CC BY
289Новый подход к организации территориальной обороны на региональном уровне
Полковник ИЛ, КАРДАШ, доктор военных наук
АННОТАЦИЯ. Представлены некоторые направления совершенствования системы территориальной обороны страны с учетом трансформации характера угроз национальной безопасности, изменений в системе военной организации государства и законодательстве по данному вопросу
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: диверсионные силы, незаконные вооруженные формирования, штаб территориальной обороны, территориальные войска, истребительный батальон.
SUMMARY. Some areas for improving the country's system of territorial defence are presented, taking into account the transformable nature of threats to national security, changes within the state's military organisation system and authentic legislation.
KEYWORDS: sabotage forces, illegal armed formations, territorial defence headquarters, territorial troops, fighter battalion.
ПОСЛЕДНИЕ десятилетия прошлого века и начало нового столетия ознаменовались кардинальными геополитическими изменениями, связанными с перестройкой системы международных отношений и новой расстановкой сил. В результате мир стал еще более опасным, чем в послевоенный период. Сегодня наряду с вновь возвратившейся угрозой широкомасштабного столкновения проявляется и множество угроз локального характера, нарастающих практически на всех геостратегических направлениях.
Особенность современной военно-политической обстановки заключается в сближении внешних и внутренних опасностей, определяющих возникновение и наращивание военных угроз национальной безопасности государства. Для реализации своих целей потенциальный противник будет стремиться использовать кризисные ситуации, объективно существующие в стране, принимая все необходимые меры, вплоть до силового вмешательства, для того, чтобы данные ситуации не были успешно разрешены.
Сущность взглядов потенциального противника на применение сил и средств состоит в постепенном наращивании усилий дифференцированного воздействия на объекты, население и территорию страны в соответствии с уровнями насилия: от «стабильной обстановки» (stablepeace) до «войны» (general war) с промежуточными стадиями — «нестабильная обстановка» (unstable peace) и «вооруженный конфликт» (insurgency В основе данного подхода лежат активные действия диверсионных сил и незаконных вооруженных формирований (НВФ) с широким вовлечением местного населения в подрывную деятельность.
Подобные взгляды ни в коей мере нельзя считать спонтанными или случайными. И сейчас это уже не только взгляды — мы являемся свидетелями их реализации на практике в различных регионах мира. События на Ближнем Востоке и Украине — ярчайшие тому примеры.
1FM 3-0, CI. Headquarters. Department of the Army. Washington, DC, 22 February 2011. Operations.
Противодействие данным угрозам может быть эффективным только в рамках единой общегосударственной системы. Поэтапная или резкая эскалация конфликта вызывает необходимость обеспечения готовности всех государственных структур, силовых ведомств к оперативному наращиванию усилий для решения возлагаемых на них задач и ведения ответных действий как предупредительного правоохранительного характера, так и соответствующих уровню угрозы иных силовых действий федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ). Именно такой системой является территориальная оборона (ТерО) страны.
Задачи и мероприятия, выполняемые в рамках данной системы, необходимо рассматривать в тесной связи с решением задач обеспечения общественной и государственной безопасности. Об этом свидетельствует характер основных угроз государственной и общественной безопасности, определенных Стратегией национальной безопасности Российской Федерации2, которые могут быть результатом целенаправленной деятельности подрывных сил, а также военных угроз, отмеченных в Военной доктрине РФ3 (рис. 1).
Трансформация изложенных в данных документах угроз потребовала внесения соответствующих изменений в вопросы организации ТерО, направленных на повышение ее эффективности и9 по сути, означающих кардинальную перестройку данной системы.
Прежде всего были внесены изменения в законодательство Российской Федерации по данному вопросу. Так, в статье 22 Федерального закона «Об обороне» уточнены цели и задачи ТерО, конкретизированы условия ее ведения, что позволило значительно расширить состав привлекаемых сил и средств.
В соответствии с дополнениями, внесенными в эту же статью Федеральным законом от 26 июля 2017 года № 195-ФЗ, определенным образом изменяется система управления ТерО: в субъектах РФ и муниципальных образованиях, на территориях (части территории) которых введено военное положение, предусматривается создание межведомственных координирующих органов — штабов ТерО. Их возглавляют высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), главы муниципальных образований, которые несут персональную ответственность за исполнение обязанностей в области ТерО.
