CC BY
14О.Г. Ларина *
ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕГАЛИЙНЫМИ ДОХОДАМИ В
РОССИИ XVIII - XIX ВЕКЕ*
Аннотация: В статье автор рассматривает управление государственными финансами в России XVIII - XIX вв. В статье дается описание полномочий органов и должностных лиц.
Ключевые слова: законодательство, финансы, управление, бюджет, реформы.
Петр I учредил коллегии, заменившие большинство приказов. По мнению В.В. Кафенхауза и Н.И. Павленко, коллежская система управления отличалась более четким разделением дел по ведомствам и усилением, по сравнению с приказами, централизации всего государственного аппарата1.
Заведование финансами было возложено на несколько коллегий. Указом от 12 декабря 1718 г. «Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между коллегиями»2 утверждался реестр коллегий с разделением ключевых функций между ними. В области управления доменным имуществом и регалиями действовали:
- Камер-коллегия, или коллегия казенных сборов (Указ закреплял за ней ведение денежных доходов всего государства),
- Коммерц-коллегия (была обязана «смотреть над всеми торгами и торговыми действиями),
- Берг- и Мануфактур-коллегии (ведали управлением рудокопными заводами, ремеслами, артиллерией).
В целом, исследование функций указанных коллегий позволяет сделать вывод об эффективном разделении направлений деятельности. Положительным новшеством было создание независимого от коллегий контролирующего ведомства - Ревизион-коллегии.
К недостаткам можно отнести разделение ведомств управления доходами и расходами, в том числе и регалийными.
Центральным финансовым учреждением в области доходов бюджета являлась Камер-коллегия, которая была учреждена в 1717 г. В ее ведении в
* Ларина Ольга Григорьевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории государства и права Юго-Западного государственного университета, lelyc@mail.ru
* Статья выполнена в рамках государственного задания Министерства образования и науки Российской Федерации (заявка № 6.4296.2011).
1 См.: Очерки истории СССР. XVIII в. Первая четверть / под ред. В.В. Кафенхауза и Н.И. Павленко, М. 1954.
2 Именной, объявленный из Сената, «Об управлении во всех коллегиях и в губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между коллегиями» от 12 декабря 1718 г. // ПСЗ- I. Т. V. № 3255.
различное время находились государственные доходы, казенные подряды и откупа, продажа казенных товаров, казенные винокуренные заводы, рыбная ловля, сальные промыслы, строительство казенных дорог, мостов. Ю.П. Титов также отмечает важную правоохранительную судебную функцию Камер-коллегии - разбирательство преступлений против финансовых интересов казны3. Камер-коллегия была обязана в качестве первой инстанции рассматривать случаи кражи из казны, контрабанды, мошенничества откупщиков и подрядчиков и др., после чего дело должно было быть передано в Сенат.
После Указа 1718 г. были изданы регламенты коллегий, в которых были более подробно определены задачи, функции каждой из них.
Задачи Камер-коллегии в регламенте определялись так: «Сей коллегиум имеет вышнее надзирание и правление над окладными и неокладными приходами Его Императорского Величества и всего государства, которые ныне обретаются или впредь учреждены и назначены будут, какого б названия не были»4.
По Регламенту сама коллегия должна была состоять из 6 контор: счетной, пошлинной, акцизной и 3 экономических (в их ведении находились несколько губерний) (ст. 21-26).
Статья 13 Регламента предусматривала обязанность Камер-коллегии по укреплению источников доходов для развития экономики страны: «Однако же надлежит Камер-коллегии о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель крепко уведомляться и наипаче о том стараться, чтоб как возможно запустелые дворы и земли помалому паки населять и всякой пустоты осторожным домодержавством впредь предостерегать и отвращать, и при сем чтоб леса, и наипаче потребные деревья, сохранены и во всех местах, где возможно, добрые и при том другие потребные вещи насаждены и возвращены были, також земледелие, скотские приплоды и рыбные ловли везде по возможности умножать к приращению приводить»5. Камер-коллегия, таким образом, должна была изыскивать новые источники доходов и способствовать развитию производительных сил. Исследование архивного материала и некоторых работ позволяет выделить значительный недостаток в работе Камер-коллегии, который крылся в общей несбалансированности бюджетной системы, - отсутствие единства бюджета и единства кассы. Дело в том, что, несмотря на заложенный в законодательстве принцип выдачи всех расходов из Штатс-конторы, Петр I впоследствии отказался от его реализации6. Уже в табели 1724 г. большая часть доходов была приписана к источникам расходов (таможенные,
3 История государства и права России: учеб. / под ред. Ю.П. Титова. М., 2011. С. 139.
4 Учреждение и регламент государственной Камер-коллегии от 11 декабря 1719 г. // ПСЗ-I. Т. V. № 3466. Ст.2.
