CC BY
60
Экономические вопросы управления
Гайнуллина Д. А.
Организация управления российскими компаниями с государственным участием на макроуровне
Гайнуллина Динара Айратовна — аспирант, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: gainullinadinara@gmail.com
Аннотация
В статье приведен аналитический обзор основных моделей организации управления компаниями с государственным участием, нормативно-правовой базы, определяющей механизм управления такими компаниями в России. На основе проведенного исследования определена превалирующая модель государственного регулирования подобных компаний в России, проведен анализ результатов деятельности компаний с государственным участием, обозначены текущие проблемы, а также возможные направления совершенствования управления компаниями с государственным участием на государственном уровне.
Ключевые слова
Компания с государственным участием, стратегические компании, «золотая акция», распределение дивидендов, независимые директора.
Эксперты по-разному оценивают масштабы и значение государственного сектора в экономике России, но большинство из них сходится в том, что за последнее время государственный сектор значительно вырос1. По данным Министерства экономического развития РФ, в 2006 году доля государственного сектора была равна 38% ВВП (при среднемировом значении около 30%), а в 2013 году — достигла уже 50% ВВП2. Одной из главных причин такого увеличения называют кризис 2008 года, когда в целях спасения компаний государство увеличило долю своего присутствия в компаниях в обмен на финансовую поддержку. С тех пор прошло уже достаточно времени, но присутствие государства в экономике остается весомым, а по мнению ряда экспертов — чрезмерным3.
Такое значительное участие в экономике накладывает на государство повышенные обязательства, поскольку в случае неэффективного управления
1 Авдашева С.Б., Долгопятова Т.Г., ПляйнесX. Корпоративное управление в АО с государственным участием: российские проблемы в контексте мирового опыта. М.: ГУ ВШЭ, 2007; Капелюшников Р.И. Концентрация собственности и корпоративное управление. М.: ГУ ВШЭ, 2005; Филатов А. Практика корпоративного управления в компаниях с государственным участием. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007.
2 Кувшинова О., Письменная Е. Половину экономики России уже составляет госсектор // Ведомости. 06.11.2012. URL: http://vedomosti.ru/politics/news/5739621/esche odin byudzhet (03.06.2014).
3 Управление в условиях неустойчивости финансово-экономической системы. Стратегия и инструменты / под ред. А.З. Бобылевой. М.: Издательство Московского университета, 2011.
компаниями, в которых государство является единственным собственником (или одним из основных собственников), может снизиться стабильность целого сектора или даже всей экономики, так как государство обычно присутствует на крупных системообразующих предприятиях.
На наш взгляд, правильно говорить о двух уровнях управления компаниями с государственным участием со стороны непосредственно государства: государственном (в настоящей статье будет использован термин «макроуровень») и корпоративном. На государственном уровне, или макроуровне, осуществляется выстраивание общей модели управления компаниями с государственным участием, то есть определяются правовые, структурные и организационные основы управления такими компаниями. Ошибки государства на данном уровне снижают общую эффективность функционирования государственного сектора экономики. Под корпоративным уровнем мы понимаем действия по управлению конкретным предприятием, в котором государство выступает собственником (или одним из основных собственников). Ошибки государства на уровне корпоративного управления снижают эффективность функционирования конкретного предприятия.
Важность совершенствования механизма функционирования государства на макроуровне, на котором задаются принципиальные основы управления компаниями с государственным участием (в том числе и на корпоративном уровне), предопределила выбор темы исследования.
Конкретизация объекта и предмета исследования
Компании с государственным участием представляют собой организации, в которых одним из собственников или даже единственным собственником является государство. В понятие «компании с государственным участием» входят как акционерные общества, так и государственные унитарные предприятия.
Правовой статус и особенности функционирования государственных унитарных предприятий урегулированы положениями Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) и федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Правовой основой для функционирования акционерных обществ являются ГК РФ и федеральный закон «Об акционерных обществах». Ключевые отличия между государственными предприятиями и акционерными обществами с государственным участием представлены в Таблице 1.
Таблица 1. Ключевые отличия государственных унитарных предприятий и
акционерных обществ4
Критерий для Государственное Акционерное общество с
сравнения предприятие государственным участием
1. Количество Один Множество
собственников
2. Правовое Право Право собственности
основание для хозяйственного
принадлежности ведения или право
имущества оперативного управления
3. Делимость Неделим Разделен на акции
уставного капитала
4. Органы Единоличный Общее собранием акционеров
управления исполнительный Совет директоров
орган Единоличный / коллегиальный исполнительный орган Ревизионная комиссия
Как видно из Таблицы 1, между двумя типами компаний с государственным участием существуют принципиальные различия (в частности, неделимость / разделение уставного капитала, наличие одного / нескольких собственников, формирование одного / нескольких органов управления), обусловленные различной правовой природой двух организационно-правовых форм.
