CC BY
32
ОРГАНИЗАЦИЯ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ЗЕМСКИХ ОРГАНОВ В ТАМБОВСКОЙ ГУБЕРНИИ
Н.А. Иванова
В соответствии с Положением от 1 января 1864 г. «О губернских и уездных земских учреждениях» новая система земских учреждений была введена в 1865 году в 18 губерниях, в число которых входила и Тамбовская губерния.
Основополагающим правовым документом, регламентирующим процесс создания земских учреждений, помимо Положения 1864 года, являлись «Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях», утвержденные 25 мая 1864 г.
В систему земских учреждений входили избирательные съезды, полномочия которых ограничивались избранием один раз в три года гласных в уездные земские собрания; распорядительные органы - губернские и уездные земские собрания; исполнительные - губернские и уездные земские управы.
В процессе возникновения земских учреждений в Тамбовской губернии можно выделить два этапа: организационно-подготовительный (сентябрь 1864 - июнь 1865), создавший условия для проведения выборов в земские органы, и учредительный (июнь 1865 - январь 1866), связанный с созданием распорядительных и исполнительных земских органов.
В сентябре-октябре 1864 г. по получении предписания министра внутренних дел в Тамбовской губернии были образованы временные органы - губернский комитет и уездные комиссии [1], на которые возлагалось введение в действие Положения 1864 года. В обязанности временных уездных комиссий входило составление избирательных списков и назначение сроков созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернским временным комитетом под председательством губернатора.
В основу земской избирательной системы были положены имущественное и сословное начала. Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии: 1) владельцев недвижимости в уезде; 2) горожан-собственников недвижимого имущества в городе; 3) сельские общества. Выборы проходили раздельно по куриям. Право голоса в первой курии имели обладатели земельного ценза в 200 десятин. Количество десятин для права считаться крупным землевладельцем было определено в особом расписании для всех губерний, на которые распространялось Положение 1864 г. Право участия в выборах давал не только земельный ценз. Полным цензом считалось также владение в уезде недвижимым имуществом стоимостью не менее 15 тысяч рублей, а также промышленным или хозяйственным заведением «не ниже той же капитальной ценности» или с годовым оборотом
не менее 6 тысяч рублей. В городских избирательных съездах участвовали лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы городской недвижимости и торгово-промышленных заведений с оборотом не ниже 6 тысяч рублей. Мелкие землевладельцы, чье владение в уезде составляло не менее 1/20 полного ценза, имели право съезжаться на предварительные съезды и выбирать уполномоченных в соответствие с числом полных цензов, приходившихся на совокупное имущество собравшихся. Уполномоченные таким образом пользовались на уездных избирательных съездах такими же правами, как и остальные. Имущественные ценз для третей курии отсутствовал. Однако выборы гласных от сельских обществ были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на котором избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали гласных уездного земского собрания.
Избирательные съезды в Тамбовской губернии прошли в июне 1865 г. Избирательный съезд уездных владельцев недвижимости созывался уездным предводителем дворянства, который и председательствовал на нем. В городском избирательном съезде председателем являлся городской голова, избирательный сельский съезд открывал мировой посредник, который предлагал выборщикам назначить из своей среды председателя съезда, утверждал предложенную кандидатуру и участвовал в работе съезда, разрешая «все возникающие при выборе гласных недоразумения». Количество участников первых избирательных съездов в ряде уездов Тамбовской губернии не превышало числа гласных, которых необходимо было избрать в уездные земские собрания. В этих случаях в соответствии со статьей 34 Положения о земских учреждениях все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без фактического проведения выборов.
Тамбовские земства с самого начала своего существования страдали от абсентизма гласных. На заседании Тамбовского губернского земского собрания 7 декабря 1865 г. выдвигалось предложение «просить правительство о том, чтобы оно обратило внимание на неудобства, которые могут встретиться, когда прибудет на избирательный съезд число избирателей менее числа гласных, положенных для уезда» [2]. В выборах не могли принимать участие лица, не достигшие 25 лет, судимые и неоправданные судом, состоящие под судом и следствием, отрешенные от должности, признанные несостоятельными, исключенные из духовного ведомства, а также иностранцы, не принявшие подданства России.