На штабы ТерО возлагаются следующие задачи:
обеспечение согласованности совместных действий органов, формирований и организаций, выполняющих мероприятия по ТерО на территории соответствующего субъекта РФ, муниципального образования;
обеспечение согласованности мероприятий по ТерО с мероприятиями по введению и поддержанию режима военного положения, а также по мобилизации, гражданской обороне и противодействию терроризму, проводимыми на территории соответствующего субъекта РФ, муниципального образования4.
Наряду с внесением изменений и дополнений в законы, утверждены и многие соответствующие нормативные документы федерального и ведомственного уровней, в которых повышена ответственность, а так-
2 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 года № 683). URL: https://rg.ru/2015/12/31/nac-bezopas-nost-site-dok.html (дата обращения: 14.11.2017).
3 Военная доктрина Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 25 декабря 2014 года № Пр-2976). URL: https://rg.ru/2014/12/30/doktrina-dok.html (дата обращения: 14.11.2017).
4 Федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» (с изменениями на 26 июля 2017 года). URL: http://base.garant.ru/135907/94f5bf092e8d98af576ee351987de4f0/ (дата обращения: 14.11.2017).
ОСНОВНЫЕ УГРОЗЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
разведывательная и иная; деятельность специальных служб и организаций' иностранных, государств, отдельных лиц» наносящая ущерб национальным интересам;
деятельность террористических н экстремистских организаций, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, дестабилизацию работы органов государственной: власти, уничтожение или нарушение функционирования военных и промышленных объектов,, объектов жизнеобеспечения населения, транспортной инфраструктуры, устрашение населения, в том числе путем, завладения оружием массового уничтожения, радиоактивными, отравляющими, токсичными, химически и биологически опасными веществами, совершения актов ядерного терроризма* нарушения безопасности и устойчивости функционирования критической информационной инфраструктуры Российской Федерации;
деятельность радикальных общественных объединений и группировок, использующих националистическую и религиозно-экстремистскую идеологию, иностранных и международных неправительственных организаций, финансовых и экономических структур, а также частных лиц, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране, включая инспирирование «цветных революций», разрушение традиционных российских духовно-нравственных ценностей;
деятельность преступных организаций и группировок, в том числе транснациональных, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции и торговлей людьми;
деятельность, связанная с использованием информационных и коммуникационных технологий для распространения и пропаганды идеологии фашизма, экстремизма,, терроризма и сепаратизма, нанесения ущерба гражданскому миру, политической и социальной стабильности в обществе;
преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности и до.
ОСНОВНЫЕ ВНУТРЕННИЕ ВОЕННЫЕ ОПАСНОСТИ деятельность, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации» дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране, дезорганизацию функционирования органов государственной власти» важных государственных, военных объектов и информационной инфраструктуры Российской Федерации;
деятельность террористических организаций и отдельных лиц, направленная на подрыв суверенитета, нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации;
деятельность по информационному воздействию на население, в первую очередь на молодых граждан страны, имеющая целью подрыв исторических, духовных и патриотических традиций в области защиты Отечества;
провоцирование межнациональной и социальной напряженности, экстремизма, разжигание этнической и религиозной ненависти либо вражды
ОСНОВНЫЕ ВОЕННЫЕ УГРОЗЫ
резкое обострение военно-политической обстановки (межгосударственных отношений) и создание условий для применения военной силы;
воспрепятствование работе систем государственного и военного -управления Российской Федерации, нарушение функционирования ее стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства» объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики» атомной» химической, фармацевтической и медицинской промышленности и других потенциально опасных объектов;
создание и подготовка незаконных вооруженных формирований, их деятельность на территории Российской Федерации или на территориях ее союзников;
демонстрация военной силы в ходе проведения учений на территориях государств, сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками;
активизация деятельности вооруженных сил отдельных государств (групп государств) с проведением частичной или общей мобилизации, переводом органов государственного и военного управления этих государств на работу в условиях военного времени
Рис. 1. Основные опасности и угрозы национальной безопасности Российской Федерации
же уточнены конкретные полномочия и функции всех ФОИВ по выполнению задач ТерО.
Также в системе военной организации государства созданы территориальные войска, предназначенные для выполнения мероприятий ТерО, а также решения ряда других задач. Они представляют собой формируемые на военное время воинские части и подразделения Вооруженных Сил РФ и считаются новой основой ТерО.