В настоящей статье объектом исследования будут только акционерные общества с государственным участием, и, употребляя понятие «компании с государственным участием», мы будем иметь в виду только акционерные общества и не будем анализировать государственные предприятия. Выбор в качестве объекта исследования акционерных обществ обусловлен тем, что разделение уставного капитала на доли и, как следствие, возможность наличия иного собственника, помимо государства, более сложная структура управления, предполагающая наличие нескольких органов управления, приводят к тому, что управление акционерными обществами на макроуровне характеризуется рядом особенностей и представляется более сложной задачей. В этой связи понимание организации управления акционерными обществами с государственным участием позволит понять всю систему управления компаниями с государственным участием на макроуровне (включая государственные унитарные предприятия), а также выявить особенности управления именно акционерными обществами.
4 Таблица составлена автором.
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014
Таким образом, предметом исследования в рамках данной статьи будет механизм управления акционерными обществами с государственным участием, сложившийся в России на сегодняшний момент. Для этого мы рассмотрим, какие существуют основные модели управления компаниями с государственным участием и какая из них получила распространение в той или иной стране. На основе анализа действующей в настоящий момент нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность компаний с государственным участием и задающей контур и порядок функционирования российского механизма государственного управления, мы определим модель, сложившуюся в настоящий момент в России, выявим ее особенности и проанализируем результаты управления акционерными обществами за 2012 год.
Модели управления компаниями с государственным участием
В соответствии с результатами анализа, проведенного рабочей группой Организации экономического содействия и сотрудничества (ОЭСР) по проблемам приватизации и корпоративного управления государственными активами5, были выделены следующие модели управления на уровне государства компаниями с государственным участием.
• Децентрализованная модель
Согласно этой модели каждое отраслевое министерство управляет государственными компаниями, относящимися к его отрасли, то есть министерство энергетики осуществляет управление всеми компаниями топливно-энергетического комплекса, министерство промышленности — всеми предприятиями машиностроения и т. д. До первой массовой волны приватизации децентрализованная модель была популярна в Чехии, Польше, Венгрии. В настоящее время отдельные ее элементы можно встретить в Финляндии, Словакии, Великобритании, Германии.
• Дуалистическая модель
В рамках данной модели за управление государственными компаниями отвечает, с одной стороны, отраслевое министерство, в силу знания специфики деятельности предприятий данной отрасли, а с другой — общее министерство, ответственное за выработку общей государственной линии в отношении управления государственными компаниями. Чаще всего в качестве такого общего министерства выступает
5 Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Survey of OECD Countries. OECD, 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceofstate-ownedenterprises/corporategovernanceofstate-ownedenterprisesasurveyofoecdcountries.htm (03.06.2014).
министерство финансов или казначейство. Дуалистическая модель в настоящей момент существует в Греции, Италии, Корее, Мексике, Новой Зеландии, Турции.
• Централизованная модель
Наиболее распространенной в настоящее время является централизованная модель, при которой функции управления компаниями с государственным участием возложена на единый специально созданный орган, главной, а иногда и единственной функцией которого является управление государственным имуществом.
Помимо моделей общего управления на уровне государства компаниями с государственным участием, экспертами ОЭСР проведен анализ того, как в разных странах принимается одно из ключевых решений с точки зрения финансов компаний с государственным участием о распределении дивидендов6.
Существуют страны, в которых величина дивидендов к распределению определяется компаниями самостоятельно, исходя из стоящих перед ними в конкретный момент целей. Данный подход характерен для стран, в которых доля участия государства в экономике незначительна. К таким странам относятся Япония, Великобритания, США, Канада, Германия.
Страны, в которых участие государства в экономике является ощутимым, регулирование дивидендной политики в акционерных обществах является отдельным важным направлением экономической политики государства. В таких странах можно выделить два основных подхода.
В одном случае решение о необходимости распределения, размере распределения принимается на уровне ответственного ведомства, курирующего конкретную компанию. Таким образом, решение о распределении дивидендов принимается каждый раз индивидуально, с учетом особенностей отрасли, положения самой компании и прочих факторов. Этот подход получил название «децентрализованного» и применяется в Финляндии, Норвегии7.
В другом случае закрепление чистой прибыли к распределению в качестве дивидендов является единым для всех компаний с государственным участием. Такой
6 Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Survey of OECD Countries. OECD, 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceofstate-ownedenterprises/corporategovernanceofstate-ownedenterprisesasurveyofoecdcountries.htm (03.06.2014).
