CC BY
26
УДК 323
Организационно-правовые вопросы формирования и функционирования системы обеспечения региональной безопасности
КАРДАШ ИГОРЬ ЛЕОНИДОВИЧ,
главный научный сотрудник Главного центра научных исследований Росгвардии, доктор военных наук, профессор (e-mail: ikar03@mail.ru)
АННОТАЦИЯ
В статье рассматриваются некоторые вопросы формирования и функционирования системы обеспечения национальной безопасности на региональном уровне. Показана роль территориальной обороны, особых правовых режимов с точки зрения организационно-правовых аспектов, касающихся данной системы. Раскрыты изменения в законодательстве, связанные с повышением значимости именно регионального фактора. Показаны вопросы взаимодействия различных сил, обеспечивающих региональную безопасность.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: конфликт, безопасность, регион, территориальная оборона, особые правовые режимы, военное положение, чрезвычайное положение, взаимодействие.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL ISSUES OF FORMATION AND FUNCTIONING OF THE REGIONAL SECURITY SYSTEM
KARDASH IGOR LEONIDOVICH,
Chief Researcher of the Main Center for Scientific Research of the Russian National Guard; Doctor of Military Sciences, Professor (e-mail: ikar03@mail.ru)
ANNOTATION
The article discusses some issues of the formation and functioning of the national security system at the regional level. The role of territorial defense, special legal regimes from the point of view of organizational and legal aspects concerning this system is shown. Changes in legislation related to the increasing importance of the regional factor are disclosed. The issues of interaction of various forces ensuring regional security are shown. KEYWORDS: conflict, security, region, territorial defense, special legal regimes, martial law, state of emergency, interaction.
Характерной особенностью современного этапа развития теории и практики обеспечения национальной безопасности является, помимо прочих аспектов, усиление внимания к вопросам государственной и общественной безопасности. Для многих современных стран военные опасности и угрозы устойчиво смещаются во внутреннюю сферу.
Сегодня не вызывает сомнения, что реализация угроз национальной безопасности, в том числе и военных, осуществляется на новых
уровнях, затрагивающих самые глубинные стороны общественной жизни.
Суть военного конфликта сегодня заключается в согласованных и организованных по целям, месту и времени разведывательных, информационных, психологических и иных воздействиях на противостоящую сторону, в первую очередь - на население, и заставляющих двигаться в удобном для нападающей стороны направлении. Главной целью становится уничтожение (порой не физическое) политической
власти, национальной идеи и государственности противника.
Для реализации геополитических интересов наряду с собственно военными методами широко используется политика «непрямых действий», действий, формально не относящихся к вооруженной борьбе, но непосредственно связанных с ней и направленных на подрыв экономической, политической и военной мощи страны.
Для современных и будущих конфликтов обычным является проведение мероприятий по дестабилизации внутриполитической обстановки в стране-жертве путем различных форм давления, начиная от экономических санкций, политического манипулирования и откровенной лжи, до поддержки и оказания финансовой, материально-технической и прямой военной помощи оппозиции,организации мятежей и вооруженных выступлений, подкупа и склонения к предательству политических деятелей и крупных военачальников. К сожалению, подобные сценарии уже не являются прогнозными - примеры таких действий мы видим в современном мире.
Сегодня вероятным противником уже применяется принципиально новая стратегия ведения военных действий, которую уже окрестили «троянский конь» и которая заключается в активном использовании «протест-ного потенциала пятой колонны» в интересах дестабилизации обстановки.
При этом на состояние безопасности будут оказывать влияние факторы, присущие только данному конкретному региону.
Подтверждение этому - опыт «цветных революций» последних десятилетий в мире, рассматриваемых как один из этапов так называемых «гибридных действий». При определенных общих подходах к их организации и проведению они имели целый ряд специфических особенностей, связанных прежде всего с «болевыми точками» конкретного государства или региона.
Один из недавних характерных примеров -события января 2022 г. в Казахстане.
С учетом этого противодействие современным угрозам национальной безопасности может быть эффективным только в рамках единой общегосударственной системы, а безопасность субъекта Российской Федерации
(или региональная безопасность) находится в неразрывной связи с национальной безопасностью Российской Федерации в целом.