Изменения, произошедшие в последнее время в составе и структуре военной организации государства, позволяют по-новому взглянуть на вопросы функционирования системы ТерО и управления ею, особенно на уровне субъекта РФ. Обусловлено это прежде всего созданием нового федерального органа исполнительной власти — Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия), что, как показывает опыт проведенных учений разного уровня, может оказать и уже оказывает существенное влияние на эффективность функционирования системы ТерО.
Войска национальной гвардии, составившие основу новой федеральной службы, являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина5. Они созданы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года № 157 на базе внутренних войск МВД России, войдя в состав федеральной службы вместе с органами управления и подразделениями МВД России, осуществлявшими федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства РФ в сфере оборота оружия и в области частной охранной деятельности, органами управления и подразделениями вневедомственной охраны МВД России, специальными отрядами быстрого реагирования и мобильными отрядами особого назначения территориальных органов МВД России, Центром специального назначения сил оперативного реагирования и авиации, а также авиационными подразделениями МВД России. На войска национальной гвардии возложен ряд функций, ранее выполнявшихся МВД России, в том числе и в системе ТерО.
Особенностью структуры войск национальной гвардии является наличие территориальных органов в каждом субъекте РФ. Они предназначены для организации решения задач, возложенных на войска национальной гвардии, в интересах осуществления полномочий Росгвардии в пределах субъектов Российской Федерации, а также для руководства решением этих задач и их непосредственного выполнения.
Как отмечено в статье 22 Федерального закона «Об обороне», ТерО представляет собой систему осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и НВФ, по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил РФ,
5 Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации». URL: https://rg.ru/2016/07/06/gvardia-dok.html (дата обращения: 14.11.2017).
других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований6.
Если проанализировать содержание ТерО и сравнить его с предназначением и задачами войск национальной гвардии и формирований других ФОИВ, то становится ясно, что именно войска национальной гвардии, в отличие от остальных, способны успешно решать разнообразные и разноплановые задачи по их реализации в значительном объеме — от анализа оперативной обстановки до проведения специальных, оперативно-боевых и иных мероприятий по пресечению деятельности противника. Это наиболее ярко проявляется в сравнении с Вооруженными Силами РФ и их видом — Сухопутными войсками, которые в принципе имеют иное предназначение, а на территориальные войска, кроме участия в мероприятиях ТерО, возложен и ряд других задач, решение которых существенным образом ограничивает их привлечение непосредственно к ведению ТерО.
Таким образом, можно утверждать, что вышеизложенные изменения в законодательстве и военной организации государства дают импульс дальнейшему развитию системы ТерО на основе нового подхода к ее функционированию именно на региональном уровне. Данный подход прежде всего позволяет реализовать принцип зонально-функционального применения сил и средств, который, являясь логическим развитием территориального принципа, лежавшего в основе прежних взглядов на организацию ТерО, наполняет его новым содержанием в соответствии с изменившимся характером угроз, изменениями в системе военной организации государства, законодательства в отношении управления ТерО, а также отражает проявление законов вооруженной борьбы (рис. 2). Этот принцип обеспечит системное применение сил и средств в ходе ведения ТерО как в интересах охраны и обороны объектов, так и при выполнении других задач в зоне ответственности.
Содержанием и основой ведения ТерО на региональном уровне могут стать мобильные тактические действия частей и подразделений территориальных войск Вооруженных Сил во взаимодействии с воинскими формированиями (органами) войск национальной гвардии, МВД, ФСБ и МЧС России в зоне ответственности, опирающиеся на систему стационарных (территориальных) объектов с находящимися на них силами и средствами, под общим управлением штабов ТерО в субъектах РФ. Это позволит адекватно реагировать на изменения обстановки, захватывать инициативу, своевременно создавать превосходство на избранных направлениях или в назначенных районах и предпринимать действия, неожиданные для противника.
Что касается практического аспекта нового подхода, то на тактическом уровне подразделения ТерО должны применять формы и способы, позволяющие успешно осуществлять правоохранительную деятельность (во всем ее широком спектре), а также вести борьбу как с НВФ, так и с силами специальных операций противника (в случае их применения). При этом им необходимо действовать на упреждение противника, причем как в широком смысле — в рамках функционирования всей системы ТерО, так и в узком — относительно применяемой тактики в конкретной обстановке. Достигается упреждение путем создания условий, препятствующих реализации противником информационных, технологических, тактических и других преимуществ.