7 Commonwealth Government Business Enterprise. Governance and Oversight Guidelines / Australian Government. Department of Finance and Deregulation. October 2011. URL: http://www.finance.gov.au/publications/governance-arrangements/docs/GBE Guidelines.pdf (03.06.2014); Owner's Expectations Manual / The Treasury's Crown Ownership Monitoring Unit (COMU). New Zealand Government. July 2012. URL: http://www.treasury. govt. nz/commercial/publications/guidance/owners-expectations-manual/ (03.06.2014).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 49
подход называется централизованным и получил распространение в Австралии, Новой Зеландии. Применение централизованного подхода в данных странах объясняется в частности устойчивыми темпами развития государственных компаний, и, как результат, возможностью планирования их будущего финансового результата и установление приемлемого уровня дивидендов, который позволяет государству пополнить казну, а компании поддерживать стабильное финансово-экономическое состояние.
Анализ действующей в России нормативно-правовой базы организации управления акционерными обществами с государственным участием
Ключевым нормативным актом, регулирующим вопросы управления акционерными обществами с государственным участием, является Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами».
Согласно Постановлению № 738, ключевым органом, осуществляющим функции Российской Федерации как собственника, является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), а непосредственно выражает интересы в органах управления компаний представитель, с которым Росимущество заключает договор, типовая форма которого утверждена Правительством РФ8.
Долгое время общепринятой практикой было назначение представителями государства в органах управления акционерных обществ государственных служащих, но в настоящее время наблюдается иная тенденция, а именно назначение независимых директоров.
Установление положениями Постановления № 738 Росимущества в качестве ключевого органа по осуществлению функций государства как собственника говорит о централизованной модели управления в России.
При этом существует ряд акционерных обществ, в отношении которых порядок осуществления РФ прав собственника несколько отличается.
8 Постановление Правительства РФ от 21.05.1996 № 625 (ред. от 24.06.1998) «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности» (вместе с «Примерным договором на представление интересов государства...», «Порядком заключения и регистрации договоров на представление интересов государства...»). URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 19188/ (03.06.2014).
Во-первых, это государственные компании, которые ввиду их значимости для всей страны, выделены Распоряжением Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р в отдельный список. В него в момент написания статьи входили 60 крупнейших компаний (в частности, ОАО «Газпром», ОАО «Роснефтегаз», ОАО «НК "Роснефть"», ОАО «Российские железные дороги», ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии», ОАО «Внешторгбанк», ОАО «Первый канал» и др.). Ключевые вопросы по данным компаниям государство как собственник решает в лице Правительства РФ, Председателя Правительства РФ или по его поручению Заместителя Председателя Правительства РФ (а не Росимущества). По остальным вопросам функции государства как собственника осуществляются Росимуществом.
Во-вторых, это так называемые стратегические компании России, которые определены Указом Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» и включают в себя компании, обеспечивающие стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства. Общее управление такими компаниями осуществляется Росимуществом, однако все сделки по отчуждению их акций должны проходить через специальную правительственную комиссию.
В-третьих, это компании, в отношении которых государство может использовать специальное право на участие, так называемую «золотую акцию». Институт «золотой акции» был введен Указом Президента РФ от 16.11.1992 № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий»9 и получил окончательное закрепление с принятием Федерального закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»10.
«Золотая акция», несмотря на название, не является ценной бумагой в традиционном ее понимании, а представляет собой «пучок» корпоративных прав, дающих возможность накладывать вето при принятии общим собранием акционеров
9 Указ Президента РФ от 16.11.1992 № 1392 (ред. от 26.03.2003, с изм. от 30.06.2012) «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 41574/ (02.06.2014).
10 Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Российская газета. № 2884. 26.01.2002. URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/ private-dok.html (02.06.2014).
решений11, связанных с изменением устава, реорганизацией или ликвидацией, изменением уставного капитала и др.12
Непосредственное использование государством «золотой акции» возможно с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующей компании. При принятии решения об использовании «золотой акции» в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию компании назначаются представители государства.
Управление компаниями, выведенными из-под общего регулирования, подтверждает централизованный характер российской модели управления на государственном уровне, поскольку в отношении данных компаний решение принципиальных вопросов передается на более высокий уровень власти, а дополнительный орган, с которым необходимо согласовывать принятие решения, в механизм государственного управления не вводится.
Подтверждением сложившейся централизованной модели управления компаниями с государственным участием является и то, каким образом распределяются дивиденды компаний.