О важности регионального аспекта в области обеспечения безопасности красноречиво свидетельствуют современные примеры -те угрозы, которым подвергаются приграничные с Украиной регионы. По сути, эти угрозы носят прямой военный характер.
Опыт свидетельствует, что сегодня очевидной становится необходимость обеспечения готовности всех государственных структур, силовых ведомств к оперативному наращиванию усилий для решения возлагаемых на них задач, проведению ответных действий по отношению к угрозам как предупредительного правоохранительного характера, так и иных, соответствующих уровню угрозы, силовых действий, причем - начиная именно с регионального уровня.
Для этого в государствах предусмотрена система - территориальная оборона страны, а кроме того, законодательством установлена возможность введения особых правовых режимов, которые позволяют обеспечить оперативное и адекватное реагирование на угрозы безопасности.
В последние годы в подходах к организации и осуществлению территориальной обороны Российской Федерации произошли существенные изменения, направленные на ее совершенствование.
Прежде всего это касается изменений в законодательстве Российской Федерации.
В статье 22 Федерального закона «Об обороне» по-новому сформулированы цели территориальной обороны, определены мероприятия и конкретизированы условия ее ведения [1].
Характерным является то, что эти мероприятия в той или иной степени относятся к прямым функциям не только Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, но и иных структур, составляющих военную организацию.
Новый подход позволил значительно расширить состав сил и средств для ведения территориальной обороны. Одновременно повысилась ответственность всех федеральных органов исполнительной власти за выполнение задач - к мероприятиям территориальной обороны привлечены органы власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; определены направления по расширению возможностей использования административного ресурса глав субъектов РФ для организации на вверенной территории мероприятий территориальной обороны [1].
Федеральным законом от 26 июля 2017 г. № 195-ФЗ внесены существенные изменения и в систему управления территориальной обороной, и в первую очередь - именно на региональном уровне. Сущность этих изменений состоит в том, что в субъектах Российской Федерации, на территориях (части территории) которых введено военное положение, в муниципальных образованиях, на территориях которых введено военное положение, создаются межведомственные координирующие органы - штабы территориальной обороны.
Руководителями штабов территориальной обороны являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы муниципальных образований, которые несут персональную ответственность за исполнение обязанностей в области территориальной обороны.
К задачам штабов территориальной обороны относятся:
• обеспечение согласованности совместных действий органов, формирований и организаций, выполняющих мероприятия по территориальной обороне на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
• обеспечение согласованности мероприятий по территориальной обороне с мероприятиями по обеспечению режима военного положения, мобилизационными мероприятиями, мероприятиями по гражданской обороне и мероприятиями по противодействию терроризму, проводимыми на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
В пределах своих полномочий они несут ответственность за состояние сил и средств, создаваемых для выполнения мероприятий по территориальной обороне органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями,
и осуществляют руководство указанными силами и средствами [2].
В то же время мы видим, что координирующая функция не предполагает ответственности за применение сил и средств и достижение конечного результата. Другими словами, при всех положительных сторонах данные меры неявляются исчерпывающими.
Кроме того, следует обратить внимание на немаловажный фактор, определяющий особенности развертывания и функционирования данной системы.
Существенным является то, что необходимым условием для этого является введение военного положения (ранее обеспечение режима ВП относилось к числу задач территориальной обороны), которое вводится «„в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» [3].
Это необходимо для приведения в соответствующие степени боевой готовности органов управления территориальной обороной, органов управления силами и средствами, привлекаемыми для осуществления мероприятий территориальной обороны, проведения мероприятий по повышению защищенности важных объектов, развертывания системы управления территориальной обороной, формирования и развертывания привлекаемых сил и средств.
В то же время опыт свидетельствует, что сегодня государство может столкнуться и сталкивается с необходимостью уже в мирное время (при отсутствии агрессии или непосредственной ее угрозы), то есть когда нет формальных оснований для введения режима военного положения, принимать меры, которые, по сути, можно отнести к области задач территориальной обороны, другими словами - фактически приводить в действие систему территориальной обороны и испытывать ее в режиме реального функционирования.
В этой ситуации отсутствие правовых оснований для применения соответствующих мер может послужить препятствием для оперативного реагирования на возникшие угрозы.
Решением данного проблемного вопроса могло бы быть осуществление необходимых мер в рамках режима чрезвычайного положения, вводимого при наличии соответствующих оснований [4].
