CC BY
96
Ханин С.В., Вирабов B.C. Организационные и правовые основы взаимодействия милиции и населения в межвоенный период и в годы Великой Отечественной войны
C.B. Ханин, B.C. Вирабов
Ханин Сергей Владимирович — доцент кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД
России, кандидат исторических наук
E-mail: [email protected]
Вирабов Вартан Самсонович — адъюнкт факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Академии
управления МВД России (главный эксперт организационного управления Договорноправового департамента МВД России)
E-mail: [email protected]
Организационные и правовые основы взаимодействия милиции и населения в межвоенный период и в годы Великой Отечественной войны
В данной статье автор рассматривает организационно-правовые основы и формы взаимодействия милиции и населения в межвоенный период и в годы Великой Отечественной войны как необходимые условия повышения общественной безопасности и направления совершенствования эффективности этого взаимодействия.
In this article the author considers the organizational and legal foundations and forms of interaction of the police and the population in the interwar period and during the years of the great Patriotic war, as the necessary conditions improve public security and directions of improvement of the efficiency of this interaction.
Проблема привлечения населения к охране общественного порядка сегодня, в условиях реформирования системы МВД России, как никогда актуальна.
Анализ исторических документов дает основания утверждать, что практика привлечения населения к деятельности, связанной с охраной общественного порядка, имеет глубокие корни. Изучение историко-правового опыта данного взаимодействия актуально и сегодня, в условиях реформирования органов внутренних дел, для понимания сущности деятельности по охране общественного порядка и общественной безопасности.
Взаимодействие милиции и общественности в исследуемый период характеризуется активным поиском эффективных форм в целях борьбы с преступностью и сокращения расходов на рабоче-крестьянскую милицию. Упорядочивание этих отношений проявилось в формировании и нормативно-правовых основ, фундаментом которых являлись партийные директивы, постановления Совета народных комиссаров, приказы и инструкции Народного комиссариата внутренних дел.
Основными формами массового участия населения в работе милиции по борьбе с нарушителями общественного порядка в 20-е годы XX века являлись дружины по борьбе с хулиганством, а также институт сельских исполнителей, представители которых назначались сельсоветом из постоянных жителей сроком на 2 месяца1. В Инструкции от 27 марта 1924 года, объявленной НКВД РСФСР в мае 1924 года, констатировалось, что сельские исполнители несли ответственность как должностные
лица в дисциплинарном и уголовном порядке2. Фактически была введена милиционная повинность в рамках сельского исполнительства3. Поэтому привлечение для содействия милиции сельской общественности (члены сельских советов, сельские исполнители, рабселькоры, сознательные крестьяне) рассматривалось не только как средство противодействия преступности, но и как средство мобилизации масс вокруг социалистического строительства в деревне.
На фоне стратегических задач построения основ социализма в стране из года в год увеличивалось количество критических замечаний в адрес милиции, которая все более утрачивала свой авторитет в глазах населения. Низкий профессиональный уровень, перегруженность милиции обязанностями и недопустимо низкая оплата труда сотрудников явились причиной слабой работы по охране общественного порядка.
Важным шагом на пути к укреплению взаимодействия милиции и населения, а также «приближения милиции непосредственно к населению» руководители НКВД считали предоставление периодических (месячные и более) докладов и отчетов о проделанной работе перед сельскими сходами и перед рабочими организациями4.
В 1926—1927 годах почти повсеместно были созданы комиссии общественного порядка (КОПы) из числа граждан5.
В 1928 году по инициативе рабочих Урала, Москвы, Ленинграда и других промышленных регионов возникли добровольные общества содействия милиции (осодмил), бойцы которых дежурили в
клубах, боролись с хулиганством, пьянством, самогоноварением. На свои посты на добровольной основе помощники милиции выходили в нерабочее время. Их деятельность направлялась местными органами власти совместно с аппаратом НКВД. Как показала практика, деятельность осодмильцев содействовала не только улучшению общественного порядка, но и повышению производственной дисциплины: сократилось число прогулов, аварий, несчастных случаев.