В РФ в конце 2012 года были внесены существенные изменения в Распоряжение Правительства РФ от 29.05.2006 № 774-р, регулирующее формирование государством как акционером компании своей позиции касательно распределения дивидендов. В частности, было установлено, что на распределение дивидендов в пользу акционера должно направляться не менее 25% чистой прибыли. Обоснованность применения централизованного подхода к распределению дивидендов вызывает вопросы, так как подавляющее большинство акционерных обществ с государственным участием являются бывшими государственными предприятиями, созданными еще в советские времена и акционированные после перехода к рыночной экономике. Это означает, что данные компании нуждаются в модернизации производственных фондов, что требует значительных финансовых ресурсов.
Таким образом, с учетом проведенного выше анализа, можно сделать вывод, что в настоящее время в России на государственном уровне сложился централизованный механизм управления компаниями с государственным участием. В общем случае управлением компаниями с государственным участием занимается
11 Там же. Ст. 38. П. 3.
12 Grundmann S., Möslein F. Golden Shares — State Control in Privatized Companies: Comparative Law, European Law and Policy Aspects // European Banking and Financial Law Journal (EUREDIA). 2004. No 1. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract id=410580 (03.06.2014).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 52
Росимущество. При этом в отношении отдельных акционерных обществ, в которых у государства имеется доля участия, ввиду их стратегической значимости действуют специальные правила управления, что, однако, не опровергает централизованный характер российской модели управления.
В настоящий момент централизованная модель является наиболее распространенной в мире. При этом особенность российской модели состоит в том, что в отношении выведенных из-под общего регулирования компаний действует «ручное» управление, то есть в отношении каждой компании принимается индивидуальное решение. Такие компании в нашей стране составляют основу государственного сектора, на который, как было сказано ранее, приходится 50% ВВП, что означает, что государство напрямую и в «ручном» режиме осуществляет свое участие в рыночной экономике. В целом мы критически расцениваем данную особенность российской централизованной модели, поскольку основной задачей механизма является его устойчивое функционирование без постоянного вмешательства извне, что мы наблюдаем в российской модели.
Оценка управления компаниями с государственным участием на макроуровне
В целях обеспечения контроля над выполнением нормативных положений в отношении государственных компаний и общей оценки качества управления такими компаниями Постановлением № 738 предусмотрено, что Министерство экономического развития РФ и Министерство обороны РФ или Управление делами Президента РФ ежегодно, в срок до 1 сентября готовят отчет о результатах управления за прошлый год13.
Так, в соответствии с отчетом Министерства экономического развития об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») по итогам 2012 года, результаты имеют следующий вид14.
13 Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами ("Золотой акции")». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 137391/ (03.06.2014). П. 2.
14 Отчет Министерства экономического развития об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») по итогам 2012 года / Министерство экономического развития РФ. 2013. С. 3.
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 53
В реестре федерального имущества по состоянию на 1 августа 2013 года содержится информация о 2 333 акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности. В Отчете за 2012 год проанализированы 1 345 акционерных обществ, поскольку в отношении оставшихся 988 компаний права Росимущества как акционера ограничены по таким причинам, как:
- доля РФ в уставном капитале составляет менее 2%;
- РФ использует специальное право «золотой акции» на участие в управлении данными компаниями;
- права акционера от имени РФ переданы госкорпорациям;
- в отношении акционерных обществ осуществляется процедура банкротства в стадии конкурсного производства или акционерное общество находится в стадии ликвидации.
Ниже представлена Диаграмма 1, на которой видно, что из общего числа акционерных обществ 90% являются стабильно функционирующими компаниями. Деятельность остальных 135 акционерных обществ классифицирована как нестабильная, ввиду того, что часть акционерных обществ не ведет финансово-хозяйственной деятельности, в отношении части поданы заявления в арбитражный суд о возбуждении дел о несостоятельности, в отношении остальных — осуществляются процедуры банкротства в стадии наблюдения / внешнего управления.
Стабильность финансово-экономической деятельности АО
135 10%
■ Стабильная
■ Нестабильная
1
Диаграмма 1. Распределение АО по критерию стабильности финансово-экономической деятельности15
15
15 Рассчитано автором на основании данных Росимущества (Отчет за 2012 год).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014
Далее представлена Диаграмма 2, отражающая распределение акционерных обществ в зависимости от размера пакета акций, находящихся в федеральной собственности.
Диаграммы свидетельствуют о преобладании акционерных обществ, чьи 100% акций находятся в федеральной собственности (65%). С учетом акционерных обществ, в которых РФ принадлежит контрольный пакет (6%), общая доля компаний, где государство не просто участвует, а осуществляет руководство, составляет 71%. Такое доминирующее участие государства в акционерном капитале приводит к тому, что при выработке решений органами управления (в частности, на общем собрании акционеров, где принимаются ключевые решения), отсутствует позиция, конкурирующая с позицией государства-собственника. В итоге, это отражается на качестве принимаемых решений16.
