CC BY
70
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342.9:351.862.42:504.4
Н. В. Галицкая*
Организационно-правовые предпосылки внедрения процедур аутсорсинга в систему обеспечения безопасности граждан
В статье анализируются вопросы внедрения процедур аутсорсинга в механизм обеспечения защиты граждан и организаций от негативного воздействия природных и техногенных факторов. Исследуются правовые аспекты и теоретические концепции, касающиеся вопросов передачи некоторых полномочий компетентных органов власти в области обеспечения защиты населения от различных угроз сторонним организациям.
In the scientific publication questions of introduction of procedures of outsourcing in the mechanism of safety of citizens and the organizations from negative impact of natural and technogenic factors are analyzed. The legal aspects and theoretical concepts devoted to questions of transfer of some powers of competent authorities of the power in the field of ensuring protection of the population against various threats to the third-party organizations are investigated.
Ключевые слова: административное право, управление, безопасность, права и свободы граждан, аутсорсинг, органы власти, полномочия, угрозы природного и техногенного характера.
Key words: administrative law, management, safety, rights and freedoms of citizens, outsourcing, authorities, powers, threats of natural and technogenic character.
Рассматривая многочисленные формы административно-публичного обеспечения безопасности (форм деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности) следует признать обоснованным их градацию в зависимости от уровней защиты населения и видов обеспечения безопасности. На каждом уровне (федеральный, региональный, местный, объектовый) производится всесторонние анализ и оценка источников и факторов, представляющих угрозу для жизни, здоровья
* © Галицкая Н. В., 2015
112
граждан в России, механизмов их предупреждения, устранения. В зависимости от видов обеспечения безопасности (экологической, военной, техногенной, экономической, информационной и т. д.) компетентные органы государственной власти и местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие юридические лица, индивидуальные предприниматели делают конкретные шаги, направленные на предупреждение и нейтрализацию различных угроз, возмещение ущерба пострадавшим в результате несчастного случая, аварии, катастрофы. Предпринимая данные действия, компетентные органы, организации и должностные лица постоянно сталкиваются с ситуациями, в которых решить возникшую проблему собственными силами не представляется возможным и требуется привлечение сторонних ресурсов. Непредсказуемость пагубных последствий требует гибкого подхода к организации процедур их устранения, постоянного совершенствования форм участия юридических лиц и граждан, способных оказать действенную помощь в нормализации обстановки в условиях воздействия негативных природных и техногенных факторов.
Исполняя предписания, касающиеся обеспечения безопасности, специально уполномоченные государственные и иные органы осуществляют их посредством реализации элементов системы исполнительнораспорядительных действий, выражающихся в принимаемых административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Иными словами, названные органы (вне зависимости от их правового статуса) исполняют требования действующего законодательства в области обеспечения безопасности, распоряжаясь в рамках предоставленной им общей или специальной компетенции. Практическая их реализация предполагает активное использование в практике новых форм управленческой деятельности, которые базируются на уже внедренных работоспособных структурированных механизмах, обеспечивающих внешнее взаимодействие, и позволяют объективно совершенствовать систему обеспечения безопасности. Одной из таких форм, к сожалению, малоизученных, является юридический аутсорсинг.
Несмотря на то что для административного права данный термин в настоящее время является новым, в законодательной практике он уже прочно укрепился. Концепция административной реформы в Российской
113
Федерации в 2006-2010 годах1 достаточно обстоятельно характеризует роль и значение аутсорсинговой процедуры. В этом документе отмечается, что важнейшей составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Повышению эффективности таких административно-управленческих процессов, как обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет препятствует отсутствие практики аутсорсинга. Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административноуправленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1 2 устанавливает прямую связь между аутсорсингом и ускоренным развитием технического регулирования как важнейшего инструмента стимулирования инновационного развития путем модернизации устаревших регламентов и стандартов, которые являются барьерами в расширении инновационной деятельности предприятий, последовательного и предсказуемого на долгосрочную перспективу ужесточения требований к эффективности использования предприятиями природных ресурсов, безопасности продукции (услуг) для экологии и здоровья населения, снижению энерго- и материалоемкости, определения системы соответствующих поощрений и санкций, гармонизации российских стандартов с международными, в первую очередь по тем направлениям, где существуют перспективы расширения экспорта инновационной продукции.
1 Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р // СЗ рФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
114
В Энергетической стратегии России на период до 2030 года3 отражено, что повышение нормативных требований к обеспечению безопасности и комфортных условий труда на угольных предприятиях, включая разработку новой редакции нормативных документов в области безопасности применяемого оборудования, а также средств индивидуальной защиты шахтеров и защитных систем, применяемых во взрывоопасных средах, должно обеспечиваться путем развития сервисных и вспомогательных предприятий (аутсорсинг) для обслуживания основного бизнеса угледобывающих компаний, включая создание специализированных компаний, выполняющих комплекс научно-исследовательских, проектноконструкторских и внедренческих работ, в том числе в области дегазации шахт, с доведением в перспективе доли аутсорсинга в затратах на добычу 1 т угля до 30-35 процентов.
