CC BY
24УДК 338:61 М.И. Маллаева
Организация социальной защиты населения: системный подход
Дагестанский государственный университет, madimal@mail.ru
Статья посвящена проблеме формирования системного подхода к обеспечению социальной защиты населения. В ней приведены взгляды ряда отечественных и зарубежных исследователей на трактовку сущности данного понятия, сформулированы цели социальной защиты, характерные для различных этапов развития нашего общества, предложен авторский подход к классификации критериев, форм и методов социальной защиты населения.
Ключевые слова: социальная защита населения, система социальной защиты, социальные группы и слои населения, социальные риски, формы и методы социальной защиты, классификация критериев социальной защиты.
This article is devoted to the formation of a systematic approach to ensure social protection. The article presents the views of a number of domestic and foreign researchers on the interpretation of the essence of this notion, articulated the goal of social protection, typical for different stages of development of our society, the author's approach to the classification criteria, forms and methods of social protection.
Keywords: social protection, social security system, social groups and strata of the population, social risks, forms and methods of social protection, the classification criteria of social protection.
Последнее десятилетие прошлого века было ознаменовано для нашей страны масштабными социально-экономическими преобразованиями, направленными на кардинальную смену системы общественных отношений. Неминуемым следствием данных процессов становится не только обострение существовавших прежде, но и появление совершенно новых для страны негативных социальных явлений - бедности, безработицы, социальной поляризации и пр., характеризующихся устойчивым ростом численности населения, нуждающегося в социальной поддержке.
Для разрешения возникших противоречий необходима разработка системы экстренных мер по социальной защите населения. Несмотря на повышенный интерес исследователей к данной проблеме, до сих пор не выработано единого понятия социальной защиты. В имеющихся публикациях, раскрывающих содержание этой категории, дается порой совершенно противоречивые ее трактовки, что обусловлено различными представлениями исследователей о социальной защите, неодинаковыми подходами к её организации и предоставлению населению соответствующих услуг, а также теми условиями, в которых осуществляется социальная защита населения страны или конкретного региона. В переходный период одни исследователи трактовали это понятие слишком широко, отождествляя социальную защиту с социальной политикой, другие - наоборот, сужали его до социальной справедливости, социальных гарантий (В. Патрушев) либо социальной помощи (В. Ратников). По нашему мнению, социальная защита населения - понятие гораздо более широкое, и перечисленные выше дефиниции представляют лишь принципы либо отдельные институциональные элементы этой системы. Формулировка же данного понятия должна вытекать из его содержания, которое, в свою очередь, определяется уровнем социально-экономического развития конкретной страны. Менее развитое общество или же переживающее кризисные явления нуждается в первую очередь в системе скоропо-мощных мер, направленных на вывод из кризисной ситуации как отдельных граждан, так и определенных социальных групп и прослоек. В основе данной модели лежит принцип: помогать только тем, кто не может помочь себе сам. Эта модель гораздо дешевле для государства и характерна для критической ситуации, когда страна оставляет от всей системы социального обеспечения самые важные гарантии, оформляя их в систему минимальной социальной поддержки.
В обществе, стоящем на достаточно высокой ступени социально-экономического развития, как правило, проблемы поддержки социально уязвимых слоев так или иначе уже решены, и перед ним возникает задача создания системы социальных гарантий для всех своих граждан, причем эти гарантии должны дифференцироваться в зависимости от уровня их социального или материального положения.
Социальная защита может быть эффективной только в том случае, когда она обеспечивает не только материальное благосостояние, но и экономическую самостоятельность, социальный статус личности, душевный комфорт. Эффективность реализации данной модели обеспечивается, помимо всего прочего, развитыми в стране институтами гражданского общества.
Считается, что термин «социальная защита» впервые появился в США и постепенно распространился во всех западных странах для обозначения системы мер, защищающих любого жителя страны от экономической и социальной деградации вследствие безработицы, потери или резкого сокращения дохода, болезни, производственной травмы или профессионального заболевания, инвалидности, старости, потери кормильца и т. п.
Базовым институтом социальной защиты населения среди всех прочих по объему финансовых средств, массовости охвата, разнообразию и качеству услуг является обязательное (по закону) социальное страхование потери дохода из-за утраты трудоспособности в результате старости, болезни, несчастного случая и т. д. Социально-страховые отношения основаны на следующих принципах: замещение утраченной заработной платы (это означает, что размер пособия увязан с предыдущими заработками и взносами, т. е. предполагается наличие трудового стажа), солидарность и самоответственность страхователей и застрахованных. Финансирование осуществляется в основном за счет страховых взносов работодателей и самих работников, государство же крайне редко участвует в этих процессах.
Дополнением к обязательному служит добровольное личное или коллективное страхование работников (распространено в сферах медицинского и пенсионного обеспечения, а также при страховании от несчастных случаев). Эти расходы финансируются за счет страховых взносов самих работников (иногда в их пользу - работодателей), организованных на принципах и механизмах личного страхования, и основаны на страховом договоре самоответственности граждан.