Распределение АО в зависимости от размера пакета акций в федеральной собственности
203
■ Ю0% 15%
Контрольный {от 50% до 100%)
I Блокирующий {от 25% до 50%)
■ Миноритарный {от 2% до 25%)
Диаграмма 2. Распределение АО по критерию размера пакета акций в федеральной собственности17
На выработку и принятие эффективных решений направлена инициатива по расширению практики избрания независимых директоров в органы управления акционерных обществ, озвученная Президентом РФ в апреле 2008 года. Для реализации данной инициативы в Росимуществе создана и функционирует на постоянной основе специальная Комиссия по отбору независимых директоров, представителей интересов РФ и независимых экспертов. В ее функции входит принятие решений о целесообразности привлечения в органы управления независимых директоров, а также о выдвижении кандидатов для избрания в органы управления.
16 Roe M.J. Political Determinants of Corporate Governance: Political Context, Corporate Impact. Oxford: Oxford University Press, 2003.
17 Источник: данные Росимущества (Отчет за 2012 год).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 55
Статистика свидетельствует о расширении практики избрания в органы управления независимых директоров, что само по себе является положительной тенденцией, которую многие эксперты уже давно рассматривают в качестве необходимого шага для повышения эффективности управления акционерными обществами с государственным участием18. Сводная таблица за 2009-2012 годы представлена ниже.
Таблица 2. Количество акционерных обществ, в органы управления которых входят независимые директора, и общее количество независимых директоров19
Год Количество акционерных обществ, в органы управления которых входят независимые директора Общее количество независимых директоров
2009 269 610
2010 438 900
2011 563 1 344
2012 879 2 162
Важным вопросом, на который в настоящее время по объективным причинам нет ответа, является выполнение акционерными обществами по итогам деятельности в 2013 году требования о направлении на распределение дивидендов не менее 25% чистой прибыли. При этом в отношении распределения дивидендов по итогам 2012 года, по данным Отчета за 2012 год, выполнение бюджетного задания составило 183 647 млн рублей (или 107% от прогнозных ожиданий). Основная сумма дивидендов (99%) пришлась на 27 государственных компаний, крупнейшими плательщиками дивидендов среди которых являются ОАО «Роснефтегаз», ОАО «Газпром», компания «Сахалин Энерджи Инвестмент», ОАО «Банк ВТБ». В Таблице 3 представлена
18 МуравлевА.А. Обновление директорского корпуса на российских приватизированных предприятиях // Российский журнал менеджмента. 2003. Т. 1. № 1. С. 77-90; Практика корпоративного управления в российских акционерных обществах: отчет о результатах исследований Российского института директоров по итогам 2003 года. М.: Российский институт директоров, 2003-2004. URL: http://rid.ru/upload/iblock/f6f/2003i1x.pdf (03.06.2014); круглый стол по корпоративному управлению в России «Применение норм корпоративного управления и корпоративное управление на государственных предприятиях», 2-3 июня 2005 года: итоговый отчет / OECD. М., 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/35540251.pdf (03.06.2014); OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises / OECD, 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceofstate-ownedenterprises/34803211.pdf (03.06.2014).
19 Составлена автором на основании данных Росимущества (Отчет за 2012 год).
информация о 10 компаниях, распределивших по итогам 2012 года наибольшую сумму дивидендов20.
Исходя из данных, представленных в Таблице 3, десять крупнейших компаний
— плательщиков дивидендов выполнили требование о 25%-ной доле чистой прибыли к распределению. В соответствии с Отчетом за 2012 год, в группе крупнейших компаний
— плательщиков дивидендов указанное требование было выполнено в 54% случаев, то есть 12 компаний из 27 требование не выполнили. Основной причиной являются убытки по итогам работы за отчетный период. При этом среди экспертов обсуждается версия, что некоторые компании специально показали себя убыточными, чтобы не распределять дивиденды.