5 Учреждение и регламент государственной Камер-коллегии от 11 декабря 1719 г. // ПСЗ-I. Т. V. № 3466. Ст.13.
6 Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. IV., 1937. С. 100.
кабацкие сборы закреплялись, например, за армией)7. Подобная практика привела, по нашему мнению, к достаточно негативному опыту, вредившему эффективному построению финансовой системы в России. Так, ряд регалийных доходов сразу выпадал из ведения Камер-коллегии: монетное дело и промышленные доходы были отнесены к ведению Берг-коллегии, доходами от чеканки денег, продажи соли распоряжался Кабинет. Практически с первых дней создания Камер-коллегии из ее полномочий были выведены доходы, полученные от Сибирской губернии, в том числе и регалийные.
Большое значение в управлении государственной собственностью и казенным предпринимательством получил учрежденный в 1711 г. Сенат, а также учрежденный с 1722 г. при Сенате генерал-прокурор. Петр Великий подчинил Сенату Коллегии и сосредоточил в нем финансовую отчетность. Камер-коллегия также должна была свои решения соотносить с мнением Сената, что было закреплено законодательно8 и подтверждается рядом архивных источников, в которых предписывается Камер-коллегии сначала учитывать мнение Сената, «...а потом действовать»9. Сенат управлял монетной регалией, разрешая чеканку монет, регулируя денежное обращение в целом. По мнению А.Н. Филиппова, Сенат оставался высшим финансовым органом страны даже после смерти Петра I, когда часть полномочий в сфере финансовой политики были переданы Верховному тайному совету и Кабинету министров10. Законодательство рассматриваемого периода подчеркивало координирующую роль Сената в управлении отдельными видами неналоговых доходов11. При Екатерине II особенно усилилось значение генерал-прокурора Сената, который, между прочими возложенными на него обязанностями, был и настоящим министром финансов. Большую известность по управлению государственными имуществами приобрел генеральный прокурор князь Вяземский (причем «известность» в отрицательном смысле).
7 Российский государственный архив древних актов (далее - РГАДА). Ф.26. Государственные учреждения и повинности в царствование Петра I. Оп. 2. Д. 49. Л.53. Следует указать, что подобная практика продолжалась на протяжении всей первой половины XVIII века. Примеров в ПСЗ масса: Название Указа от 26 января 1735 г. «О содержании Адмиралтейства из доходов, получаемых за продажу икры и клея», говорит само за себя. (ПСЗ-! Т. VII. № 4639).
Регламент Камер-коллегии определял, что новые налоги Камер-коллегия вводить не может - это право Сената (ПСЗ-! Т. V. № 3466. Ст.2).
9 РГАДА. Ф.26. Государственные учреждения и повинности в царствование Петра I. Оп. 1. Д. 219. Л.23-24.
10 Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках: (1711-1741 гг.) / Филиппов А.Н. - СПб., 1911. С.331.
11 Сенатский указ «О присылке из Берг-коллегии в Сенат в Ревизион-коллегию ведомостей о сборе с заводов десятой доли равно как и о других приходах повельно» от 25 апреля 1723 г. // ПСЗ-! Т. VII. № 4198; Именной указ, данный Малороссийской коллегии от 16 апреля 1723 г. «О сборе денежных средств с Молороссии» // ПСЗ-! Т. VII. № 4196.
Как известно, одновременно с реформой центральных органов в 1719 г. была начата реформа местного аппарата. Структура и обязанности местных финансовых органов в сфере организации поступления регалийных доходов в бюджет была определена в Регламенте Камер-коллегии. Помимо этого был издан ряд указов и инструкций, определявших порядок работы местных органов финансовой коллегии.
Представителями Камер-коллегии в уездах являлись земские комиссары, камериры и рентерии. Сбором неналоговых доходов (промыслов, рыбных ловель и т.д.) на местах занимались камериры. Их деятельность регламентировалась «Инструкцией, или Наказом земским камерирам в Губерниях и Провинциях» от 7 января 1719 г.12.
Камериры должны были следить за добросовестностью служащих в деле организации поступления доходов, чтобы те «...приемы государевых доходов верно управляли».
Земские камериры подчинялись губернатору, хотя и находились под надзором земского фискала (ст. 20 Инструкции). Но сам акт указывал: «Впрочем определяются земские камериры (надзиратели сборов) быть под ведением и надзиранием губернаторским» (ст. 21 Инструкции).
Обязанностью камерира было составление переписной книги, так как, по Инструкции 1719 г., «верная и исправная переписная книга всем деревням, дворам и в них людям, також землям и надлежащим угодьям, с которых государевы подати берутся, в начале главнейшее есть основание»13. Камерир также должен был составлять приходную земскую книгу, в которую записывались все полученные доходы, а книга передаваль в Штатс-контору.
