Организационные и правовые основы региональной безопасности в России Текст научной статьи по специальности «Право»

Никитина И. Ф., Советов И. К. Организационные и правовые основы региональной безопасности в России // Вестник Прикамского социального института. 2017. № 2 (77). С. 41-50.

Nikitina I. Ph., Sovetov I. K. Organizational and legal foundations of regional security in Russia. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2017. No. 2 (77). Pp. 41-50. (In Russ.)

УДК 323

И. Ф. Никитина, И. К. Советов

Прикамский социальный институт, Пермь, Россия

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ

Никитина Инна Филипповна - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, муниципального и административного права, ректор.

E-mail: nikitina@rambler. ru

Советов Игорь Константинович - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, муниципального и административного права.

E-mail: [email protected]

В статье исследуются структурные элементы организации региональной безопасности в России, дается анализ ее правовой основы.

Ключевые слова: организационные элементы региональной безопасности, правовые акты о региональной безопасности.

I. Ph. Nikitina, I. K. Sovetov

Prikamsky Social Institute, Perm, Russia

ORGANIZATIONAL AND LEGAL FOUNDATIONS OF REGIONAL SECURITY IN RUSSIA

Nikitina Inna Ph. - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department of Constitutional, Munitipal and Administrative Law, Rector.

Sovetov Igor K. - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of the Department of Constitutional, Munitipal and Administrative Law.

The article examines the structural elements of the organization of regional security in Russia, provides an analysis of its legal framework.

Key words: organizational elements of regional security, legal acts on regional security.

Необходимость обеспечения безопасности в Российской Федерации как на общенациональном, так и на региональном уровне обусловила создание системы национальной безопасности, в которой региональный аспект давно стал обязательной составляющей. Обеспечение безопасности не только во всех основных сферах жизни общества и государства (политической, экономической, информационной, экологической и др.), но и на раз-

© Никитина И. Ф., Советов И. К., 2017

личных уровнях (на уровне индивидуальной жизни человека, регионального сообщества, государства в целом) обоснованно связывается с системным подходом в решении проблем безопасности. Различные уровни обеспечения безопасности взаимосвязаны и одновременно обеспечивают взаимодействие, поскольку безопасность одного уровня гарантируется безопасностью другого уровня.

Представления о разноуровневом аспекте обеспечения безопасности формировались в современной России постепенно, по мере осознания различных форм и уровней угроз безопасности, а также системного характера мер по обеспечению безопасности. Первоначально в Российской Федерации все полномочия, а также все силы и средства обеспечения безопасности были сосредоточены на федеральном уровне. В Законе РФ «О безопасности» 1992 г.1 содержались только фрагментарные положения, касающиеся участия субъектов Российской Федерации в обеспечении безопасности, а местное самоуправление, непосредственно обеспечивающее жизнедеятельность населения и, как следствие, его безопасность, вообще не было упомянуто. В частности, в ст. 2 и 6 названного закона указывалось на участие субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании вопросов безопасности на своем уровне без конкретизации этого участия; в ст. 11 предусматривалось финансовое участие субъектов Российской Федерации в обеспечении безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций. Поэтому логичным выглядит содержание ст. 10 данного закона, в которой было проведено разграничение полномочий органов государственной власти в системе безопасности только между ветвями власти, а не по уровням ее осуществления.

Во второй половине 1990-х гг. внутренние и внешние условия, влияющие на решение проблем безопасности в России, претерпели значительные изменения. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 была утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации2, в которой впервые нормативно органы государственной власти субъектов Российской Федерации были включены в единую систему органов, реализующих политику национальной безопасности. Так, согласно п. 2 Указа Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны «руководствоваться положениями Концепции <...> в практической деятельности и при разработке документов, касающихся обеспечения национальных интересов Российской Федерации»3. На органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возлагалась обязанность взаимодействовать «с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности Российской Федерации, а также федеральных программ, планов и директив.» и, кроме того, обязанность совместно с органами местного самоуправления проводить «мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем национальной безопасности согласно законодательству Российской Федерации»4. Следует отметить, что впервые наряду с органами государственной власти в качестве участников реализации политики национальной безопасности были обозначены органы местного самоуправления.