Кроме этого, отдельными органами исполнительной власти уже приняты и успешно реализуются нормативные акты, связанные с пошаговой регламентацией этой процедуры (например, приказ Федеральной налоговой службы от 13 января 2012 г. № ММВ-7-4/6@ «Об утверждении Концепции информационной безопасности Федеральной налоговой службы»4, Постановление Правительства Москвы от 11 октября 2011 г. № 477-1III «Об утверждении Государственной программы города Москвы “Стимулирование экономической активности на 2012-2016 гг.”»5, постановление Администрации Тамбовской области от 12 июля 2007 г. № 775 «О механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти»6).
Аутсорсинг (от англ. outsourcing - использование внешних ресурсов) - это выполнение сторонней организацией определенных задач, бизнесфункций или бизнес-процессов, обычно не являющихся частью основной деятельности компании, но, тем не менее, необходимых для полноценного ее функционирования7.
Рассматривая сущность аутсорсинга как элемента внутрикорпоративного и государственного управления, Б.А. Аникин высказывается о нем как о понятии, имеющем экономическое содержание, способном унифицировать расходы, выделенные организации, государственному органу
3 Об Энергетической стратегии РФ на период до 2030 г.: распоряжение Правительства РФ от 13 нояб. 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
4 СПС «Консультант Плюс».
5 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. № 60.
6 СПС «Консультант Плюс».
7 Бизнес-словарь (справочник для руководителя). М., 2010. С. 9.
115
(структурному подразделению) на выполнение основных функций и исключить несвойственные ему затраты8 9.
И.Л. Рудная выделяет следующие цели этого общегосударственного процесса: экономия бюджетных средств; оптимизация издержек управления; сокращение числа административного и управленческого персонала; повышение эффективности административно-управленческих процессов; внедрение новых технологий (в том числе информационных); обеспечение устойчивого развития системы государственного управления .
По нашему мнению, актуальность интегрирования процедуры аутсорсинга в различные сферы, связанные с обеспечением безопасности личности, общества и государства, обусловлена многочисленными аспектами, связанными с совершенствованием финансового обеспечения этой деятельности. Надлежащее планомерное покрытие государственными органами необходимых для предупреждения природных и техногенных катаклизмов и аварий расходов является гарантом успеха в обеспечении качественной защиты населения. Несвоевременное и недостоточное финансирование предупреждения опасностей на практике приводит к негативным последствиям. Так, например, масштабная чрезвычайная ситуация наблюдалась 8 августа 2002 г., когда на территорию г. Новороссийска и его окрестности с 2.30 до 18.05. часов с интервалом около 3-х часов, вылилось 362 мм осадков, что составляет полугодовую норму. Одновременно с ливнями в Приморском округе, Широкой балке отмечалось возникновение смерчей в прибрежной морской зоне, выход их на сушу, распад и образование водяных валов. Водяные и селевые потоки, сошедшие с гор, создали критическую обстановку на территории города Новороссийска и катастрофическую в Широкой балке и поселке Абрау-Дюрсо. Всего на административной территории города в результате стихии погибло 54 человека; госпитализировано с травмами различной тяжести 24 человека; разрушено 197 жилых домов; повреждено 3094 частных и 47 муниципальных жилых домов; выведено из строя 118 подстанций и повреждено 27,2 км электрических сетей; выведены из строя 4 водозабора в поселках и 2,3 км центральных водоводов, полностью выведена из строя ливневая канализация города; повреждено и разрушено 16 автомобильных и 18 пешеходных мостов, 4 км автомобильных дорог, движение автотранспорта на участках фе-
8 Аникин Б.А. Аутсорсинг: создание высокоэффективных и конкурентоспособных организаций. М.: Инфра-М, 2003. С. 55.
9 Рудная И.Л. Методология управления в экономических системах на основе аутсорсинга: дис. ... д-ра экон. наук. М., 2009. С. 177.
116
деральной дороги Крымск - Новороссийск было закрыто на 16 часов. Общий официальный ущерб от стихии на территории г. Новороссийска, сел и поселков превысил 900 млн р., в том числе по объектам муниципальной собственности - 271 млн р. Установлением причин и условий возникновения этой чрезвычайной ситуации на протяжении двух месяцев занималась специальная комиссия, в состав которой вошли представители МЧС России, региональные органы управления ликвидацией ЧС и иные компетентные структуры, в том числе различные эксперты. В заключении комиссии было указано на несоблюдение принципов экономии и рационального использования бюджетных средств, выделенных в 1999-2002 гг. на строительство и ремонт защитных и заградительных сооружений, обеспечение функционирования спасательных организаций, приобретение специальной техники и средств предупреждения ЧС, а также нецелевое использование этих средств10.