Одной из самых важных задач камериров в рамках рассматриваемой тематики стала их обязанность по сдаче сборов на откуп, ведение подрядами. При этом камерир должен был следить, «дабы всяк по своему договору и должности поступал и чтоб от излишней корысти или пренебрежения откупщиков и от непорядочного прикащиками правления оные села и деревня и откупы не разорились» (ст.10). Для решения этой задачи камериры составляли отдельную книгу откупов, могли контролировать деятельность земских комиссаров и рассыльщиков.
Исследуя роль и значение вышеназванных должностей в то время, Д. Комягин отмечает, что «камерир» был «знатнейшим камерным чиновником в провинции»; он наблюдал за всеми сборами, за продовольствием войск, за государственными имуществами и отдачей на откуп казенных статей и за хозяйством общественных учреждений. Это - предшественник казенной палаты и, вместе с рентмейстером, первый по времени местный орган финансового управления»14.
12 Инструкция или наказ земским камерилам в губерниях и провинциях от 7 января 1719 г. // ПСЗ-! Т. VI. №3296.
13 Там же.
14 Комягин Д.Л. Федеральное казначейство - из прошлого в будущее // Финансы. 1998. № 5. С.55.
Вышеупомянутые рентереи ведали приемом, счетом и отправкой денег с мест в центральные рейнтерейские учреждения в Москве и Санкт-Петербурге.
Изучение архивного и нормативного материала первой половины XVIII века позволяет прийти к выводу о гибкой административной рентерейнской системе. В процессе работы над темой были обнаружены различные законодательные источники, которые показывают процесс перераспределения не только регалийных доходов, но бюджетных доходов в целом. Сенатским Указом от 17 октября 1723 г.15 описывался ход проведенной фискалами проверки Астраханской епархии и расходования поступивших к ним денежных средств. Как было выяснено в ходе расследования, к недостачам и кражам из казны был причастен Архиерейский дом, а сумма недостачи была значительной. В резолюции Указа предписывалось впредь отдавать Синодские местные доходы в рентереи: «.понеже деньги, положенные по табелю и по указам Его Величество, имеются быть отдаваны в рентерии, того ради ежели и впредь сборная Синодского ведения казна будет.чтобы казне Его Величества напрасных убытков не было». Казнокрадство, архиерейское в данном случае, имело большой резонанс и отразилось в изменении схемы поступления бюджетных доходов: если первоначально синодские доходы, минуя казну и инструменты перераспределения, шли на нужды синодских учреждений, то после издания Сенатского Указа синодские доходы передавались рентереям и централизованно шли в казну. Так был сделан один из первых шагов к реализации в финансовой политике принципа единства кассы, который будет воплощен в цивилизованном виде лишь через столетие посредством стараний министра финансов России графа Е.Ф. Канкрина.
Управление отдельными видами казенных предприятий и промыслов также требовало создания целой системы органов. Так, одним из доходнейших промыслов управляла Главная соляная контора. Она возникла в 1720 г. До нее с 1705 г. управление соляным делом находилось в ведении ратуш и магистратов. С 1713 г. соляные сборы поступали в ведение Поместного приказа16. Административно подчинялась Камер-коллегии, Сенату, Кабинету министров в разное время, ведала казенным солеварением и сбытом соли. В 1722 г. была разделена на три экспедиции: заготовки и доставки соли; продажи соли; счетных и следственных дел.
Важной сферой государственного управления в сфере защиты исключительных финансовых прав являлись государственный контроль за поступлением регалийных доходов и борьба с казнокрадством.
В 1720-1721 гг. был принят ряд важных детальных указов в сфере финансового контроля, борьбы с казнокрадством. К наиболее значимым
15 Сенатский указ «Об отдаче сборной, синодского ведения, денежной казны в рентерии» от 17 октября 1723 г. // ПСЗ-Г Т. VII. № 4324.
16 Сенатский указ «О бытии поместному приказу в ведении канцелярии Сената» от 29 ноября 1713 г. //ПСЗ- I. Т.6.№ 2743.
можно отнести Указ от 22 июня 1720 г.17 Название ограничивает содержание указа, поскольку в документе речь идет о взяточниках, и расхитителях -«хищниках» государственной казны: «Понеже известно Государю, что<...>умножаются для лукавых приобретений и похищений государственных интересов великие неправды и грабительства». В связи с указанным в документе приводятся правила собирания таможенных и кабацких пошлин, покупки и продажи государственных товаров, фуража и т.д.; предписывается «выбрать в городах .добрых, правдивых и умных людей, кому в том можно верить» для подсчета в соответствии с доимочными книгами и записи в книги «своими руками» с последующей передачи книг комендантам, чтобы по этим книгам можно было сверять список необходимых плательщиков. Указ имел важное значение для упорядочения ведения бюджетного процесса и для защиты населения от вымогательства и казнокрадства.
