 177 173
84 Камчатская область (без Корякского автономного округа) 16 11 9 39 54 8 13 111 134 139 79 76 177 173
85 Корякский автономный округ 2 5 2 5 1 1 2 56 92 42 59 66 59 117
86 Магаданская область 7 15 5 16 23 4 17 93 63 124 80 62 122 92
87 Сахалинская область 14 9 13 32 14 12 32 149 189 159 114 141 181 127
88 Еврейская автономная область 11 14 16 17 9 10 9 132 109 112 130 139 169 228
89 Чукотский автономный округ 3 8 4 6 2 3 3 50 43 43 67 51 47 143
* Порядковые места среди федеральных округов.
Таким образом, в сфере управления налицо приоритет национальных образований. Очевидно, что аппарат государственной власти - это высокопривилегированный сектор общества. Эти привилегии заключаются в частности в комфортных условиях труда, стабильных и высоких доходах, многочисленных льготах, а также в обладании властными полномочиями, которые и без прямого нарушения законности наделяют своего обладателя существенными преимуществами. Поэтому регионы, в которых удельный вес этой сферы выше, имеет соответственно относительно более высокий удельный вес обеспеченного населения. Но по-
скольку содержание этой части населения прямо или косвенно оплачивается из бюджета и является весьма дорогостоящим, общество обязано ограничивать его размеры. И то, что в разных регионах рамки этих ограничений различны, фактически означает, что население одних регионов содержит работников управления других. По-видимому, полностью этого избежать невозможно из-за сложности рассматриваемой системы и соответствующей стохас-тичности отдельных ее параметров. Однако в данном конкретном случае мы имеем вполне однозначный факт ослабления контроля за ростом численности бюрократического аппарата национальных территориально-административных единиц.
□ Автономные округа и область
□ Республики
□ Области и края
места
места
места
места
места
Рис. 1. Количество ведущих порядковых мест по типам территориально-административных образований
Это положение, по-видимому, является прямым следствием многолетней национальной политики СССР, заключавшейся в покровительственном отношении к союзным республикам за счет России. Эффективность этой политики ярко показал распад страны - по отношению к русскоязычному населению в отделившихся республиках. Национальные особенности, традиции, культура, безусловно, имеют право на существование и всемерную поддержку, но почему это должно осуществляться за счет бюджета, т. е., в том числе, потенциальных доходов населения других национальностей, которое может быть не согласно с таким перераспределением. Мировой опыт содержит массу примеров решения национальных вопросов и сохранения национальных традиций без привлечения централизованных средств. Неумение применять этот опыт свидетельствует о низкой квалификации соответствующих структур власти, которые не могут или не хотят использовать другие рычаги управления кроме самого простого - финансирования из бюджета.
Количественную оценку отличия имеющейся численности работников управления от объективно обоснованной по каждому региону можно получить, сравнивая фактические цифры с расчетными по формуле (1). При этом полученная оценка заведомо будет условной, поскольку при таком подходе под обоснованностью понимается соответствие среднему для страны уровню, что не всегда верно, так как некоторым регионам присущи специфические функции управления, которых нет у других, или масштабы решаемых задач определяются не учтенными регрессионной зависимостью факторами.
Оценка соответствия численности работников органов государственной власти и местного самоуправления численности населения и территории региона по указанной методике (см. табл. 3) представляет собой отношение фактической численности к рассчитанной по уравнению (1) в процентном отношении.
Наибольшие оценки имеют: республика Алтай - 152 %; Сахалинская область - 149; Псковская область - 147; Республика Калмыкия - 144; Костромская область - 142 %.
Насколько велики эти цифры, сказать сложно, полуторакратное превышение - это не разница в десятки и даже сотни раз, отмечавшаяся ранее. Но стоимость этой дифференциации очень высока, что подразумевает необходимость более внимательной оценки обоснованности численности управленческого персонала в таких субъектах РФ.
Намного более варьируют данные по ветвям власти. Здесь за базис обоснованности принята средняя для страны структура регионального уровня органов государственной власти и местного самоуправления, а именно: органы законодательной власти - 1,8 % от общей численности работников; федеральные органы исполнительной власти - 34,2; органы исполнительной власти субъектов РФ - 14,3; органы местного самоуправления - 37,7; судебные органы и прокуратура - 11,7; другие - 0,3 %.