Таблица 3. Данные о размере начисленных дивидендов по итогам 2012 года в отношении 10 крупнейших государственных компаний21
Начислено в Чистая Доля
федеральный бюджет по прибыль (РСБУ) за 2012 год, дивидендов от чистой
Наименование АО Доля РФ, итогам млн руб. прибыли за
% деятельности в 2012 году, млн руб. 2012 год (РСБУ), %
ОАО «Роснефтегаз» 100 80 607 84 849 95%
ОАО «Газпром» 38,4 54 415 567 444 25%
Компания «Сахалин 1 акция
Энерджи класса Я
Инвестмент» 14 126 нет данных -
ОАО Банк ВТБ 75,5 11 293 18 095 83%
ОАО «Зарубежнефть» 100 5 156 4 863 106%
АК «Алроса» (ОАО) 50,9 4 163 25 182 33%
ОАО «АК 100
«Транснефть» 3 800 10 652 36%
ОАО «РусГидро» 60,4 2 467 14 702 28%
ОАО АИЖК 100 1 743 6 973 25%
ОАО «Связьинвест» 75 1 725 4 638 50%
ИТОГО по 10
крупным компаниям- 179 495
плательщикам
20 Отчет Министерства экономического развития об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») по итогам 2012 года. С. 37.
21 Источник: данные Росимущества (Отчет за 2012 год).
Таким образом, в настоящий момент можно говорить о существовании в России оформившейся централизованной модели государственного управления, которая предполагает наличие: специального государственного органа, ответственного за управление государственными компаниями; нормативно-правовой базы; инструментов контроля за качеством управления акционерными обществами со стороны государства. Особенность российской модели заключается в том, что часть компаний с государственным участием, на которые приходится основная доля ВВП, производимая государственным сектором, выведена из-под общего регулирования посредством включения в различные перечни. Это приводит к тому, что управление данными акционерными обществами осуществляется в особом, «ручном», порой закрытом, режиме.
Централизация механизма управления компаниями с государственным участием проявляется не только в том, сколько государственных органов осуществляют функции управления на государственном уровне, но и в принятии решения о едином минимальном уровне дивидендов к распределению.
В целом механизм управления компаниями с государственным участием на макроуровне в России можно охарактеризовать как оформившийся, что, с одной стороны, является положительным фактором. С другой стороны, в условиях медленного экономического роста требуется решение задач иного порядка, а именно поиск путей повышения эффективности функционирования компаний с государственным участием и сокращения их числа. Одним из возможных выходов этой проблемы, помимо традиционной приватизации, может быть совершенствование (перестройка) механизма государственного управления с целью сделать его более адаптивным с точки зрения учета особенностей внешней и внутренней среды функционирования конкретной компании. Один из путей повышения адаптивности — отмена единого минимального уровня дивидендов к распределению и разработка модели распределения дивидендов, зависящей от финансового состояния компании, стоящих перед ней инвестиционных задач.
Список литературы:
1. Отчет Министерства экономического развития об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») по итогам 2012 года / Министерство экономического развития РФ. 2013.
2. Постановление Правительства РФ от 21.05.1996 № 625 (ред. от 24.06.1998) «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности» (вместе с «Примерным договором на представление интересов государства...», «Порядком заключения и регистрации договоров на представление интересов государства...»). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc LAW 19188/ (03.06.2014).
3. Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами ("Золотой акции")». URL: http://www.consultant.ru/document /cons doc LAW 137391/ (03.06.2014).
4. Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р «Об утверждении перечней открытых акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера — РФ по отдельным вопросам осуществляется Правительством РФ, Председателем Правительства РФ или по его поручению Заместителем Председателя Правительства РФ (с изменениями и дополнениями)». URL: http://base.consultant.ru/cons /cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=585052 (03.06.2014).
5. Распоряжение Правительства РФ от 29.05.2006 № 774-р (ред. от 12.11.2012) «О формировании позиции акционера — Российской Федерации в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=137813 (03.06.2014).
6. Указ Президента РФ от 16.11.1992 № 1392 (ред. от 26.03.2003, с изм. от 30.06.2012) «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_41574/ (02.06.2014).
7. Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 162221/ (02.06.2014).
8. Федеральный закон от 21.07.1997 № 123-ФЗ (ред. от 05.08.2000) «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 28103/ (02.06.2014).
9. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Российская газета. № 2884. 26.01.2002. URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/private-dok.html (02.06.2014).
10. Авдашева С.Б., Долгопятова Т.Г., Пляйнес Х. Корпоративное управление в АО с государственным участием: российские проблемы в контексте мирового опыта. М.: ГУ ВШЭ, 2007.
11. Капелюшников Р.И. Концентрация собственности и корпоративное управление. М.: ГУ ВШЭ, 2005.
12. Круглый стол по корпоративному управлению в России «Применение норм корпоративного управления и корпоративное управление на государственных предприятиях», 2-3 июня 2005 года: итоговый отчет / OECD. М., 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/35540251.pdf (03.06.2014).