Под пристальным вниманием правительства находились важнейшие источники регалийных доходов - винный и соляной доходы. Используя монопольное право на изготовление и продажу вина и соли, государство постоянно сталкивалось с воровством из казны. 17 января 1721 г. был издан Указ18, основная идея которого - запрет воровства и устрашение: «Чтоб таможенные и кабацкие и соляной продажи и всякие сборщики в сборах чинили радение, а похищений и недоборов отнюдь не чинили, и на кабаках и в австериях безденежно питей сами не пили, не привозили на продажу.». Указом предписывалось доносить о подобных случаях вице-губернаторам и воеводам и камерирам. Если последние покрывали по различным причинам виновных, Указ требовал «бить челом» в Камер-коллегию, выдававшую вознаграждение за правдивое доношение. Наказание виновным должностным лицам также устанавливалось в этом же Указе: «А которые виновны...учинена будет смертная казнь, или вечная ссылка на галеру, с наказанием и вырезанием ноздрей, и лишением всего имения». Подобное наказание обеспечивало устрашение чиновников, однако не помогало в борьбе с казнокрадством на местах: контрабанда соли, разбавление вина -были обычным делом.
Важную роль в охране интересов казны играл институт фискалов. При каждом ведомстве состоял фискал, должность которого с 1721 г.
17 Сенатский указ «О разных государственных сборах, о наказании хищников за взятки лишением имени и живота» от 22 июня 1720 г. // ПСЗ- I. Т.6.№ 3601.
18
Указ из Камер-коллегии «О взимании с купечества и с крестьянства окладных и неокладных сборов, с надлежащим решением о продаже питей и соли без всякого упущения и фальши под опасением определенного законом наказания» от 17 января 1721 г. // ПСЗ- I. Т.6.№ 3709.
согласовывалась с Юстиц-коллегией19. Фискалы были приставлены даже к духовным ведомствам по всей России20.
Служба фискалов на практике имеет более продолжительную историю чем в законодательстве, поскольку институт «оповещения» высшего руководства о делах, происходящих в государстве, появился задолго до официального утверждения должности фискалов Указом от 17 марта 1714 г.21 Если оценивать содержание данного нормативного акта, то можно утверждать, что он впервые в истории наделяет должностное лицо обязанностью наблюдать, но не вмешиваться под строгим запретом и страхом наказания: «Во всех тех делах фискалам надлежит только проведывать и доносить. а самим ничем ни до кого отнюдь ни тайно, ни явно не касаться под жестким страхом, или разорением и ссылкою». В общем виде Указ устанавливал предмет деятельности фискалов: «Действие же их сие есть взыскание всех безгласных дел.», а в сфере поступления регалийных доходов фискалы должны были докладывать о кражах из казны.
Фискалы наделялись еще одной важной обязанностью процессуального характера - их привлекали в суде в качестве обязательного свидетеля: «и при суде обличать»22.
В целом должность фискала имела наблюдательно-доносной характер. При Петре I приветствовались доносчики «в интересах государственного дела», но подобный доумент был издан впервые.
К фискалам предъявлялись особые требования порядочности и честности, и если они не оправдывали доверия, те жестко наказывались. Наказание приобретало характер показательности, воспитательную направленность, чтобы другие не повадились обманывать казну.
Примером может служить сенатский Указ от 17 января 1754 г.23, в котором предусматривалось после рассмотрения дела Мейстера в Сенате публичное извинение и штраф за намеренный ложный донос и недостоверное доносительство о краже из казны.
Следующая единица управления и контроля в сфере поступления регалийных доходов - корчемные команды. При Петре I преследование корчемников возлагалось на специально назначенных лиц. В 1730 году в распоряжение московских откупщиков для преследования корчемства и
19 Объявление Генерал-полицмейстера Девиера от 26 ноября 1718 г. «О порядке собраний
в частных домах и о лицах, которые в оных участвовать могут» // ПСЗ- I. Т.6.№ 3246.
20
Инструкция, данная от Святейшего Синода Московского Данилова монастыря строителю Иермонаху Пафнутию, определенному протоинквизитором или главным фискалом по делам духовного ведомства по всей России // ПСЗ- I. Т.6.№ 3870.
21 Именной указ «О должности фискалов» от 17 марта 1714 г. // ПСЗ - I. Т. 5. №. 2786.
22 Там же.
23 Сенатский указ «О наказании фискала Мейстера за ложный его донос вычетом месячного жалования и публичных прошением прощения у обиженных» от 17 января 1754 г. // ПСЗ - I. Т.14. № 10.173.