Членами общества могли быть лица, достигшие 18 лет, не состоявшие под следствием и судом. Списки кандидатов вывешивались для всеобщего ознакомления и заявления отводов6, что в значительной степени обеспечивало не только качественный состав членов общества, но и широкий демократизм в принципах его функционирования.
Органы государственной власти всячески поощряли это движение граждан, предоставляя все больше полномочий общественникам. И это не случайно. В руководстве страны заговорили о низкой эффективности работы милиции и необходимости ее реорганизации. В конце 1920-х годов в стране развертывается дискуссия об эффективности форм взаимодействия милиции и общественности. Весной 1928 года нарком внутренних дел В.Н. Толмачев на II Всероссийском съезде административных работников представил общий план широких демократических преобразований милиции с элементами ограниченного эксперимента по внедрению милиционной системы. Предлагалось число кадровых работников милиции свести до минимума, а охрану общественного порядка осуществлять переменным составом, комплектуемым из трудящихся в порядке общественной повинности. Эта идея была заложена в перспективный план НКВД7.
Поэтому деятельность Общества получила правительственное одобрение. 25 мая 1930 года СНК РСФСР принимает постановление «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска»8. Данное постановление не только объявило общества единой для всей страны формой массового участия населения в охране общественного порядка, но и придало осодмилу определенный статус вспомогательных объединений, где впервые вводился ряд правовых норм, относящихся к вопросам организации и деятельности добровольных обществ содействия милиции9. В частности, в нем четко было определено, кто мог быть членом осод-мила, порядок вступления в общество, задачи, выполняемые бойцами осодмила, и т. д.
Постановление установило правовую связь советов и осодмила. Она выражалась в том, что общества содействия милиции рассматривались как организации местного (городского, поселкового, сельского) значения, состоявшие при административно-правовых секциях советов. Соответствующие советы осуществляли общее руководство, на милицию и уголовный розыск возлагались лишь оперативное руководство обществом и инструктирование его членов10.
Таким образом, установленные постановлением от 25 мая 1930 года отношения между милицией и осодмилом нельзя квалифицировать как подчинение. Осодмильцы при исполнении своих обязанностей пользовались правами должностных лиц, имели удостоверения и носили нагрудные знаки. В отдельных случаях членам общества органами милиции и уголовного розыска выдавалось оружие, которое подлежало сдаче по окончании операции. Бойцам осодмила предоставлялось также право составлять протоколы о нарушениях обязательных постановлений местных советов. По неполным данным, в РСФСР в начале 1930 года насчитывалось 2,5 тысяч ячеек осодмила, в которых состояло более 26 тысяч человек. К середине 1930 года число ячеек возросло до 4 тысяч, а численность осодмильцев — до 45 тысяч человек. По социальному составу в них преобладали рабочие11. Все это свидетельствовало о том, что деятельность этих людей отличалась высоким энтузиазмом, сопряженным с глубокой идейной убежденностью в государственно-общественной полезности своей миссии.
Накопленный опыт деятельности осодмила получил дальнейшее юридическое закрепление в Положении о рабоче- крестьянской милиции от 25 мая 1931 года, в котором было признано необходимым приблизить деятельность обществ содействия к конкретной практической работе милиции, организации их непосредственно при органах внутренних дел.
В Положении о рабоче-крестьянской милиции от 25 мая 1931 года отмечалось, что рабоче-крестьянская милиция в своей работе опирается на широкие трудящиеся массы и привлекает их к непосредственному выполнению отдельных возложенных на нее задач. Положение по-новому регламентировало правовую основу взаимоотношений милиции и обществ содействия милиции — устанавливался принцип централизации руководства со стороны милиции12.
Таким образом, осодмилы, просуществовав четыре года, сыграли особую роль в формировании правоохранительных органов, став первой универсальной формой участия граждан в охране правопорядка. Вместе с тем, «милиционная система», инициированная руководством НКВД РСФСР как реакция на неэффективность штатных государственных органов правопорядка, не смогла заменить профессиональной милиции. Основными причинами этому послужили значительные изменения в политической обстановке страны и правовая безграмотность населения.
