CC BY
576
УДК 34.01
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX—НАЧАЛЕ XX вв.
НА ПРИМЕРЕ НОВГОРОДСКОЙ ГУБЕРНИИ
В.А.Малышев
Гуманитарный институт НовГУ, [email protected]
Рассматривается правовое регулирование здравоохранения во второй половине XIX в. в Российской империи и в частности в Новгородской губернии, анализируется структура органов, осуществляющих организацию медицинской деятельности и состояние правового регулирования отношений в данной сфере.
Ключевые слова: история медицинского права, организация здравоохранения, медицина в Новгородской области
The article considers the legal regulation of health care in the second half of the 19th century in the Russian Empire and in particular in the Novgorod Province, analyzes the structure of the state agencies organizing the medical activity and the condition of
legal regulation of the relations in this field.
Keywords: the history of medical law, health care organization,
История правового регулирования здравоохранения в России отражает основные закономерности становления и развития российского медицинского права. Данная отрасль права имеет важное значение для функционирования правового государства, провозглашенного в Конституции Российской Федерации 1993 г. Сложная природа современного правового регулирования здравоохранения не может быть до конца понятой без четкого представления об ее исторических корнях. История медицинского права в Российской империи в период со второй половины XIX в. до Октябрьской революции предоставляет богатый материал для подробного изучения.
Середина XIX в. была отмечена революционными преобразованиями, которые сыграли значительную роль в развитии России. В это время было отменено крепостное право и проведен ряд буржуазных реформ. Реформой, влияющей на развитие правового регулирования медицинского права, стала земская реформа, которая ввела выборное и бессословное земское самоуправление. Были созданы земские учреждения, состоявшие из земских собраний и земских управ, институт земских гласных. Главным документом, установившим новые правила, стало «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1864 г.
Обоснованной представляется точка зрения О.Г.Печниковой, по мнению которой, «до 1864 года медицинская помощь сельскому населению практически не оказывалась. Больницы были в основном в губернских и уездных городах. Уровень медицинской помощи в этих больницах был чрезвычайно низким». «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. не включало в число обязательных повинностей земства «попечение о народном здравии». Однако опасность возникновения эпидемий и высокая смертность трудоспособного населения побуждали земскую администрацию проявлять заботу о медико-санитарном обслуживании сельского населения. Поэтому уже в 1865 г. начинается процесс перехода больниц в ведение земств. Также О.Г.Печ-никова подчеркивает, что «наряду с земской медициной во второй половине XIX века в России существовали и другие, но разобщенные формы медицинской
medicine in Novgorod region
помощи: городская, фабрично-заводская, военная, морская, школьная, медицина путей сообщения, страховая, тюремная и другие» [1].
Н.И.Пристанскова продолжает мысль Печнико-вой и отмечает, что наиболее значимые изменения произошли после земской реформы, в связи с чем в земских губерниях были упразднены Приказы общественного призрения, а больницы переданы земствам, которым поручалось участие в мероприятиях по охранению народного здравия. Обеспечение населения медицинской помощью улучшилось в связи с утверждением в 1890 г. нового «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», а в 1892 г. — «Городового положения», в соответствии с которыми участие земских учреждений и городов в организации медицинской помощи населению, проведении противоэпидемических мероприятий относилось к обязательным земским и городским повинностям [2]. Таким образом, учреждения земств и городов обязаны были заботиться об организации здравоохранения в империи.
Основным нормативно-правовым актом, регулировавшим организацию здравоохранения, в рассматриваемый период был Врачебный устав. Его содержание позволяет утверждать, что в данный период в Российской империи не существовало отдельного министерства здравоохранения. Все функции по управлению здравоохранением осуществляло Министерство внутренних дел. В состав Министерства внутренних дел входили такие организационные структуры, как Управление главного врачебного инспектора, Главное управление и совет по делам местного хозяйства, Ветеринарное управление, Ветеринарный комитет, Медицинский совет.
Сфера здравоохранения не ограничивалась деятельностью только Министерства внутренних дел. Печникова справедливо отмечает в своей работе, что к началу XX в. практически каждое министерство и ведомство уже имело свою медицинскую службу, которая в ряде министерств (военном, внутренних дел, путей сообщения, юстиции, народного просвещения и др.) была хорошо отлажена. Однако каждое министерство или ведомство проводило свою политику. Несогласованность действий министерств осо-
бенно ощущалась во время эпидемий, неурожая и голода. Данное обстоятельство являлось результатом того, что заболеваемость и смертность в России продолжали оставаться на высоком уровне [3].