взимания штрафов был представлен особый отряд солдат. Однако вследствие множества злоупотреблений эта корчемная команда в 1732 году была подчинена Коммерц-коллегии. С 1732 года в Петербурге в ведении Коммерц-коллегии состоял для искоренения корчемства особый комиссар, а при нем отряд солдат, которые отряжались от полков ежемесячно.
При корчемной страже состояли также особые команды. С 1767 года откупщики имели право содержать за свой счет корчемную стражу из отставных обер-офицеров и солдат, а по мере надобности в их распоряжение откомандировывали воинские команды24.
Учитывая, что контрабандисты причиняли значительный ущерб казне, в 1754 году в пограничной полосе был учрежден институт объездчиков, на который возлагалась обязанность поимки контрабандистов. Указом от 3 октября 1754 г. было установлено: «для осмотра застав и разведывания о тракте, коими потаенная соль провозится. отправить обер-офицера с командою немедленно и на заставы для смотрении, чтоб потаенно соли не провозили»25. Введение института соляных объездчиков можно рассматривать как начало охраны границы в экономическом отношении. В целях стимулирования службы объездчиков им выплачивалась четвертая часть задержанного контрабандного товара, осведомители (доносчики) получали половину конфискованных контрабандных товаров26.
Сверх того, в 1766 году в Москве, а в 1771 году в Петербурге были учреждены особые, содержащиеся за счет казны, конные корчемные команды, которые оставались в ведении губернской администрации.
В 1782 году Екатерина II подписала Указ «Об учреждении особой таможенной стражи для отвращения потаенного привоза товаров»27. По данному Указу таможенно-пограничная стража состояла из надзирателей -чиновников и объезчиков. Впоследствии был совершен перевод пограничников на начала военной организации.
Корчемная стража как один из органов, подчиненных Министерству финансов, просуществовала до 1918 года. Таким образом, оценивая место, роль и целесообразность создания и деятельности Корчемной стражи, можно прийти к выводу, что ее деятельность направлялась прежде всего на выполнение Высочайшего указа о монополии государства на производство и продажу спиртных напитков и других подакцизных товаров как внутри страны, так и на границе и в пограничных районах.
На местах во второй четверти XVIII в. учреждались магистраты и ратуши, в ведении которых оставалось решение финансовых вопросов, в том
24 Указ «О искоренении кормчеств» от 19 сентября 1754 г. // ПСЗ - I. Т.14. № 10.298.
25 Указ «О назначении офицеров погодно с командой для пресечения потаенного провоза соли и осмотра заставы под ведением Соляной конторы» от 3 октября 1754 г. // ПСЗ - I. Т.14. № 10.309.
26 Указ «О искоренении кормчеств».
27 Высочайше утвержденный штат Новгород-Северского наместничества от 18 сентября 1781 г. // ПСЗ-!. Т.ХХГ № 15. 234.
числе организация откупов и подрядов, сбор неналоговых доходов и др. В ходе реформы 1775 года ратуши были упразднены28.
В ряду центральных учреждений, имеющих значение для установления и управления регалийными доходами в XVIII веке, имела Комиссия о коммерции, участвовавшая в выработке финансового и экономического курса государства. На протяжении XVIII века существовало три Комиссии о коммерции29. Ими были подготовлены крупные реформы и законодательные акты. К основным можно отнести отмену казенной монополии на соль и табак, внешнеторговый тариф 1731 г. и др. Указ об учреждении третьей Комиссии о коммерции был подписан 8 декабря 1763 г. 30. Согласно указу, перед Комиссией ставилась задача рассмотрения всей российской коммерции. Важное место в работе Комиссии о коммерции занимали вопросы мануфактурного производства, в том числе и казенного.
В отношении монополизированных товаров Комиссия устанавливала правила, в которых указывалось, на основании каких признаков те или иные товары причислялись к различным категориям (свободная торговля, монополизированные и т.д.)31. Комиссия выдвигала проекты об отмене монополии на табак, рыбий клей и др.
Другими словами, Комиссия о коммерции решала: «казенным товарам остаться ли в казенном содержании или в вольной продаже»32. В итоге в 60-х гг. отменяются казенные регалии, за исключением винной продажи и частично соляной. Тогда же были ликвидированы привилегии компаний, обладающих монополиями на торговлю тем или иным видом товаров. Но сами по себе компании не могли исчезнуть, преемниками их в последующем явились торговые дома и акционерные общества.
Именным указом от 31 июля 1762 г. были демонополизированы:
- ввоз всяких сортов шёлка для российских фабрик,
- астраханский торг с Персией,
- торговля с Хивой и Бухарой,
- астраханский тюленевый промысел,
- торговля табаком,
- смоляной торг,
- торговля льняным семенем,
- производство сусального золота,
- торговля поташом и смольчугом,
28 Исаев И.А. История государства и права России: учеб. М., 2003. С. 271.
29
Молодцова Н.В. Комиссия о коммерции: 1763-1796 гг. М, 1994. С.2.