1 О безопасности [Электронный ресурс]: закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (ред. от 26 июня 2008 г.) // Консультант-Плюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=77922#0 (дата обращения: 06.04.2017). (Утратил силу.)

2 Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 17 дек. 1997 г. № 1300 (ред. от 10 янв. 2000 г.) // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc&base=LAW&n=25683#0 (дата обращения: 06.04.2017). (Утратил силу.)

3 Там же.

4 Там же.

Следующим этапом формирования регионального уровня обеспечения безопасности в Российской Федерации явилось создание федеральных округов. Согласно п. 1 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, «полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа», в том числе полномочия Президента РФ как главы системы безопасности Российской Федерации1. В связи с этим полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (в том числе по вопросам обеспечения безопасности), а также представляет Президенту РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения2. Констатируя значительную роль полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в системе безопасности Российской Федерации, эти должностные лица были включены в состав Совета безопасности Российской Феде-рации3.

Усиление роли субъектов Федерации в решении проблем обеспечения безопасности Российской Федерации пришлось на первые годы XXI в., когда угрозы безопасности, обусловленные активизацией экстремистской и террористической деятельности, стали приобретать всеобщий характер.

Концепция национальной безопасности, утвержденная Президентом Российской Федерации в новой редакции в 2000 г., констатировала «широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны», охватывающий «состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества», социально-политическую поляризацию российского общества и криминализацию общественных отношений, «рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма»4.

Принятые в начале 2000-х гг. федеральные законы о противодействии экстремистской деятельности и терроризму установили конкретные обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этих сферах обеспечения безопасности. Согласно ст. 4 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», «федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции. <...> В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию экстремистской деятельности по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов

1 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (ред. от 20 марта 2017 г.) // Система «Гарант»: [сайт]. URL: http://base.garant.ru/ 12119586/#ixzz4dTzu7r7e (дата обращения: 06.04.2017).

2 Там же.

3 Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 27 мая 2000 г. № 967 // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc&base=LAW&n=27313#0 (дата обращения: 06.04.2017). (Утратил силу.)

4 О Концепции национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 10 янв. 2000 г. № 24 // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=25677#0 (дата обращения: 06.04.2017). (Утратил силу.)

государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных лиц»1.

Принятый через четыре года Федеральный закон «О противодействии терроризму» со временем пошел еще дальше, не только установив возможность создания координационных органов как на федеральном уровне (Национальный антитеррористический комитет), так и на уровне субъектов Российской Федерации (антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации), но и закрепив конкретные полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации в области противодействия терроризму. Согласно ст. 5-1 этого федерального закона «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации <...> координирует деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений», а «высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации <...> организует разработку и реализацию мер, а также государственных программ субъекта Российской Федерации в области профилактики терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений, принимает меры по устранению предпосылок для возникновения конфликтов, способствующих совершению террористических актов и формированию социальной базы терроризма, организует поддержание в состоянии постоянной готовности к эффективному использованию сил и средств органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, предназначенных для минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма»2. Все эти обязанности высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации могут осуществлять при непосредственном руководстве имеющимися в их ведении другими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и необходимыми для их эффективной деятельности силами и средствами.

Поэтому вполне оправданно в п. 38 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2009 г., в качестве главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу устанавливались «усиление роли государства в качестве гаранта безопасности <...>, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом» . А в принятом в 2010 г. новом Федеральном законе «О безопасности» в качестве одного из основных принципов обеспечения безопасности закрепляется «системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности»4.

1 О противодействии экстремистской деятельности [Электронный ресурс]: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (ред. от 23 нояб. 2015 г.) // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req =doc&base=LAW&n=189271#0 (дата обращения: 06.04.2017).

2 О противодействии терроризму [Электронный ресурс]: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.) // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=203355#0 (дата обращения: 06.04.2017).