В соответствии с Врачебным уставом Медицинский совет был в Российской империи высшим врачебно-учебным учреждением для рассмотрения вопросов охраны народного здравия, врачевания и судебно-медицинской экспертизы [4].
Управление медицинской частью в вооруженных силах Российской империи осуществляло Главное военно-медицинское управление (с 1910 г. переименовано в Главное военно-санитарное управление).
В соответствии с Врачебным уставом на региональном уровне (уровне губерний) существовали врачебные отделения губернских правлений, которые осуществляли управление здравоохранением в губернии. Также управление осуществляли и другие органы: управления разных больничных заведений и минеральных вод, комитеты общественного здравия, оспенные комитеты, карантинные управления [5].
Что касается органов управления здравоохранением непосредственно в Новгородской губернии, то необходимо отметить, что в соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г., в Новгородской губернии были созданы губернское земское собрание и губернская земская управа. Новгородское губернское земское собрание было открыто 17 марта 1865 г. и представляло собой законодательный орган, состоявший из 37 гласных, избираемых на три года. Нормотворческая деятельность в сфере здравоохранения в данный период находилась в руках врачей — членов Земского собрания. Под их контролем находились вопросы улучшения материальной базы учреждений здравоохранения [6].
Новгородская губернская земская управа была открыта 27 апреля 1865 г. и представляла собой исполнительный орган государственной власти на уровне губернии [7]. В состав управы входили два структурных подразделения, деятельность которых связана со здравоохранением: отделение народного здравия и санитарии, ветеринарный отдел [8].
Одновременно с образованием губернской управы были образованы уездные земские управы в одиннадцати уездах Новгородской губернии: Новгородском, Старорусском, Демянском, Боровическом и др. [9]. Это был нижестоящий уровень органов исполнительной власти в Российской империи, образованный в соответствии с земской реформой. В настоящее время данный уровень соответствует органам местного самоуправления. Земские управы занимались вопросами местного хозяйства: поддержанием состояния местных дорог, вопросами просвещения, здравоохранения и другими.
В середине XIX в. состояние медицинской части в Новгородской губернии было на очень низком уровне. Главной фигурой в оказании медицинской помощи жителям сел и деревень был фельдшер [10]. Больницы существовали только в городах, и то не во всех. Например, в Старой Руссе больница была учреждена по Высочайшему повелению 23 декабря 1824 г. В областном архиве хранится прошение уездного лекаря Карла Шоенберга на имя Его Превосходительства
Господина Губернатора от 14 сентября 1859 г.: «Желаю поступить на службу Новгородской губернии в город Старую Руссу на вакансию Городового врача». Т.Л.Семкина отмечает, что «при передаче богоугодных заведений в ведение города в 1859 году, городского врача в больнице не было. Ею заведовали командированные военные врачи из местного военного лазарета. Городские врач и фельдшер определены только 20 марта 1861 года. Городская акушерка определена с 1872 года, и с 1885 добавлена еще 1 акушерка» [11].
В.А.Медик, рассматривая деятельность земских врачей, отмечает, что, осознавая свою малочисленность (в 1866 г. их было всего лишь 7), земские врачи на первых порах сочли необходимым обратить внимание на фельдшеров и призвать их к деятельности более обширной и самостоятельной. Врачи уездных земств занимались реорганизацией фельдшерских участков, разработкой программ обучения фельдшеров, контролем за их медицинской деятельностью [12].
Территории уездов в Новгородской губернии были разделены на врачебные и фельдшерские участки. Так, к 1896 г. в губернии насчитывалось 60 врачебных участков и 88 фельдшерских. Также на территории губернии действовало 12 городских лечебных заведений и 46 сельских больниц и приемных покоев [13].
«Вестник новгородского земства» отмечает, что народное здравие составляло одну из главных забот земства в Новгородской губернии и одну из главных статей расходов земского бюджета. Так, например, в 1880 г. в 10 уездах, за исключением Старорусского, было ассигновано 195 тыс. руб. и губернским земством 40 тыс. руб., а в 1898 г. в тех же уездах было ассигновано уже 263 тыс. руб. и губернским земством 130 тыс. руб. [14]. Таким образом, расход земств на медицину в тот год уже составлял около 500 тыс. руб. — огромные в те времена деньги, что свидетельствует о высоком уровне финансового обеспечения медицинской деятельности со стороны земств.