Замена гражданско-правовых методов регулирования общественных отношений административными внесла существенные коррективы в методы работы милиции, наложив свой отпечаток на организационное строение и принципы работы самодеятельных организаций по охране правопорядка. Но государство не отказалось от помощи общественности. Оно не стало ломать отлаженную, достаточно эффективную систему обществ содействия ми-
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2013, № 22
15
Ханин С.В., Вирабов В.С. Организационные и правовые основы взаимодействия милиции и населения в межвоенный период и в годы Великой Отечественной войны
Ханин С.В., Вирабов В.С. Организационные и правовые основы взаимодействия милиции и населения в межвоенный период и в годы Великой Отечественной войны
лиции, а видоизменило организационно-правовой статус, адаптировав ее к складывающейся общественно-политической обстановке и полностью подчинив органам милиции.
На смену демократическим началам, характерным для дружин по борьбе с хулиганством и осодмила, пришло жесткое организационное построение бригад содействия милиции, их полное подчинение соответствующим органам милиции, партийным и комсомольским комитетам.
29 апреля 1932 года Совнарком РСФСР издал постановление «О реорганизации обществ содействия органам милиции и уголовного розыска в бригады содействия милиции»13 (бригадмил). Особенностью этих бригад было то, что они организовывались по инициативе органов милиции и работали под руководством милицейских (районных и городских) управлений, а не при исполкомах. Комитеты ВЛКСМ, наряду с органами милиции, партийными и профсоюзными организациями, были названы в числе равноправных субъектов, могущих по своей инициативе создавать бригады содействия милиции.
Подобные общественные формирования и организации стали оцениваться не как составляющая часть правоохранительных органов, работающая под их руководством, а как своего рода «приданные силы» милиции, имеющие свою структуру и органы управления, как силы содействия милиции, функционирующие под руководством местных органов власти14.
В отличие от осодмила, бригады создавались по производственному принципу и на основе единоначалия. Эти общественные организации, созданные для укрепления правопорядка, быстро приобрели популярность в СССР. Требования к кандидатам в бригадмиле ужесточились: принимались граждане СССР, достигшие 18 лет, не состоящие под следствием и судом, причем только по рекомендации партийных, комсомольских и профсоюзных организаций15.
Таким образом, в 30-е годы бригадмилы стали основной формой помощи населения милиции. Свидетельством значимости данной формы взаимодействия милиции с молодежью страны стало проведение в декабре 1932 года в Колонном зале Дома союзов I Общемосковского съезда бригадми-ла. Если в 1937 году в Советском Союзе насчитывалось 350 тысяч человек в составе бригад16, то в 1940 году, помогая сотрудникам милиции, свыше 400 тысяч бригадмильцев задержали более 250 тысяч нарушителей порядка, 80 тысяч воров, изъяли с улиц около 79 тысяч беспризорных и безнадзорных детей17.
Накопленный в предвоенный период опыт взаимодействия милиции и населения активно был использован в годы Великой Отечественной войны. Он получил свое закрепление в нормативно-правовой базе различных уровней, включая самый высокий — общесоюзный. Главным направлением в чрезвычайном законодательстве, а также в изменениях, касающихся политико-правового ре-
гулирования общественной правоохранительной деятельности, была мобилизация всех возможных материальных и людских ресурсов на достойный отпор врагу и надежную охрану тыла.
Что же касается разработки законодательной базы взаимодействия милиции и населения, то акцент был сделан на дальнейшем совершенствовании организационно- правовых форм и расширении направлений этой деятельности, обеспечивающих успех на фронте. Так, необходимые действия по охране правопорядка предусматривал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года «О военном положении»18. Одним из основных документов государства, в котором была дана развернутая программа борьбы с врагом, являлась Директива СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июля 1941 года, в которой излагались конкретные задачи государственных органов в условиях начавшейся войны. «Все для фронта, все для победы!» — этот лозунг определял деятельность не только всех органов государства, но и граждан по превращению страны в единый лагерь для отпора фашизму19.