3 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 1 июля 2014 г.) // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=165072#0 (дата обращения: 06.04.2017). (Утратил силу.)

4 О безопасности [Электронный ресурс]: федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 390-ФЗ (ред. от 5 окт. 2015 г.) // Консультант-Плюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=187049#0 (дата обращения: 06.04.2017).

Логика все большего вовлечения субъектов Российской Федерации в процесс обеспечения безопасности привела к законодательному закреплению все более разностороннего участия субъектов Федерации в обеспечении безопасности в различных сферах государственной и общественной жизни.

За первые шестнадцать лет XXI в. в Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 были внесены дополнения и изменения, которыми к компетенции региональных органов государственной власти отнесены полномочия во многих сферах обеспечения безопасности. Конституционной основой для такого расширения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации явились правовые нормы, находящиеся в ст. 72 Конституции Российской Феде-рации2, в п. «б» и «д» которой в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов закреплено обеспечение общественной и экологической безопасности. В результате в Федеральном законе № 184-ФЗ к настоящему времени содержится пятнадцать полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, непосредственно связанных с деятельностью по обеспечению безопасности. Среди них имеются полномочия, реализуемые высшими органами государственной власти посредством взаимодействия как с отраслевыми, специализированными в области обеспечения безопасности органами государственной власти субъектов РФ, и так и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации другой специализации.

К первой группе полномочий, закрепленных в Федеральном законе № 184-ФЗ, относятся:

1) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий, реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях;

2) организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы;

3) организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, организации и осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера;

4) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;

5) организация и осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизация их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

6) поддержка граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка;

1 Об обшдх принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 28 марта 2017 г.) // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc &base=LAW&n=210039#0 (дата обращения: 08.04.2017).

2 Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Система «Гарант»: [сайт]. URL: http://ivo.garant.rU/#/document/10103000/paragraph/14366:5 (дата обращения: 08.04.2017).

7) создание по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени.

Ко второй группе полномочий, закрепленных в Федеральном законе № 184-ФЗ и реализуемых посредством взаимодействия с органами государственной власти другой специализации, относятся:

1) предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий;

2) организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами;

3) обеспечение безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения;

4) осуществление мер, направленных на укрепление гражданского единства, межнационального и межконфессионального согласия, на профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия;

5) организация профилактики незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании;

6) организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных;

7) осуществление предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» полномочий в области безопасности гидротехнических сооружений;

8) осуществление полномочий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»1.

Достаточно обширная компетенция субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности должна была получить адекватное организационно-правовое оформление на уровне субъекта Российской Федерации. Поэтому вполне объяснима практика создания на уровне субъектов Федерации специализированных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности, а также нормативно-правовое регулирование их организации и деятельности.

Первоначально создаваемые региональные специализированые органы государственной власти в сфере обеспечения безопасности в основном ориентировались на решение проблем обеспечения безопасности в области предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также организации деятельности аварийно-спасательных служб. Первыми такие органы стали создавать в республиках - субъектах Российской Федерации: Министерство по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в Республике Татарстан, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Республики Дагестан, Государственный комитет по чрезвычайным ситуациям в Республике Башкортостан, Комитет по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в Республике Адыгея, Управление Ка-

1 Об обшдх принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов...

рачаево-Черкесской Республики по обеспечению мероприятий гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности, Комитет Республики Коми гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. Затем специализиро-ваные органы государственной власти по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий начали формироваться и в других субъектах Российской Федерации: Министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края, Министерство общественной безопасности Свердловской области, Главное управление специальных мероприятий Тюменской области, Департамент по гражданской обороне и пожарной безопасности Забайкальского края, Департамент гражданской защиты Приморского края, Комитет по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения Волгоградской области.