30 Именной указ, данный действительным тайным советникам Неплюеву, князю Шаховскому и графу Миниху «Об учреждении комиссии для рассмотрения коммерции Российского государства» от 8 декабря 1763 г. // ПСЗ-! Т.XVI.№ 11985.
31 РГАДА. Ф. 19. Оп. 1. Д.286. Ч.1. Л. 89.
32 Сенатский указ «Об уничтожении состоящей при Сенате комиссии о пошлинах и об учреждении вместо оной Комиссии о Коммерции» от 9 октября 1760 г. // ПСЗ. Т. XV. № 11117.
- китайский торг камчатскими борами, рысями, белкой, нерчинской и якутской, всякими лисицами и соболями,
- производство гербовой бумаги,
- производство бумажных и полотняных обоев33.
Был разрешен также вольный промысел товаров, состоявших в казенном ведомстве.
Показательным является пример отмены монополии на продажу льна. Законодательно данное решение оформлялось поэтапно. Торговля льняным семенем за рубеж была отдана на откуп купцу Михайле Евреинову Именным указом от 24 апреля 1762 г. на три года. По прошествии трех лет этот торг должен быть вольным. Досрочная же отмена монополии лишала торговый дом Евреинова возможности выполнять заключенные контракты на отпуск с 1762 г. из Архангельска тринадцати иностранных кораблей с льняным семенем, что неминуемо привело бы к потере кредита и торговым убыткам. Учитывая эти обстоятельства, Екатерина II по просьбе Евреинова высочайше повелела: «.другим от города Архангельского отпуск семени льняного остановить. Доколе оной Евреинов те иностранные корабли нагрузя от порта отпустит» (Указ из Правительствующего сената от 29 августа 1762 г.)34. Правительством также была оказана М. Евреинову существенная финансовая поддержка. Именным указом от 10 января 1763 г. и указом Правительствующего Сената от 17 января того же года был ему выдан кредит из Купеческого банка 50 тысяч рублей на десять лет без процентов. Эта сумма должна была погашаться по пять тысяч рублей в год35.
Подобный пример изменения курса государственной политики в области монополизации торговли свидетельствовал о переходе экономики и финансовой системы на новый более прогрессивный уровень.
Примечательной остается взаимосвязь в решении экономических и финансовых вопросов в процессе работы комиссий. Н.В. Молодцова отмечает: «Часто это [связь финансов и торговли. - Прим. О.Л.] выражалось в прямом подчинении интересов торговли. интересам казны, крайним выражением чего было объявление казенной монополии на ряд экспортных товаров»36. Несомненно, подобная тенденция была закономерным следствием проводимой политики, поскольку независимо от сферы хозяйствования основным правовым методом регулирования был императивный. Диспозитивные отношения с участием государства были редким исключением.
В проекте «Инструкции Комиссии о коммерции и казенных доходах»37 в части «о учреждении доходов казенных или финанции» содержались основные направления реформирования финансового ведомства. В
33
Сапилов Е.В. Российское торговое законодательство XVII-XVIII веков. М., 2004. С. 62.
34 Чулков М.Д. Некоторые правительственные указы о коммерции. Т. IV. М., 2004. С. 432.
35 Чулков М.Д. Указ. соч. С. 435.
36 Молодцова Н.В. Комиссия о коммерции: 1763 - 1796 гг. С.32.
37 РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д.30. Л. 21.
документе выражалось мнение о необходимости органа, который можно было назвать «государственным контролером» или «департаментом казенных доходов»38. Для подготовки базы организации такого ведомства Комиссия должна была подготовить законопроект, по которому все государственные доходы были централизованы. Идея была обоснованной и передовой как с точки зрения эффективности управления, так и финансовой системы. Однако план создания при Комиссии финансового департамента и рассмотрение при нем казенных сборов не получил дальнейшего развития. Проект создания особого «департамента казенных доходов» был реализован только в 1773 г., когда при I департаменте Сената была учреждена Экспедиция о государственных доходах39.
Во второй половине XVIII в. недовольство существованием монополий на продажу отдельных видов товаров, засильем крупных откупщиков, притеснявших основную массу купечества, а главное, потребности дальнейшего развития торговли, увеличили число сторонников принципа «свободной и равной» торговли, который понимался тогда в России в основном как ликвидация монополий и привилегированных компаний. И если в первой половине столетия правительство проявляло по этому вопросу большие колебания, в целом оставаясь на прежних позициях, то начиная с 60-х гг. XVIII в. в связи с теми изменениями, которые произошли во взглядах дворянства под давлением роста товарно-денежных отношений, начинается пересмотр традиционной политики.