Причем данный режим необходимо вводить не тогда, когда угрозы достигли своей кульминации, а на более ранней стадии. Жесткие превентивные меры, принимаемые в рамках законодательства, позволят предотвратить развитие ситуации по неблагоприятному сценарию.
В качестве примера можно привести меры, принятые в государстве как на федеральном, так и на региональном уровне с целью противодействия распространению новой ко-ронавирусной инфекции COVID-19. Речь идет не о правовых аспектах, а о принципиальном подходе, связанном с введением ограничений и применением сил и средств для их обеспечения.
Целью действий в рамках данной системы должно быть упреждение. Причем как в широком смысле - с точки зрения функционирования всей системы, так и в узком - с точки зрения тактики формирований в конкретных условиях. Это упреждение осуществляется путем создания условий, препятствующих реализации противником преимуществ - информационных, технологических, тактических.
В то же время, определив общие положения, обстоятельства и порядок введения режима чрезвычайного положения, меры и временные ограничения, силы и средства, обеспечивающие его режим, а также ряд других положений, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» не закрепляет ответственность конкретного федерального органа исполнительной власти за координацию деятельности органов управления, привлекаемых сил и средств при выполнении задач (по аналогии с выполнением задач по противодействию терроризму или в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций), а также не раскрывает в необходимой степени вопросы совместных действий в рамка реагирования на угрозы национальной безопасности.
Между тем комплексный характер угроз национальной безопасности требует системного характера реагирования на них, глубокого теоретического осмысления вопросов организации и поддержания взаимодействия разнородных сил и средств, являющихся его инструментом, причем в различных сферах
общественной жизни: административно-политической (включай военную), финансово-экономической, культурно-мировоззренческой.
В общем случае взаимодействие - это процесс непосредственного или опосредованного воздействия субъектов (объектов) друг на друга, что порождает их взаимную обусловленность.
Взаимодействие предполагает согласованные по сферам противоборства, задачам (объектам) и способам их выполнения, рубежам (районам) и времени действий сил и средств, участвующих в операциях на тактическом, оперативном и стратегическом уровнях, в интересах достижения общей цели.
С учетом влияющих факторов - времени, пространства, внезапности, мобильности, управляемой критичности, применения технологий «управляемого хаоса» - взаимодействие организуется в масштабах всего театра действий между привлекаемыми разнородными силами и средствами различной значимости от тактического до стратегического уровней, на которых решаются вопросы завершения конфликта в целом в соответствии с выбранными критериями победы [7].
На каждом из трех уровней осуществляется мониторинг ситуаций, складывающихся в административно-политической, финансово-экономической и культурно-мировоззренческой сферах. Между уровнями функционируют каналы обмена информацией, контроля и управления. В настоящее время наиболее стремительно развиваются направления, пронизывающие все три уровня взаимодействия. Это прежде всего киберсфера и когнитивные войны [8].
На качество и эффективность взаимодействия при реализации различных стратегий противостояния влияют следующие факторы:
• источники мощи, связанные с синергети-ческим, мультипликативным и кумулятивным применением всего спектра возможностей государства на всех уровнях управления;
• способы интегрированного применения сил и средств в различных сферах общественной жизни по отношению к противостоящей стороне;
• способы противоборства с противником, позволяющие расстроить о планы и нейтрализовать потенциальных союзников;
• непрерывность, оперативность, гибкость и устойчивость управления действиями;
• взаимная осведомленность и сотрудничество между силами и средствами на основе координированного использования данных всех видов разведки и непрерывного мониторинга обстановки;
• способность сил и средств действовать практически автономно при сохранении высокой степени адаптации к изменениям обстановки, но в рамках единого замысла;
• мобильность, позволяющая сосредоточить силы и средства в нужное время в нужном месте и добиваться тем самым преимущества над противником;
• четкость целеполагания в процессе выбора одной или нескольких целей операции с установлением параметров допустимых отклонений при управлении ходом действий в соответствии с избранной стратегией и замыслом.
На практике основы положения теории взаимодействия применяются на основе адаптации классической теории войны к условиям ведения современных военных конфликтов.
Таким образом, необходимый уровень общественной и государственной безопасности применительно к территории субъекта
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (с изменениями и дополнениями) // Гарант. Информационно-правовой портал. - Режим доступа: URL: https://www.base. garant.ru/135907 (дата обращения: 16.05.2022).
2. Федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «Об обороне» // Гарант. Информационно-правовой портал. - Режим доступа: URL: https://www.base.garant.ru/ 71730210 (дата обращения: 16.05.2022).
3. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» (с изменениями и дополнениями) // Гарант. Информационно-правовой портал. - Режим доступа: URL: https: // www.base.garant.ru/ 184121 (дата обращения: 16.05.2022).
4. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изменениями и дополнениями) // Гарант. Информационно-правовой портал. - Режим
Российской Федерации (региональной безопасности) может быть обеспечен в рамках соответствующей системы, основой которой может стать территориальный орган федерального органа исполнительной власти, в котором уже в настоящее время сформирована система управления, а также приобретен опыт создания группировок сил и средств и выполнения ими задач по обеспечению правопорядка.
Вместе с тем для повышения эффективности действий сил и средств, составляющих данную систему, представляется целесообразным проведение дальнейших исследований по вопросам:
• нормативного закрепления ответственности и полномочий по выполнению задач формированиями из состава различных федеральных органов исполнительной власти;
• определения и обоснования состава группировок, их вооружения, оснащения, всестороннего обеспечения (в том числе с задействованием местной ресурсной базы);
• путей наращивания возможностей привлекаемых сил и средств;
• управления создаваемыми группировками (в том числе межведомственными), взаимодействия разноведомственных сил и средств при выполнении задач.
доступа: URL: https://www.base.garant.ru/ 12123122 (дата обращения: 16.05.2022).
5. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: утверждена Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400. // Гарант. Информационно-правовой портал. - Режим доступа: URL: https://www.base.garant.ru/401325792 (дата обращения: 16.05.2022).
6. Военная доктрина Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 25 декабря 2014 г. № Пр-2976) // Гарант. Информационно-правовой портал. - Режим доступа: URL: https://www.base. garant.ru/70830556 (дата обращения: 16.05.2022).
7. Бартош А. А. Взаимодействие в гибридной войне. // Военно-теоретический журнал «Военная мысль» № 4. - М.: «Военная мысль», 2022. - С. 6-23.
8. Садовничий В. А., Акаев А. А., КоротаевА. В., Малков С. Ю. Моделирование и прогнозирование мировой динамики. - М.: ИСПРИ РАН, 2012. -359 с.
BIBLIOGRAPHY
1. Federal Law No. 61-FZ of May 31, 1996 "On Defense" (with amendments and additions) // Garant. Information and legal portal. - Mode of access: URL: https://www.base.garant.ru/135907 (accessed: 05/16/2022).
2. Federal Law No. 195-FZ of July 26, 2017 "On Amendments to Article 22 of the Federal Law "On Defense" // Garant. Information and legal portal. -Mode of access: URL: https://www.base.garant.ru/ 71730210 (accessed: 05/16/2022).
3. Federal Constitutional Law No. 1-FKZ of January 30, 2002 "On Martial Law" (with amendments and additions) // Garant. Information and legal portal. - Mode of access: URL: https://www.base. garant.ru/184121 (date of appeal: 05/16/2022).
4. Federal Constitutional Law of May 30, 2001 N 3-FKZ "On the state of emergency" (with amendments and additions) // Garant. Information and legal portal. - Mode of access: URL:
https://www.base.garant.ru/ 12123122 (accessed: 05/16/2022).
5. The National Security Strategy of the Russian Federation: approved by Decree of the President of the Russian Federation No. 400 dated July 2, 2021. // Garant. Information and legal portal. - Mode of access: URL: https://www.base.garant.ru/401325792 (date of application: 05/16/2022).
6. Military doctrine of the Russian Federation: approved by the President of the Russian Federation on December 25, 2014, No. Pr-2976) // Garant. Information and legal portal. - Mode of access: URL: https://www. base.garant.ru/70830556 (accessed: 05/16/2022).
7. Bartosh A. A. Interaction in hybrid warfare. // Military theoretical journal "Military Thought" No. 4. -M.: "Military thought", 2022. Pp. 6-23.
8. Sadovnichy V. A., Akaev A. A., Korotaev A. V., Malkov S. Yu. Modeling and forecasting of world dynamics. - Moscow: ISPR RAS, 2012. - 359 p.