Однако затем по мере законодательного возложения на субъекты Российской Федерации обязанностей по обеспечению безопасности в других областях (экология, транспорт, гидротехнические сооружения, системы жизнеобеспечения населения, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов и др.) стало очевидным, что ограничиваться деятельностью по предотвращению чрезвычайных ситуаций недостаточно. Поэтому в субъектах Российской Федерации начали создавать специализированные органы исполнительной власти с более широкой компетенцией, охватывающей кроме предотвращения чрезвычайных ситуаций иные сферы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения. Так, в Республике Саха (Якутия) создан и действует Государственный комитет по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения, в компетенции которого находятся не только вопросы обеспечения безопасности в области гражданской обороны и предотвращения чрезвычайных ситуаций, но и организация и координация завоза грузов в северные районы республики. Еще более обширная компетенция закреплена за управлениями региональной безопасности в Московской, Омской и Костромской областях, за комитетом правопорядка и безопасности в Ленинградской области, а также за департаментом региональной безопасности в Ярославской области. В их компетенции содержится реализация полномочий соответствующего субъекта Российской Федерации:

• в сфере охраны собственности и общественного порядка, противодействия терроризму и экстремизму, борьбы с преступностью;

• в области мобилизационной подготовки и мобилизации;

• по организации исполнения законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах;

• по осуществлению взаимодействия с судебными органами и органами юстиции (обеспечение деятельности мировых судей, профессиональная переподготовка и повышение квалификации мировых судей, составление общего и запасного списков кандидатов в присяжные заседатели);

• по рассмотрению уведомлений о проведении публичных мероприятий на территории субъекта Российской Федерации;

• по осуществлению единой государственной политики на территории субъекта Российской Федерации в отношении российского казачества;

• по осуществлению деятельности в сфере восстановления и защиты прав реабилитированных жертв политических репрессий;

• по обеспечению государственной тайны в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»;

• по сбору, анализу и обобщению информации о состоянии транспортной безопасности объектов транспорта и транспортной инфраструктуры, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;

• по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи;

• по обеспечению деятельности комиссий, советов, коллегий, рабочих групп, иных совещательных и коллегиальных органов, образованных для решения вопросов в сфере обеспечения безопасности;

• по обеспечению деятельности комиссии по вопросам помилования на территории субъекта Российской Федерации;

• по взаимодействию с органами военного управления по вопросам обороны, подготовки и призыва граждан на военную службу, военно-патриотического воспитания граждан1.

К настоящему времени можно констатировать наличие в ряде субъектов Российской Федерации организационно оформленных и действующих специализированых органов исполнительной власти в сфере обеспечения безопасности. Создание, а также организационное оформление и правовое регулирование деятельности подобных органов в других субъектах Российской Федерации продолжается и имеет тенденцию к максимально полному охвату имеющихся в Российской Федерации субъектов. В частности, в 2017 г. создано Министерство территориальной безопасности Пермского края2.

Регинальная безопасность становится неотъемлемой составляющей системы национальной безопасности, поскольку Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683, в п. 64 констатирует, что «стабильное состояние национальной безопасности на региональном уровне обеспечивается путем сбалансированного, комплексного и системного развития субъектов Российской Федерации, расширения и укрепления хозяйственных связей между ними» . Таким образом, региональная безопасность может рассматриваться как состояние защищенности личности, общества и части государства от угроз безопасности, при котором обеспечиваются жизнедеятельность граждан на территории субъекта РФ, достойные качество и уровень их жизни, устойчивое социально-экономическое развитие субъектов Федерации.

Правовое регулирование отношений по обеспечению безопасности нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации имеет больше проблем, чем удовлетворительных с точки зрения системы права решений.

Во-первых, исследователи данной проблематики обоснованно и аргументированно констатируют наличие значительных пробелов в законодательстве и недостаточность урегулирования регионального уровня обеспечения безопасности федеральными правовыми актами [1; 2].