Основное звено управления казенными предприятиями в XVIII веке составляли «конторы» (или «канцелярии») при чиновниках, определенных к руководству каким-либо предприятием, которое находилось в ведомстве того или иного центрального учреждения. Местными учреждениями более высокого ранга были количественно немногочисленные канцелярии при чиновниках того же ведомства, руководившие группой заводов40. Объединение последних не было регламентировано и определялось, главным образом, сосредоточением нескольких производств данной отрасли на одной территории.
«Учреждение для управления губерний Всероссийской империи»41, принятое 7 ноября 1775 г., передавало финансовое управление специально образованному для этого учреждению - Казенной палате. В системе губернских учреждений середины XIX в. казенная палата занимала важное место. Она ведала сбором различного рода прямых и косвенных налогов -подушной подати, откупов, акцизов, выдачей гильдейских, промысловых свидетельств, паспортов и подорожных, а также выполняла контрольные функции. Казенная палата состояла из пяти отделений - ревизского,
38
Молодцова Н.В. Комиссия о коммерции: 1763 - 1796 гг. С.32.
39 РГАДА. Ф.276. Оп. 1. Д.324. Л. 56.
40 Фисенко А.И. Казначейство в России. Владивосток, 2001. С. 158.
41 Учреждения для управления губерниями империи Российской от 7 ноября 1775 г. // ПСЗ-!. Т. ХХ. № 14.392.
питейных сборов, казначейства, соляного и контрольного. В аппарат палаты («присутствие») входили: председатель, советники, губернский казначей, губернский контролер и кассиры. Председатель казенной палаты назначался
42
и увольнялся императором по представлению Министра финансов .
Казенные палаты обладали обширными полномочиями и действовали как органы министерства финансов на местах. К их полномочиям относились дела по экономическому и финансовому управлению: «Домостроительные и казенные дела, ведомости о числе народа, сведения о входе и расходе, соляные дела, винный откуп, ревизия счетов, казенные публичные строения» (ст. 118). Другими словами, они осуществляли прием, хранение, выдачу
43
денежных сумм по ведомству казенной палаты .
26 мая 1782 г. издается «Наставление уездным казначеям»44 им в помощь, чтобы детально разобраться в вопросе, «как и какою методою <...> единообразно отправлять им возложенную на них должность». Документ, как в нем оговаривалось, предварял издание Устава казенных палат и содержал перечень полномочий уездных казначеев и правила их деятельности. Так, указывалось, что казначеи следят за тем, все ли доходы уезда собраны, куда направлены, где находятся остатки, кто не уплатил в казну и т.д. Наставление дополняло рассмотренное выше «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» и имело важную разъясняющую роль для практической деятельности казначеев, поскольку, как уже рассматривалось, эффективность финансовой деятельности на местах зависела от юридической техники нормативных актов. В 1782 г. в Сенат поступил ряд писем и прошений от местных казенных палат (Калужской, Смоленской и т.д.) о разъяснениях действующего законодательства о казенных палатах и о необходимости толкования норм об отдаче питейных сборов на откуп в связи с принятием новых уставов45. В 1781 г. были приняты Устав о соли и Устав о вине, где определялись полномочия казенных палат по обеспечению губернии этими продуктами и взысканием акцизных платежей. Так, в Уставе о соли говорилось: «Дабы снабдить губернию солью, Казенная палата знать должна, во-первых, много ли соли на настоящий и будущий год, где в наместничестве приготовлено, второе, сколько из приготовленной соли
42 См.: Там же.
43 ГАКО.Ф. 184 Курская казенная палата. Оп. 1. Д. 742, 749, 751; КОИА. Ф. 1 Финансы. Оп. 1. Д. 9364. Л. 2.
44 Именной, объявленный министром финансов «Об открытии в Москве в июне следующего 1843 года выставки российских мануфактурных изделий» // ПСЗ-1 Т. XXI. № 15403.
45 РГАДА. Ф.19. Финансы (разряд XIX). Оп. 1-2. Д. 232. С целью толкования норм Устава о соли в области отдачи питейных сборов на откуп был опубликован также сенатский Указ «О разрешении затруднений встретившихся в некоторых казенных палатах, касательно отдачи в откуп питейных сборов по новоизданному Уставу о вине» // ПСЗ-1 Т.21. № 15325.
действительно и где налицо, третье, достаточно ли соли для народного продовольствия».
В соответствии с «Учреждением» Казенная палата состояла из вице-губернатора, который председательствовал в ней, директора экономии или домоводства, выполнявшего функции текущего управления, одного советника, двух асессоров, губернского казначея (ст. 117 «Учреждения»).
Наиболее важной функцией органа была фискальная деятельность в области соляных и винных доходов. Казенные палаты контролировали винные и соляные магазины, организовывали поступление акцизов в казну.