Касаясь правового статуса лечебных заведений в Российской империи в данный период, следует отметить, что произошедшие в государстве реформы, которые затронули и сферу медицинской деятельности, потребовали от государства новых правовых документов, регулирующих отношения в области здравоохранения. Важным документом своего времени стал Устав леченых заведений Министерства внутренних дел от 10 июня 1893 г. Данный устав урегулировал штатное расписание больниц (ввел новые должности: врачей-консультантов, прозекторов, сестер милосердия и др.), вопросы сочетания стационарной и амбулаторной медицинской помощи в лечебных заведениях, дифференцировал оплату за медицинские услуги.
Помимо больниц в Новгородской губернии заботу о здравии народа осуществлял расположенный в городе Старая Русса курорт (Старорусские минеральные воды). Курорт с момента его создания в начале XIX в. находился под контролем военного ведомства до 1854 г., когда заведение было передано в ведение удельного ведомства. Т.В.Самарина отмечает, что лечебное заведение Старорусских минеральных вод, согласно именному Указу от 28 февраля 1865 г. из удельного ведомства передавалось МВД [15]. В соот-
ветствии с Указом от 18 апреля 1886 г. «О признании общественного значения за некоторыми минеральными источниками» Старорусские минеральные воды получили статус общественного значения. В целом правовой статус минеральных вод был урегулирован специальным разделом Врачебного устава под названием «Об управлении разных больничных заведений и минеральных вод вообще» [16].
Подготовка медицинских кадров для уезда велась за счет губернского земства. Среди материалов ГИАНО хранится ходатайство губернского земского собрания от 18 декабря 1865 г. на имя губернатора о развитии в губернии повивального искусства. Собрание ставило перед губернатором вопрос о необходимости открытия в Новгороде повивального училища и родильного отделения. Губернатор принял другое решение — отправил ходатайство Его Императорскому Высочеству «определить 11 крестьянок в Повивальный Институт при родовспомогательном заведении» [17].
Архивные материалы содержат статистические данные о количестве медицинского персонала в губернии. Общее число медицинского персонала, находившегося на службе земства в 1904 г., составляло: 72 врача (в 1866 — 7 врачей), 182 фельдшера, 50 акушерок, 46 повитух, 65 оспопрививателей. Необходимо отметить, что должности врачей и фельдшеров занимали преимущественно мужчины, так из 72 врачей женщин было 8, а из 182 фельдшеров только 21 женщина [18]. На основании анализа статистических данных можно установить, что с начала земской реформы количество медицинского персонала возросло в губернии в несколько раз.
Обеспечение жителей губернии тем или иным количеством персонала зависело не только от количества людей, проживающих на данной территории, но и от климатических условий местности, рода болезни и других причин. Земские собрания в Новгородской губернии уделяли много внимания проблемам медицины. Они ежегодно пересматривали организацию медицинской части, советовались с врачами губернии, устраивали санитарные советы. Начиная с земской реформы, регулирование медицинской части постоянно развивалось. Основными проблемами развития медицины оставались взимание платы за амбулаторное лечение и выезды врачей на пункты.
Лечебная практика была основной, но не единственной стороной деятельности земских врачей. Для того чтобы иметь возможность профессионального и культурного роста, врачи Новгородской губернии создали свое научное общество. Как отмечает В.А.Медик, с 1873 по 1914 гг. врачи-члены научного общества собирались 12 раз. Данные съезды имели большое значение в деле пропаганды санитарногигиенических знаний, привлечения внимания общественности, членов городской думы и земских управ к нуждам народного здравоохранения, координации деятельности уездных земских врачей [19].
Безусловно, вышеизложенным не исчерпывается характеристика правового регулирования здравоохранения в Новгородской губернии и в Российской империи в целом в рассматриваемый период. Тем не менее, можно констатировать, что данный период в развитии правовой базы отечественного здравоохране-
ния является одним из ключевых, что выражается в весьма интенсивном развитии норм медицинского права, их систематизации и развитии правового регулирования медицинской деятельности и правового статуса субъектов, осуществляющих ее организацию.