Приложение к статье 33 Положения 1864 г. определило общее число уездных гласных по Тамбовской губернии в 620 человек, губернских -100 человек. Количество уездных гласных между уездами Тамбовской губернии колебалось от 24 до 87 человек. Истинное количество гласных не всегда совпадало с назначенным [3]. На уездных собраниях, прошедших в сентябре 1865 г., были избраны первые уездные управы, которые приступили к работе 21 сентября 1865 г., и гласные в губернское собрание. Министр внутренних дел утвердил срок открытия губернского земского собрания 4 декабря 1865 г. Председателем первого Тамбовского губернского земского собрания являлся губернский предводитель дворянства С.Д. Башмаков. 11 января 1866 года была открыта Тамбовская губернская земская управа, председателем которой являлся Н.И. Енгалычев.
В материалах к годовому отчету Тамбовского губернатора за 1865 год отмечалось, что выборы земских гласных в собрания и управы «совершены были правильно и благополучно» [4].
Социальный состав первых уездных земских собраний Тамбовской губернии распределялся следующим образом: от дворян - 247 человек, от купцов - 86, от крестьян - 250, от духовенства -33. Приблизительно равное количество дворян и крестьян среди членов уездных земских собраний не характерно для уездных земских управ и губернского земского собрания, в которых явно преобладает дворянство. Во всех уездных земских управах количество дворян составляло 32 человека, крестьян - 9 человек, купцов - 12 человек. Такая же тенденция наблюдается при формировании Тамбовского губернского земского собрания, в котором количество дворян составляло 49 человек, крестьян - 3 человека, духовенства -3 человека, купцов - 12 человек.
Господство дворян в уездных земских управах и губернских земских органах обусловливалось не только особенностями земской избирательной системы. В силу своего социальноэкономического положения, крестьяне рассматривали участие в органах земского самоуправления как очередную повинность. Малочисленное купечество также не проявляло интереса к «общественной службе». Невозможно не согласиться с Б.Б. Веселовским, утверждавшим, что господство дворян в земствах обеспечивалось «благодаря более высокому уровню своего общественного развития» [5].
Принцип выборности органов местного самоуправления нарушался порядком определения кандидатуры председателя земского собрания. Закон предусматривал, что в заседаниях уездного и губернского собраний председательствовал уездный (губернский) предводитель дворянства. Председатель наблюдал за порядком занятий и
давал распоряжения о ходе дел в собрании. Уездный предводитель дворянства открывал и закрывал каждое заседание уездного земского собрания. Что касается губернских земских собраний, то в них открытие и закрытие осуществлялось губернатором. Само Положение 1864 года не давало председателям земских собраний никаких особых полномочий. Только правила 13 июня 1867 г. предоставили им право принимать чрезвычайные меры в виде лишения гласных слова, прекращение прений, снятия с обсуждения предложений «несогласных с законами и выходящих из круга предметов ведомства собрания», и устранять из зала заседания посторонних лиц. Все эти меры не нашли широкого применения в земствах Тамбовской губернии.
Избрание земских управ означало, что процесс создания земских учреждений в Тамбовской губернии завершен. По мере того, как развивалась земская жизнь, шло усложнение распорядительного и исполнительного механизма. Для предварительного рассмотрения дел земствам разрешалось создавать подготовительные комиссии из гласных, также входивших в систему земских учреждений. Само Положение 1864 г. предусматривало образование в качестве обязательной для земства лишь одной комиссии - ревизионной. В Тамбовской губернии были созданы и другие: комиссии для предварительного рассмотрения разных вопросов и предложений, докладов и проектов, сметная комиссия и др.
Земская реформа не сформировала стройной системы органов местного самоуправления. Земские учреждения создавались на двух территориальных уровнях: губернском и уездном. Опыт деятельности Тамбовских земских учреждений показал, что данная система должна была бы дополнена введением в общий строй земских учреждений более мелкой самоуправляющейся единицы. Отсутствие достаточной компетенции, собственного исполнительного аппарата значительно затрудняло деятельность земских учреждений. Несмотря на все недостатки земской реформы, земства Тамбовской губернии смогли добиться значительных успехов в развитии местной промышленности, системы здравоохранения и народного просвещения.
1. ГАТО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 1781. Л. 131.
2. Постановление Тамбовского Губернского Земского собрания. Декабрь 1865 года. Тамбов, 1866. С. 55.
3. Сборник земских известий по Тамбовской губернии. Вып. 2. Тамбов, 1869. С. 248.
4. ГАТО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 1781. Л. 133.
5. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 3. С.-Пб., 1911. С. 203.