В целях быстрой мобилизации всех сил народов Советского Союза для организации отпора врагу на основе решения Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совета Народных Комиссаров СССР от 30 июня 1941 года был создан Государственный комитет обороны (ГКО), который сосредоточил в своих руках всю полноту власти в государстве. Все граждане и все партийные, советские, комсомольские и военные органы были обязаны беспрекословно выполнять решения и распоряжения Государственного комитета обороны. В 1941 — 1942 годах ГКО создал местные чрезвычайные органы — городские комитеты обороны, занимающиеся оборонным строительством, созданием народного ополчения, организацией производства20.
Действующее в период войны законодательство определяло особый порядок взаимодействия милиции и общественности, основанный на жесткой централизации управления, специальном перечне обязанностей, прав и льгот, устанавливающих повышенную ответственность за выполнение ими своего служебного и гражданского долга, требующего особого профессионализма.
Специфика взаимодействия милиции и бригад содействия милиции в этих экстремальных условиях проявлялась в следующем:
— организация и осуществление взаимодействия на основе единоначалия и дисциплины;
— строгая законодательная и нравственная регламентация;
— большие физические и морально-психологические нагрузки;
— осуществление на общественных началах;
— высокое доверие граждан в отношении к милиции.
Все это вызывало объективную необходимость
постоянной напряженной работы государственных органов и общественных организаций с населением по подготовке его к взаимодействию с милицией и уголовным розыском. Результатом воспитатель-
ной работы являлись патриотизм и гражданская позиция у населения, которые оказались не только устойчивыми, но и обострившими в условиях войны чувство личной ответственности у советских людей за судьбу своей Родины. Это способствовало формированию мотивации на социально-активное поведение граждан страны, обеспечивало реализацию осознанного и добровольного взаимодействия граждан и органов милиции.
Организационные формы непосредственного участия граждан в охране правопорядка в период войны можно классифицировать по различным основаниям. Авторы статьи согласны с классификацией, предложенной А.Ф. Пехтеревым, которая основана на таких критериях, как масштабность, массовость, самостоятельность21. Наглядно это можно представить в виде схемы.
Характерной особенностью форм массовых постоянно действующих общественных формирований (добровольные народные дружины, комсомольские оперативные отряды, советы общественности, советы профилактики правонарушений, отряды юных дзержинцев и др.) являлась относительная самостоятельность.
В годы войны рождается новая форма коллективного участия граждан в обеспечении общественного порядка — комсомольские полки.
Так, в Ленинграде был сформирован добровольческий Комсомольский полк охраны революционного порядка. В Москве, Ленинграде, Харькове, Калинине, Горьком были созданы комсомольские полки противопожарной обороны. В состав этих формирований входили комсомольцы непризывных возрастов, находящихся на казарменном положении22.
На основании директивы НКВД СССР № 205 от 25 августа 1941 года во всех городских и сельских населенных пунктах создавались группы охраны общественного порядка — форма содействия граждан органам милиции. В соответствии с Инструкцией Главного управления милиции они создавались в каждом населенном пункте, преимущественно «из советско-партийного актива». Руководили ими участковые уполномоченные23.
Сельские исполнители, группы самоохраны, группы охраны общественного порядка, бригады содействия милиции (в порядке сокращения самостоятельности) составляли третью группу форм со-
Схема
Классификация форм участия граждан в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности (1941 — 1945 гг.)
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2013, № 22
и
Ханин С.В., Вирабов В.С. Организационные и правовые основы взаимодействия милиции и населения в межвоенный период и в годы Великой Отечественной войны
Ханин С.В., Вирабов В.С. Организационные и правовые основы взаимодействия милиции и населения в межвоенный период и в годы Великой Отечественной войны
действия граждан органам милиции, деятельность которых жестко регламентировалась. Так, начальник милиции соответствующего района вел особый учет сельских исполнителей. Его указания по вопросам охраны общественного порядка, относившихся к функциям сельских исполнителей, имели обязательный характер.
В селах создавались также группы самоохраны, которые с наступлением темного времени суток должны были задерживать всех, кто прибывал к населенному пункту, и доставлять их в сельсовет.