1 См.: Положение о комитете правопорядка и безопасности Ленинградской области [Электронный ресурс]. Утв. Постановлением Правительства Ленинградской области от 30 июня 2014 г. № 275 // Комитет правопорядка и безопасности Ленинградской области: офиц. сайт. URL: http://safety.lenobl.ru/Files/file/postanovlenie_o_kpib_275_ot_30_06_2014.docx (дата обращения: 08.04.2017); Положение о Главном управлении региональной безопасности Омской области [Электронный ресурс]. Утв. Указом Губернатора Омской области от 25 июня 2004 г. № 133 // Омская Губерния. Главное управление региональной безопасности Омской области: офиц. сайт. URL: http://gugo.omskportal.ru/ru/RegionalPublic Authorities/executivelist/GURB/pologenie.html (дата обращения: 08.04.2017); Положение о департаменте региональной безопасности Ярославской области [Электронный ресурс]. Утв. Постановлением Правительства Ярославской области от 2 дек. 2011 г. № 960-п // Портал органов государственной власти Ярославской области: [сайт]. URL: http://www. yarregion.ru/depts/drb/docsDocuments/Положение о департаменте региональной безопасности Ярославской области_№960-п 02.12.2011 (с изм. на 17.06.2016).pdf (дата обращения: 08.04.2017); Положение об управлении региональной безопасности Костромской области [Электронный ресурс]. Утв. Постановлением губернатора Костромской области от 31 мая 2012 г. № 116 // Управление региональной безопасностью Костромской области: офиц. сайт. URL: http://www.zn44.ru/ pages/department/polojenie.html (дата обращения: 08.04.2017).

2 Об утверждении Положения о Министерстве территориальной безопасности Пермского края [Электронный ресурс]: постановление Правительства Пермского края от 15 марта 2017 г. № 97 (в ред. от 17 мая 2017 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]. Утв. Указом Президента РФ от 31 дек. 2015 г. № 683 // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&base=LAW&n=191669#0 (дата обращения: 08.04.2017).

Во-вторых, восполняющее пробелы в законодательстве опережающее региональное законодательное регулирование практически не осуществляется, поскольку сложившаяся к настоящему времени модель такого законодательного регулирования стала нереальной. Опережающему законодательному регулированию на уровне субъектов Российской Федерации препятствует конституционная норма - п. «м» ст. 71 Конституции РФ, закрепляющая регулирование вопросов безопасности в исключительном ведении Российской Федерации. Имеющиеся возможности субъектов Российской Федерации по самостоятельному (в том числе и опережающему) законодательному регулированию вопросов обеспечения общественной и экологической безопасности, которые в ст. 72 Конституции РФ закреплены в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, используются не всеми субъектами Федерации и преимущественно в весьма ограниченной сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности1. Чаще всего субъекты Российской Федерации ожидают соотвествующих решений федерального центра. Но даже несмотря на такую позицию субъектов Федерации, в силу объективных тенденций развития систем региональной безопасности в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации появляются отдельные правовые нормы или подзаконные правовые акты о безопасности. Это общие правовые нормы, касающиеся сферы безопасности и содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, концепции безопасности (Москва), положениях о специализированных органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности.

В-третьих, законодательное регулирование вопросов безопасности на уровне субъектов Российской Федерации, а также создание организационных структур, обеспечивающих реализацию принятых законов, сдерживается бюджетными и материально-техническими возможностями субъектов Российской Федерации. Особенно актуальны эти проблемы для дотационных субъектов Федерации. Последовательная и скоординированная позиция федерального центра по этому вопросу не выражена. Российская Федерация в последние годы постоянно подтверждает тенденцию все большего вовлечения субъектов в решение вопросов безопасности, но в виде адекватных изменений Федерального закона «О безопасности» и других федеральных законов данную тенденцию законодательно не оформляет.

Помимо проблем нормативно-правового регулирования, в числе самых сложных проблем, которые стали очевидны в период развития систем региональной безопасности, -не только создание региональных специализированых органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности, но и наличие в ведении таких органов сил и средств, организаций, с помощью которых решались бы стоящие перед этими органами государственной власти задачи в сфере обеспечения безопасности. В тех субъектах Российской Федерации, где такие органы созданы, в качестве подведомственных им организаций действуют государственные казенные учреждения (службы) по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (аварийно-спасательные службы), по обеспечению пожарной