6 Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (с изменениями на 26 июля 2017 года). URL: http://base.garant.ru/135907/94f5bro92e8d98af576ee351987de4f0/ (дата обращения: 14.11.2017).
_гО_
ХАРАКТЕР УГРОЗ, УСЛОВИЯ ПРИМЕНЕНИЯ СИЛ И СРЕДСТВ
Рис. 2. Построение системы территориальной обороны на региональном уровне с учетом законов вооруженной борьбы
Роль территориальных органов Росгвардии в данной системе заключается в том, что именно служебные и специальные действия их подразделений (органов) могут вынудить противника отказаться от активных подрывных акций и создать условия для успешного решения задач ТерО в целом и на территории субъекта РФ.
Необходимо также отметить, что накопленный опыт, прежде всего Великой Отечественной войны, свидетельствует о значительной роли иррегулярных формирований в решении задач ТерО. Так, практически с первых дней Великой Отечественной войны германская разведка начала забрасывать на территорию СССР диверсионно-разведывательные группы с задачей дезорганизации тыла страны. На основании постановления Политбюро ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 24 июня 1941 года «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника в прифронтовой полосе» организация борьбы с парашютными десантами противника была возложена на органы НКВД. В соответствии с приказом НКВД СССР от 25 июня 1941 года при городских, районных и уездных органах НКВД СССР были сформированы истребительные батальоны, которыми руководили командиры воинских частей войск НКВД, оперативные работники или начальники отделений милиции7.
Этим же приказом для координации действий, направленных на борьбу с парашютными десантами и диверсантами противника, в НКВД СССР был создан штаб (начальник — генерал-майор Г.А. Петров), а в наркоматах и управлениях внутренних дел Карело-Финской, Украинской, Белорусской, Эстонской, Латвийской, Литовской и Молдавской ССР, Крымской АССР, Ленинградской, Мурманской, Калининской, Ростовской областей, Краснодарского края и западной части Грузинской ССР организованы оперативные группы, которые получили задачу в течение 24 часов сформировать при городских, районных, уездных отделах (отделениях) НКВД истребительные батальоны численностью 100—200 человек.
В постановлении Государственного Комитета Обороны от 9 июля 1941 года «О мероприятиях по борьбе с десантами и диверсантами про-
7 Органы государственной безопасности в Великой Отечественной войне. Т. 2. Кн. 1. М.: Изд-во «Русь», 2000. С. 65.
тивника в Москве и прилегающих районах» говорилось, что кроме основной задачи по борьбе с десантами и диверсантами противника на истребительные батальоны города Москвы и пригородных районов возлагались следующие задачи: борьба с возможными контрреволюционными выступлениями; организация патрульной службы и оказание содействия органам милиции в поддержании общественного порядка во время воздушной тревоги; установление тщательного наблюдения в районах возможной высадки десантов и диверсантов противника8.
Всего в Москве и Московской области было создано 35 истребительных батальонов по 500 человек каждый. В целом к концу июля 1941 года количество сформированных истребительных батальонов достигло 1755, а их численность составила 328 тыс. человек9. Кроме того, более 300 тыс. человек находились в группах содействия истребительным батальонам, основная задача которых заключалась в информировании командования обо всех случаях появления десантов и диверсантов противника в районе ответственности истребительного батальона10.
С учетом данного опыта именно территориальные органы Росгвардии могут взять на себя функцию управления иррегулярными компонентами ТерО.
Представленные в настоящей статье взгляды и подходы к организации ТерО базируются на анализе особенностей и условий ее ведения, результатов исследований, опыта практических действий в ходе военных конфликтов и учений и направлены на реализацию основной идеи — повышение активности действий привлекаемых сил и средств и упреждение противника в интересах успешного выполнения поставленных задач.
8 РГАСПИ. Ф. 644. On. 1. Д. 1. Л. 260.
9 История Коммунистической партии Советского Союза Т. 5. Кн. 1. М.: Политиздат, 1970. С.180.
10 Органы государственной безопасности в Великой Отечественной войне. Т. 2. Кн. 1. С. 78.