По мнению В.А. Гусак, содействие органам внутренних дел в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности граждане осуществляли как индивидуально, так и через объединения (коллективно). Личное индивидуальное участие в обеспечении общественного порядка в форме выступления граждан в печати, по радио, обращений с письмами, жалобами, заявлениями имело большое значение в военный период, когда благодаря бдительности и вниманию граждан были выявлены и предотвращены многие тяжкие преступления, в том числе непосредственно направленные против обороноспособности страны24.
В завершение рассмотрения организационноправовых основ взаимодействия милиции и населения отметим, что исторический опыт свидетельствует о том, что результативность деятельности органов внутренних дел напрямую зависит от степени их взаимодействия с обществом.
Анализ опыта исследуемого периода свидетельствует о том, что взаимодействие милиции и населения — это сложная, многогранная система, выражающаяся в умении, готовности сотрудников и населения к участию в этом процессе.
Для дальнейшего углубления этого процесса необходимо не только совершенствовать организационно-правовые основы, но и аккумулировать опыт многообразия организационных форм взаимодействия, способствующих развитию политического, правового и патриотического сознания граждан и прежде всего молодежи.
Примечания
1. О сельских исполнителях: декрет ВЦИК и СНК от 27 марта 1924 года // СУ РСФСР. 1924. № 28, ст. 266.
2. См.: Министерство внутренних дел России. 1802— 2002. Исторический очерк: В 2 т. СПб., 2002. Т. II. С. 221.
3. См.: Милиция России: документы и материалы. 1917—1999. Саратов, 2000. Т. I: 1917—1934. С. 17.
4. О проведении органами милиции докладов и отчетов о проделанной ими работе перед рабочими организациями и сельскими сходами: циркуляр НКВД РСФСР всем начальникам адмотделов губернских, областных и краевых исполкомов 21 сентября 1925 года // Милиция России: Документы и материалы. 1917—1999. Саратов, 2000. Т. I: 1917—1934. С. 188.
5. Министерство внутренних дел России. 1802—2002. Исторический очерк: В 2 т. СПб., 2002. Т. II. С. 220.
6. См.: МВД России. Энциклопедия. М., 2000. С. 345.
7. См.: Слепнев Е.А. Развитие организационно-правовых форм взаимодействия советской милиции с органами общественной самодеятельности по охране общественного порядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 13.
8. СУ РСФСР. 1930. № 25, ст. 324.
9. Министерство внутренних дел России. 1902—2002. Исторический очерк. М., 2004. С. 257.
10. См. там же.
11. Министерство внутренних дел России. 1802— 2002. Исторический очерк: В 2 т. СПб., 2002. Т. II. С. 220.
12. Министерство внутренних дел России. 1902— 2002. Исторический очерк. М., 2004. С. 258.
13. СУ РСФСР. 1932. № 38, ст. 173.
14. См.: Егорышев С.В., Егорышева Н.В. Из истории взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества и населением в Российской Федерации // Российский следователь. 2010. № 4. С. 39.
15. См.: МВД России. Энциклопедия. М., 2000. С. 345.
16. См.: Министерство внутренних дел. 1902—2002. Исторический очерк. М., 2004. С. 259.
17. См.: Министерство внутренних дел России. 1802— 2002. Исторический очерк: В 2 т. СПб., 2002. Т. II. С. 221.
18. См.: Рыбников В.В., Алексушин Г.В. История правоохранительных органов Отечества: учебное пособие. М., 2008. С. 199.
19. См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1971. Т. 6. С. 17—19.
20. См.: Кузнецов И.Н. История государства и права России: учебное пособие. М., 2003. С. 273.
21. См.: Пехтерев А.Ф. Формы участия трудящихся в охране общественного порядка. Хабаровск, 1987. С. 13, 16.
22. См.: Министерство внутренних дел России. 1802— 2002. Исторический очерк: в 2 т. СПб., 2002. Т. II. С. 337, 361.
23. Министерство внутренних дел России. 1902— 2002. Исторический очерк. М., 2004. С. 365.
24. См.: Гусак В.А. Организационно-правовые формы взаимодействия милиции с населением в период Великой Отечественной войны // История государства и права. 2011. № 3. С. 9.