Применив эту структуру к рассчитанным по формуле (1) показателям теоретически обоснованной численности работников управления, получим гипотетическую потребность региона в работниках соответствующих ветвей государственной власти. Естественно, при этом упускается из рассмотрения много конкретных региональных особенностей, и оценка заведомо будет грубой, но в пользу ее применения можно привести два серьезных аргумента.
Первый - это отсутствие в настоящее время другого подобного аппарата. Существование проблемы завышенной численности работников управления сейчас можно считать общепризнанным. Механизм решения этой проблемы очевиден - сокращение штатов. Но этот вопрос далеко не так прост потому что, во-первых, речь идет о людских судьбах, вмешательство в которые в любом случае требует максимально внимательного и обоснованного подхода. Во-вторых, серьезность проблемы усиливается спецификой отрасли - излишнее сокращение может привести к существенному снижению качества выполнения отдельных государственных функций (вплоть до полной остановки), что может нанести вред, намного превышающий полученную экономию.
Второй аргумент в защиту полезности предлагаемых оценок вытекает из механизма их использования. Они ни в коем случае не предполагаются окончательными и безапелляционными, например, «в республике Алтай численность в 1,5 раза больше необходимой, значит там надо срочно организовать сокращение штатов на 30 %». Оценки должны использоваться в качестве ориентира, а не приговора. Наведение порядка в управлении - процесс долгий и сложный, в любом случае он будет проводиться поэтапно, с перманентным выбором приоритетных направлений. И вот для этого могут использоваться полученные ориентиры - показать субъекты РФ, где проверка обоснованности численности аппарата должна проводиться в первую очередь, с привлечением дополнительной информации, анализом специфических особенностей региона и т. д.
Значения рассчитанных описанным методом оценок приведены в табл. 3. Ниже перечислены субъекты РФ с максимальным отличием каждой оценки от среднего уровня, что теоретически может означать соответствующую завышенность численности работников данного сектора управления.
По органам законодательной власти:
• Республика Тыва - 1 955 %;
• Тамбовская область - 1 068 %;
• Республика Алтай - 260 %.
По федеральным органам исполнительной власти:
• Калининградская область - 187 %;
• Псковская область - 186 %;
• Сахалинская область - 159 %.
По органам исполнительной власти субъектов РФ:
• Республика Татарстан - 344 %;
• Республика Калмыкия - 344 %;
• Карачаево-Черкесская республика - 287 %.
По органам местного самоуправления:
• Костромская область - 186 %;
• Республика Алтай - 168 %;
• Алтайский край - 166 %.
По органам судебной власти и прокуратуры:
• Республика Калмыкия - 195 %;
• Сахалинская область - 181 %;
• Камчатская область - 177 %.
Как отмечалось ранее, полученные оценки не следует рассматривать в качестве окончательных. Их польза, во-первых, в том, что они еще раз доказывают существование серьезной дифференциации регионов по степени обоснованности численности работников государственной власти.
Во-вторых, эти оценки показывают приоритетные направления последующих действий -субъекты РФ, в которых наводить порядок следует в первую очередь. Это отнюдь не означает, что в соответствующих регионах будут обнаружены определенные послабления, привлечение дополнительной информации может подтвердить обоснованность имеющегося количества работников (например, в Калининградской области это наверняка дополнительные федеральные структуры). Но в некоторых из перечисленных субъектов РФ факторов, обусловливающих необходимость содержания повышенных штатов, может не найтись, и тогда польза рассматриваемой оценки будет состоять в том, что она сократила время, требующееся для определения и решения соответствующей проблемы.
В-третьих, приведенные оценки позволяют сделать некоторые выводы и без дополнительного анализа. В данном случае это неравнозначность подхода к обоснованию численности аппарата по ветвям власти. Дифференциация регионов по численности работников законодательной власти настолько превосходит соответствующие показатели других ветвей, что это не может быть случайным. Иными словами, во многих регионах имеет место относительно менее строгий контроль за ростом численности этого сектора управления.