13. Кувшинова О., Письменная Е. Половину экономики России уже составляет госсектор // Ведомости. 06.11.2012. URL: http://vedomosti.ru/politics/news/5739621/esche
odin byudzhet (03.06.2014).
14. Муравлев А.А. Обновление директорского корпуса на российских приватизированных предприятиях // Российский журнал менеджмента. 2003. Т. 1. № 1. С. 77-90.
15. Практика корпоративного управления в российских акционерных обществах: отчет о результатах исследований Российского института директоров по итогам 2003 года. М.: Российский институт директоров, 2003-2004.
URL: http://rid.ru/upload/iblock/f6f/2003i1x.pdf (03.06.2014).
16. Управление в условиях неустойчивости финансово-экономической системы. Стратегия и инструменты / под ред. А.З. Бобылевой. М.: Издательство Московского университета, 2011.
17. Филатов А. Практика корпоративного управления в компаниях с государственным участием. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007.
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 60
18. Commonwealth Government Business Enterprise. Governance and Oversight Guidelines / Australian Government. Department of Finance and Deregulation. October 2011. URL: http://www.finance.gov.au/publications/governance-arrangements/docs/GBE_Guidelines.pdf (03.06.2014).
19. Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Survey of OECD Countries. OECD, 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceofstate-ownedenterprises/corporategovernanceofstate-ownedenterprisesasurveyofoecdcountries.htm (03.06.2014).
20. Grundmann S., Moslem F. Golden Shares — State Control in Privatized Companies: Comparative Law, European Law and Policy Aspects // European Banking and Financial Law Journal (EUREDIA). 2004. No 1. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4 10580 (03.06.2014).
21. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises / OECD, 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/ corporategovernanceofstate-ownedenterprises/34803211.pdf (03.06.2014).
22. Owner's Expectations Manual / The Treasury's Crown Ownership Monitoring Unit (COMU). New Zealand Government. July 2012. URL: http://www.treasury.govt.nz/commerci al/publications/guidance/owners-expectations-manual/ (03.06.2014).
23. Roe M.J. Political Determinants of Corporate Governance: Political Context, Corporate Impact. Oxford: Oxford University Press, 2003.
Gaynullina D.
Governance of the Russian State-owned Enterprises at the Macro-level
Gaynullina, Dinara — postgraduate student, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: gainullinadinara@gmail.com
Annotation
The article provides an analytical review of the key models of the state owned enterprises' governance and the legitimation that determines the mechanism of the governance by such companies in Russia. Based on the analysis performed, the prevailed model under which the above-mentioned mechanism is acting in Russia is clarified. The analysis of the results of state owned enterprises' activity is performed and the current problems and potential spheres for the further improvement are highlighted.
Keywords
State owned enterprises, strategic company, golden share, dividend distribution, independent directors.
References:
1. Otchet Ministerstva jekonomicheskogo razvitija ob upravlenii nahodjashhimisja v federal'noj sobstvennosti akcijami otkrytyh akcionernyh obshhestv i ispol'zovanii special'nogo prava na uchastie RF v upravlenii
otkrytymi akcionernymi obshhestvami («zolotoj akcii») po itogam 2012 goda / Ministerstvo jekonomicheskogo razvitija RF. 2013.
2. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 21.05.1996 № 625 (red. ot 24.06.1998) «Ob obespechenii predstavlenija interesov gosudarstva v organah upravlenija akcionernyh obshhestv (hozjajstvennyh tovarishhestv), chast' akcij (doli, vklady) kotoryh zakrepleny v federal'noj sobstvennosti» (vmeste s «Primernym dogovorom na predstavlenie interesov gosudarstva...», «Porjadkom zakljuchenija i registracii dogovorov na predstavlenie interesov gosudarstva...»). URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 19188/ (03.06.2014).
3. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 03.12.2004 № 738 «Ob upravlenii nahodjashhimisja v federal'noj sobstvennosti akcijami akcionernyh obshhestv i ispol'zovanii special'nogo prava na uchastie Rossijskoj Federacii v upravlenii akcionernymi obshhestvami ("Zolotoj akcii")». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons doc LAW 137391/ (03.06.2014).
4. Rasporjazhenie Pravitel'stva RF ot 23.01.2003 № 91-r «Ob utverzhdenii perechnej otkrytyh akcionernyh obshhestv, v otnoshenii kotoryh opredelenie pozicii akcionera — RF po otdel'nym voprosam osushhestvljaetsja Pravitel'stvom RF, Predsedatelem Pravitel'stva RF ili po ego porucheniju Zamestitelem Predsedatelja Pravitel'stva RF (s izmenenijami i dopolnenijami)». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=EXP;n=585052 (03.06.2014).