Оценивая итоги реформирования финансово-правовых основ в России, можно утверждать, что XVIII век являлся важным этапом в развитии управленческого аппарата нашей страны, весь период был посвящен поискам способов обеспечения повышения доходов казны.
Библиографический список
1. Очерки истории СССР. XVIII в. Первая четверть. // под ред. В.В. Кафенхауза и Н И. Павленко, - М., 1954. - 579 с.
2. Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. IV. - М., 1937. - 760 с.
3. Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Ф.26. Государственные учреждения и повинности в царствование Петра I; Ф.19. Финансы (разряд XIX).
4. Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках: (1711 - 1741 гг.) / Филиппов А.Н. - СПб., 1911. - 331 с.
5. Комягин Д.Л. Федеральное казначейство - из прошлого в будущее // Финансы. - 1998. - № 5. - С. 57-59.
6. Исаев И.А. История государства и права России. Учебник. - М., 2003. - 571
с.
7. Молодцова Н.В. Комиссия о коммерции: 1763 - 1796 гг. - М, 1994. - 563 с.
8. Сапилов Е.В. Российское торговое законодательство XVII-XVIII веков. - М., 2004. - 388 с.
9. Чулков М.Д. Некоторые правительственные указы о коммерции. Т. IV. - М., 2004. - 432 с.
10. Молодцова Н.В. Комиссия о коммерции: 1763 - 1796 гг. - М, 1994. - 192 с.
11. Фисенко А.И. Казначейство в России. - Владивосток, 2001. - 558 с.
12. Государственный архив Курской области (ГАКО). Ф. 184 Курская казенная
палата.
13. «Именной, данный действительным тайным советникам Неплюеву, князю Шаховскому и графу Миниху «Об учреждении комиссии для рассмотрения коммерции Российского государства» от 8 декабря 1763 г. // ПСЗ-! Т.XVI.№ 11985.
14. «Инструкция, данная от Святейшего Синода Московского Данилова монастыря строителю Иермонаху Пафнутию, определенному протоинквизитором или главным фискалом по делам духовного ведомства по всей России» // ПСЗ- I. Т.6.№ 3870.
15. «О искоренении кормчеств» от 19 сентября 1754 г. // ПСЗ - I. Т.XIV. №
10298.
16. «О назначении офицеров погодно с командой для пресечения потаенного провоза соли и осмотра заставы под ведением Соляной конторы» // ПСЗ - I. Т^ГУ. № 10309.
17. Именной «О должности фискалов» от 17 марта 1714 г. // ПСЗ - I. Т. V. №.
2786
18. Именной, данный Малороссийской коллегии от 16 апреля 1723 г. «О сборе денежных средств с Молороссии» // ПСЗ-1 Т. VII. № 4196.
19. Именной, объявленный из Сената, «Об управлении во всех коллегиях и в губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между коллегиями» от 12 декабря 1718 г. // ПСЗ- I. Т. V. № 3255.
20. Инструкция или наказ земским камерилам в губерниях и провинциях от 7 января 1719 г. // ПСЗ-1 Т. VI. №3296.
21. Объявленный Генерал-полицмейстером Девиера от 26 ноября 1718 г. «О порядке собраний в частных домах и о лицах, которые в оных участвовать могут» // ПСЗ-I. Т.6.№ 3246.
22. Сенатский «О бытии поместному приказу в ведении канцелярии Сената» от 29 ноября 1713 г. //ПСЗ- I. Т.6.№ 2743.
23. Сенатский «О наказании фискала Мейстера за ложный его донос вычетом месячного жалования и публичных прошением прощения у обиженных» от 17 января 1754 г. // ПСЗ - I. Т.14. № 10173.
24. Сенатский «О присылке из Берг-коллегии в Сенат в Ревизион-коллегию ведомостей о сборе с заводов десятой доли равно как и о других приходах повельно» от 25 апреля 1723 г. // ПСЗ-1 Т. VII. № 4198.
25. Сенатский «О разных государственных сборах, о наказании хищников за взятки лишением имени и живота» от 22 июня 1720 г. // ПСЗ- I. Т.6.№ 3601.
26. Сенатский «Об отдаче сборной, синодского ведения, денежной казны в рентерии» от 17 октября 1723 г. // ПСЗ-1 Т. VII. № 4324.
27. Сенатский «Об уничтожении состоящей при Сенате комиссии о пошлинах и об учреждении вместо оной Комиссии о Коммерции» от 9 октября 1760 г. // ПСЗ-1 Т. XV. № 11117.
28. Указ из Камер-коллегии «О взимании с купечества и с крестьянства окладных и неокладных сборов без всякого упущения и фальши под опасением определенного законом наказания» от 17 января 1721 г. // ПСЗ- I. Т.6.№ 3709.
29. Учреждение и регламент государственной Камер-коллегии от 11 декабря 1719 г. // ПСЗ- I. Т. V. № 3466.