Государственная социальная помощь оказывается лицам, которые не в состоянии самостоятельно материально обеспечить свое существование в силу нетрудоспособности либо иной причины отсутствия источника дохода. Основой служат социально-алиментарные недоговорные отношения государства с уязвимыми категориями населения: нетрудоспособными лицами, не имеющими необходимого страхового стажа для получения пенсий и пособий по обязательному социальному страхованию. Финансовыми источниками этого института защиты являются бюджетные средства всех уровней, формируемые за счет общей налоговой системы. Выплаты в рамках данной системы осуществляются после проверки степени нуждаемости индивида в размере, позволяющем обеспечить минимальный уровень дохода (не ниже границы бедности, принятой в конкретной экономике).
Кроме того, в мировой практике распространены различные корпоративные системы социальной защиты работников, организуемые работодателями и финансируемые за счет средств предприятий (медицинская и оздоровительная помощь, оплата жилищных, транспортных, учебных и культурных услуг, фирменные пенсионные выплаты).
Обобщив мировой опыт, можно заключить, что системам социальной защиты населения развитых стран присущи некоторые общие черты.
Во-первых, чёткое разделение между системами социального страхования и социальной помощи (вспомоществования). Социальное страхование функционирует, главным образом, на основе оборачиваемости средств, вложенных в социальное обеспечение самими работодателями и населением. Система вспомоществования финансируется из центрального источника и местных бюджетов; основным условием обеспечения помощью из неё служит соответствие определённым критериям нуждаемости: отсутствие или скудность собственных средств, источников доходов, число иждивенцев в семье и т. п.
Во-вторых, централизованное формирование базисных нормативов, определяющих характеристики социальной помощи и методы их финансирования. К ним относятся сроки выхода на пенсию и размеры последней, установление общегосударственного прожиточного минимума («черты бедности»), продолжительность выплаты и размеры пособия по безработице, процентные нормы отчисления взносов из фонда заработной платы в страховой фонд и т. д.
В-третьих, разделение полномочий между центральными и территориальными органами власти. Последние не только конкретизируют и контролируют выполнение общенациональных программ, но и реализуют свои социальные инициативы, используя как собственные бюджетные средства, так и привлечённые (ресурсы различных благотворительных фондов, частные пожертвования и т. п.).
Современный этап развития нашей страны определяет необходимость использования смешанной модели социальной защиты населения, при которой государство гарантирует минимальные блага и обеспечивает рамочные условия для получения трудового дохода. Реализация же конкретных программ по социальной защите осуществляется в регионах с учетом территориальной специфики. Такой подход позволяет несколько расширить данную нами ранее трактовку социальной защиты, определив ее не только как совокупность законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, предоставляемых обществом каждому своему члену и обеспечивающих соблюдение его важнейших социальных прав, но как и профилактику социальных рисков [2]. Данное дополнение является весьма существенным, поскольку предполагает меры упреждающего характера, направленные на предотвращение кризисных моментов. Эффективная реализация этих положений возможна в рамках высокоорганизованной системы социальной защиты населения. Не останавливаясь на преимуществах и недостатках системы, которая существует на сегодняшний день, можно отметить ее низкую эффективность, определяемую громадной долей социально уязвимого населения по различным параметрам.
Предлагаемый нами системный подход к организации социальной защиты основан на четком определении и разграничении следующих структурных элементов.
1. Цели, задачи, принципы, дифференцирующиеся в зависимости от уровня социально-экономического развития государства. Например, для общества, переживающего кризисные и переходные моменты, целью социальной защиты обычно является поддержка наиболее уязвимых социальных слоев; для развитого общества цель должна быть гораздо более широкой с точки зрения как реализуемых программ, так и охватываемых категорий населения.
2. Объекты социальной защиты. Изучение и систематизация применяемых в современной мировой практике методических подходов позволили выделить ряд критериев, лежащих в основе классификации объектов социальной защиты:
• в российской практике в качестве базового используется критерий величины среднедушевого денежного дохода, согласно которому индивид нуждается в социальной защите, если величина данного показателя ниже установленного прожиточного минимума для конкретной социально-демографической группы населения. Вместе с тем этот критерий на сегодняшний день признается недостаточно объективным, поскольку учитывает только официальные доходы, при этом не принимаются во внимание такие важные факторы, как имущественное положение индивида или семьи, теневые доходы и пр.;
• критерий трудоспособности (нетрудоспособный является более уязвимым и не может помочь себе сам);
• критерий территориально-экологического неблагополучия;
• принадлежность индивида к числу жертв социальных, межнациональных и военных конфликтов и пр.