1 См., напр.: О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций [Электронный ресурс]: закон Республики Крым от 9 дек. 2014 г. № 25-ЗРК/2014 // Министерство чрезвычайных ситуаций Республики Крым: офиц. сайт. URL: http://mchs.rk.gov.ru/rus/file/pub/pub_238588.pdf (дата обращения: 09.04.2017); О добровольной пожарной охране в Республике Крым [Электронный ресурс]: закон Республики Крым от 19 дек. 2014 г. № 47-ЗРК/2014 // Министерство чрезвычайных ситуаций Республики Крым: офиц. сайт. URL: http://mchs.rk.gov.ru/rus/file/pub/pub_238587.pdf (дата обращения: 09.04.2017); О пожарной безопасности в Забайкальском крае [Электронный ресурс]: закон Забайкальского края от 3 июня 2009 г. № 190-ЗЗК // Забайкальский край: офиц. портал. URL: http://www.забайкальскийкрай.рф/u/images/ documents/zakon_zabaykalskogo_kraya_ot_06_06_2009g_190_zzk_o_pojarnoy_bezopasnosti_v_zabaykalskom_krae.rtf (дата обращения: 09.04.2017); Об отдельных вопросах защиты населения и территорий Забайкальского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [Электронный ресурс]: закон Забайкальского края от 5 окт. 2009 г. № 248-ЗЗК // Губернатор Забайкальского края: офиц. сайт. URL: http://губернатор.забайкальскийкрай.рф/u/zakon_ zabaykalskogo_kraya_ot_05_10_2009_n_248-zzk_red_ot_0.rtf (дата обращения: 09.04.2017).

безопасности (отряды противопожарной службы), по обеспечению мероприятий гражданской защиты (спецпредприятия), учебно-методические (образовательные) центры. Если для регионального специализированого органа государственной власти в сфере обеспечения безопасности установлена более обширная компетенция, то ее реализация обеспечивается деятельностью таких подведомственных организаций, как государственные казенные учреждения «Безопасный регион» (Ярославская область), учреждения по мониторингу и надзору за безопасностью (системы контроля, оповещения, информационные системы), информационно-аналитические центры, штабы по взаимодействию и координации деятельности народных дружин, центры материально-технического обеспечения (государственное казенное учреждение Свердловской области «СФЕРА») и др.

Отсутствие четко выраженной позиции РФ по вопросу о системе и основных элементах структуры региональной безопасности стало причиной большого разнообразия и фрагментарности этих элементов в системе органов государственной власти субъектов Федерации. Сама по себе вариативность этих систем в субъектах Российской Федерации предполагается природой Федерации, поскольку позволяет учитывать специфику субъекта Российской Федерации. Однако это не исключает, а, наоборот, предполагает некий единообразный подход на всей территории РФ к системе региональной безопасности, поскольку дает возможность «федеральному центру иметь унифицированную опору в субъектах Федерации для реализации своих координирующих, организующих, методологических функций в интересах национальной безопасности в целом» [2, с. 39].

С учетом выявленных и проанализированных проблем правового и организационного обеспечения региональной безопасности представляется возможным сформулировать следующие предложения:

1. Необходимо системно и всеохватывающе исследовать опыт субъектов Российской Федерации по организации и правовому обеспечению региональной безопасности.

2. Целесообразно в федеральном законодательстве более четко отразить региональную составляющую общей системы безопасности (федеральные законы, стратегии, концепции, положения).

3. В Федеральный закон «О безопасности» необходимо внести дополнения, закрепляющие компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с сфере обеспечения безопасности и, в частности, необходимость создания специализиро-ваных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности.

4. Не ограничиваясь правовыми и организационными аспектами проблемы региональной безопасности, одновременно принять меры по финансовому и ресурсному обеспечению деятельности субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности.

Библиографический список

1. Гацко М. Ф. Основы национальной безопасности. Ногинск, 2014. 129 с.

2. Мельников В. И. Роль и место региональной безопасности в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс] / Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности. М., 2010. 64 с. URL: http://council.gov.ru/media/ files/41 d44f2442cf2e622fef.pdf (дата обращения: 08.04.2017).