5. Rasporjazhenie Pravitel'stva RF ot 29.05.2006 № 774-r (red. ot 12.11.2012) «O formirovanii pozicii akcionera — Rossijskoj Federacii v akcionernyh obshhestvah, akcii kotoryh nahodjatsja v federal'noj sobstvennosti». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=137813 (03.06.2014).
6. Ukaz Prezidenta RF ot 16.11.1992 № 1392 (red. ot 26.03.2003, s izm. ot 30.06.2012) «O merah po realizacii promyshlennoj politiki pri privatizacii gosudarstvennyh predprijatij». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 41574/ (02.06.2014).
7. Ukaz Prezidenta RF ot 04.08.2004 № 1009 «Ob utverzhdenii Perechnja strategicheskih predprijatij i strategicheskih akcionernyh obshhestv». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 162221/ (02.06.2014).
8. Federal'nyj zakon ot 21.07.1997 № 123-FZ (red. ot 05.08.2000) «O privatizacii gosudarstvennogo imushhestva i ob osnovah privatizacii municipal'nogo imushhestva v Rossijskoj Federacii». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 28103/ (02.06.2014).
9. Federal'nyj zakon ot 21.12.2001 № 178-FZ (red. ot 02.11.2013) «O privatizacii gosudarstvennogo i municipal'nogo imushhestva». Rossijskaja gazeta. № 2884. 26.01.2002. URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/priv ate-dok.html (02.06.2014).
10. Avdasheva S.B., Dolgopjatova T.G., Pljajnes H. Korporativnoe upravlenie v AO s gosudarstvennym uchastiem: rossijskieproblemy v kontekste mirovogo opyta. Moscow: GU VShJe, 2007.
11. Kapeljushnikov R.I. Koncentracija sobstvennosti i korporativnoe upravlenie. Moscow: GU VShJe, 2005.
12. Kruglyj stol po korporativnomu upravleniju v Rossii «Primenenie norm korporativnogo upravlenija i korporativnoe upravlenie na gosudarstvennyh predprijatijah», 2-3 ijunja 2005 goda: itogovyj otchet / OECD. M., 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/35540251.pdf (03.06.2014).
13. Kuvshinova O., Pis'mennaja E. Polovinu jekonomiki Rossii uzhe sostavljaet gossektor. Vedomosti, 6.11.2012. URL: http://vedomosti.ru/politics/news/5739621/esche odin byudzhet (03.06.2014).
14. Muravlev A.A. Obnovlenie direktorskogo korpusa na rossijskih privatizirovannyh predprijatijah. Rossijskij zhurnal menedzhmenta, 2003. T. 1, 1, pp. 77-90.
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 62
15. Praktika korporativnogo upravlenija v rossijskih akcionernyh obshhestvah: otchet o rezul'tatah issledovanij Rossijskogo instituta direktorov po itogam 2003 goda. Moscow: Rossijskij institut direktorov, 2003-2004. URL: http://rid.ru/upload/iblock/f6f/2003i1x.pdf (03.06.2014).
16. Upravlenie v uslovijah neustojchivosti finansovo-jekonomicheskoj sistemy. Strategija i instrumenty / pod red. A.Z. Bobylevoj. Moscow: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 2011.
17. Filatov A. Praktika korporativnogo upravlenija v kompanijah s gosudarstvennym uchastiem. Moscow: Al'pina Biznes Buks, 2007.
18. Commonwealth Government Business Enterprise. Governance and Oversight Guidelines / Australian Government. Department of Finance and Deregulation. October 2011. URL: http://www.finance.gov.au/publications/governance-arrangements/docs/GBE_Guidelines.pdf (03.06.2014).
19. Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Survey of OECD Countries. OECD, 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceofstate-ownedenterprises/corporategovernanceofstate-ownedenterprisesasurveyofoecdcountries.htm (03.06.2014).
20. Grundmann S., Möslein F. Golden Shares — State Control in Privatized Companies: Comparative Law, European Law and Policy Aspects. European Banking and Financial Law Journal (EUREDIA), 2004, 1. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm7abstract id=410580 (03.06.2014).
21. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises / OECD, 2005. URL: http://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceofstate-ownedenterprises/34803211.pdf (03.06.2014).
22. Owner's Expectations Manual / The Treasury's Crown Ownership Monitoring Unit (COMU). New Zealand Government. July 2012. URL: http://www.treasury.govt.nz/commercial/publications/guidance/owners-expectations-manual/ (03.06.2014).
23. Roe M.J. Political Determinants of Corporate Governance: Political Context, Corporate Impact. Oxford: Oxford University Press, 2003.