Каждый из перечисленных критериев имеет свои недостатки, главным из которых является узкая направленность, охват какой-то конкретной социальной группы без учета интересов остальных нуждающихся. В этой связи нами предлагается обобщающий кри-
терий - критерий социальной уязвимости, при обязательной четко классификации совокупных признаков социальной уязвимости - нетрудоспособность, отсутствие источника средств существования, состояние здоровья, доступ к социальным благам и услугам, имущественное положение и др.
3. Субъекты социальной защиты (государство - территориальные органы управления - местные службы социальной защиты - социальные работники).
4. Институциональные элементы - социальные гарантии, социальные компенсации и индексации, социальное обеспечение, подразделяющееся на социальное страхование и социальную поддержку. Социальное страхование охватывает работающее население и включает следующие основные виды, которые обеспечивают соответствующий современным требованиям рыночной экономики уровень исполнения государством социальной функции: пенсионное страхование (по старости, по инвалидности в результате общих заболеваний и от несчастных случаев в быту); страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболевания); страхование на случай безработицы; медицинское страхование, включающее страхование временной утраты трудоспособности из-за болезни, а также предоставление медицинской помощи [2]. Социальная поддержка, напротив, направлена на неработающих и осуществляется в самых разнообразных формах: денежные выплаты, предоставление материальных благ, бесплатного питания, приюта, оказание медицинской, юридической, психологической помощи, покровительство, опекунство, усыновление. Однако предоставление социальной помощи связано с проблемой соответствия размера социального пособия величине утраченного дохода, и здесь крайне важно избегать культивирования иждивенчества.
5. Отрасли, или области (сфера доходов, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и др.).
6. Механизмы (формы, методы). Классификация форм и методов социальной защиты населения производится в целях повышения эффективности мероприятий в данной области, для чего предлагается выделить следующие основания или классификационные признаки:
- время осуществления: предупредительная социальная защита либо ситуационная (по факту свершения обстоятельства социальной защиты);
- группировка целей: социальная защита в условиях кризиса (меры - предотвращение социальных конфликтов, поддержка наиболее социально уязвимых слоев населения и др.); социальная защита в условиях экономической стабильности и роста (создание равных условий для всех социальных групп населения, развитие институтов гражданского общества);
- степень охвата населения: всеобщая,групповая (на основе выделения конкретных групп населения), индивидуальная (предполагает адресный подход);
- степень стабильности: постоянная, периодическая, ситуационная;
- методы воздействия: активная (развитие рынка труда, поддержка индивидуального и семейного предпринимательства, развитие личных подсобных хозяйств населения); пассивная (социальная помощь и поддержка в различных формах - материальная помощь, натуральное обеспечение и др.);
- способы осуществления: социально-экономическая (совершенствование политики доходов населения, развитие институтов социального страхования на рыночной основе и др.); политико-правовая (совершенствование законодательства в области социальной защиты населения, обеспечение соблюдения прав населения в различных сферах - труда, свободы слова, вероисповедания и т. д.); морально-психологическая (поддержка семьи, помощь одиноким и престарелым, содействие в социальной адаптации личности);
- источники обеспечения: государственные средства; средства негосударственных фондов (внебюджетных) и общественных организаций; средства предприятий; средства населения и частных лиц (благотворительная деятельность, продукция личных подсобных хозяйств).
7. Обеспечение (организационное, правовое, финансово-экономическое). Многолетняя практика реализации мер в области социальной защиты определяет целесообразность распределения мер социальной защиты по уровням их осуществления. Однако при этом необходимо избегать таких негативных моментов, как чрезмерное распыление функций, их дублирование и т. д.
8. Инструментарий (программы, мероприятия).
Функционирование системы социальной защиты зависит от взаимодействия всех ее структурных элементов, каждый из которых играет в современном обществе свою роль. Например, построение значительной части системы социального обеспечения по принципу попечительства может привести к чрезмерной нагрузке на государственный бюджет; большой размер минимального пособия способен улучшить уровень жизни отдельных лиц, однако это не всегда решает проблему семейной бедности, а тем более - уровня жизни на определенной территории. Поэтому в числе приоритетных задач современной социальной политики находится решение проблемы эффективного взаимодействия всех составляющих системы социальной защиты, при этом необходимо сочетать представления о подобном опыте за рубежом и в отдельных регионах нашей страны. Речь идет о создании системы, которая в долгосрочном плане представляла бы достаточный уровень социальной защищенности, стимулировала при этом эффективный труд и в целом социальное и экономическое развитие страны.
Литература
1. Ахинов Г.А., Камилов Д.А. Социальная функция государства в условиях рыночной экономики: вопросы теории и практики. - М.: Инфра-М, 2006. - 280 с.
2. Маллаева М.И. Гендерный аспект социальной защиты // Вестник ДГУ. Экономико-правовые науки. Вып. 5. - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 1997.
3. Экономическая и социальная политика: учебно-методический комплекс для подготовки магистров. Ч. 2: Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина, В.И. Кушлина. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - 560 с.
Поступила в редакцию 26.02.2011 г.