1. Печникова О.Г. Государственные лечебно-профилактические учреждения и земская реформа // Проблемы российской государственности: вопросы истории, теории и практики: Межвуз. сб. науч. ст. Ульяновск, 2007. С.37.
2. Пристанскова Н.И. Организация земской медицины в Российской империи в XIX веке // Известия РГПУ им.
A.И.Герцена. 2006. №23.С.39.
3. Печникова О.Г. Указ. соч. С.38.
4. Устав врачебный // Свод Законов Российской Империи. Т. XIII. СПб., редакция 1905 г. С.176.
5. Материалы ГИАНО. Ф.98. Оп.1. Д.3279. Л.1.
6. Там же. Л.1.
7. Там же. Л.3.
8. Материалы ГИАНО. Ф.98. Оп.1. Д.3279. Л.1.
9. Материалы ГИАНО. Ф.138. Оп.1. Д.2005. Л.1.
10. Медик В.А. Творцы здоровья. Л., 1987. С.28.
11. Семкина Т.Л. Из истории здравоохранения уездного города второй половины XIX века // Ежегодник Новгородского государственного объединенного музея-заповедника.
B.Новгород, 2008. С.150.
12. Медик В.А. Указ. соч. С.28.
13. Козловский П. Земская медицинская помощь населению в Новгородской губернии // Вестник Новгородского земства. Новгород, 1890. №19. С.22.
14. Десятов А. По вопросу об улучшении земской медицины в Новгородской губернии // Вестник Новгородского земства. Новгород, 1900. №13. С.32.
15. Самарина Т.В. Организационные и правовые государственного управления курортным делом: первая половина XVIII — начало XXI вв. М.: Изд-во СГУ, 2009. С.57.
16. Там же. С.61.
17. Семкина Т.Л. Указ. соч. С.152.
18. Козловский П. Указ. соч. С.23.
19. Медик В.А. Указ. соч. С.36.
Bibliography (Transliterated)
1. Pechnikova O.G. Gosudarstvennye lechebno-profilakti-cheskie uchrezhdeniya i zemskaya reforma // Problemy ros-sijskoj gosudarstvennosti: voprosy istorii, teorii i praktiki: Mezhvuz. sb. nauch. st. Ul'yanovsk, 2007. S.37.
2. Pristanskova N.I. Organizaciya zemskoj mediciny v Rossi-jskoj imperii v XIX veke // Izvestiya RGPU im. A.I.Gercena. 2006. №23.S.39.
3. Pechnikova O.G. Ukaz. soch. S.38.
4. Ustav Vrachebnyj // Svod Zakonov Rossijskoj Imperii. T. XIII. SPb., redakciya 1905 g. S.176.
5. Materialy GIANO. F.98. Op.1. D.3279. L.1.
6. Tam zhe. L.1.
7. Tam zhe. L.3.
8. Materialy GIANO. F.98. Op.1. D.3279. L.1.
9. Materialy GIANO. F.138. Op.1. D.2005. L.1.
10. Medik V.A. Tvorcy zdorov'ya. L., 1987. S.28.
11. Semkina T.L. Iz istorii zdravooxraneniya uezdnogo goroda vtoroj poloviny XIX veka // Ezhegodnik Novgorodskogo gosudarstvennogo ob"edinennogo muzeya-zapovednika. V.Novgorod, 2008. S.150.
12. Medik V.A. Ukaz. soch. S.28.
13. Kozlovskij P. Zemskaya medicinskaya pomoshh' naseleniyu v Novgorodskoj gubernii // Vestnik Novgorodskogo zem-stva. Novgorod, 1890. №19. S.22.
14. Desyatov A. Po voprosu ob uluchshenii zemskoj mediciny v Novgorodskoj gubernii // Vestnik Novgorodskogo zemstva. Novgorod, 1900. №13. S.32.
15. Samarina T.V. Organizacionnye i pravovye gosudarst-vennogo upravleniya kurortnym delom: pervaya polovina XVIII - nachalo XXI vv. M.: Izd-vo SGU, 2009. S.57.
16. Tam zhe. S.61.
17. Semkina T.L. Ukaz. soch. S.152.
18. Kozlovskij P. Ukaz. soch. S.23.
19. Medik V.A. Ukaz. soch. S.36.