Отметим, что Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах ставит конкретные задачи по внедрению аутсорсинга в практику государственного управления. В ней закреплено, что органы исполнительной власти должны провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения. В рамках данного направления должны быть решены задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг. К сожалению, до настоящего времени эти положения применительно к сфере безопасности в полном объеме не реализованы.
Сторонники внедрения этой процедуры указывают на необходимость повсеместного централизованного внедрения организационно-правового механизма реструктуризации и оптимизации государственных расходов на
10 Обеспечение безопасности населения и территорий в условиях чрезвычайных ситуаций: новый вид хозяйственной деятельности [электрон. ресурс].
URL: http://www.moluch.ru/conf/econ/archive/theme1/u32/
117
защиту населения от природных, техногенных и иных угроз. Аутсорсинг, во-первых, придаст больше прозрачности деятельности органов исполнительной власти по обеспечению безопасности населения, во-вторых, ограничит коррупционные проявления, в-третьих, создаст основу для стимулирования и добросовестной конкуренции организаций, предоставляющих услуги в области организации безопасности, что, несомненно, будет способствовать их доступности и качеству11. В.О. Шишкин и Н. А. Иванова в этом аспекте отмечают, что ежегодное повышение затрат на обеспечение безопасных условий жизнедеятельности хотя бы на 5-10 %, которое можно осуществить посредством экономии лимитированных средств федерального бюджета, достигнутой путем нефинансирования несвойственных либо второстепенных и малозначительных функций государственного органа исполнительной власти, которые можно передать на аутсорсинг, в итоге станут «экономией в масштабе» и позволят усилить профилактику несчастных случаев и на 300-400 % снизить стоимость материального ущерба от аварий и катастроф11 12.
Г.В. Чугунова высказывается о том, что, несмотря на отсутствие законодательно установленного порядка практического его применения, аутсорсинг как правовое явление в различных сферах обеспечения безопасности существует уже достаточно длительное время и реализуется специализированными организациями по принципу: разрешена та деятельность, которая не запрещена законом. В частности, в России широко распространен и активно применяется аутсорсинг пожарной безопасности -передача функций служб пожарной безопасности объекта под профессиональное управление экспертной организации, которая ориентирована на повышение уровня обеспечения пожарной безопасности объекта защиты, исключение административного давления со стороны органов надзорной деятельности, а также на существенное снижение расходов при выполнении требований пожарной безопасности. Аутсорсинг пожарной безопасности включает в себя: 1) обследование объекта защиты, мониторинг предписания отдела надзорной деятельности (государственного пожарного надзора), проверку организационно-распорядительной документации предприятия по пожарной безопасности, разработку компенсирующих
11 Вихляев С.В. Концепция логистического аутсорсинга добывающих предприятий: дис. ... канд. экон. наук. М., 2007. С. 76.
12 Шишкин В.О., Иванова Н.А. Методические аспекты оценки эффективности природоохранных инвестиционных проектов // Актуальные проблемы мелиорации на Северном Кавказе: тр. Вып. 429 (457). Краснодар, 2007. С. 85.
118
мероприятий, при отклонении от требований пожарной безопасности; 2) проведение экспертизы проектно-технических решений системы противопожарной защиты; 3) защиту прав заказчика при плановых и внеплановых надзорных мероприятиях отдела надзорной деятельности, осуществление защиты в судебных заседаниях при судебных разбирательствах с органом надзорной деятельности. Аутсорсинг в данном случае призван обеспечивать соблюдение норм и требований в области пожарной безопасности, способствовать оперативному устранению нарушений, а также недопускать необоснованного нарушения прав и интересов заказчика13.
Однако есть и противники использования аутсорсинга в управленческой деятельности государственных органов, осуществляющих предупреждение и защиту граждан от различного рода негативных факторов. В частности, В.П. Баранчеев считает, что основная проблема выбора поставщика аутсорсинговых услуг в области безопасности заключается в том, что далеко не все компании, декларирующие аутсорсинг безопасности, способны сделать заказчику вразумительное коммерческое предложение, а как известно, поддержание эффективности физической составляющей безопасности может включать в себя несколько десятков операций. К сожалению, заказчики не могут детально описать, из каких операций состоят их услуги, а просто обещают «поддержку»14.
В.И. Велесько указывает, что нынешний российский рынок аутсорсинга безопасности далек от американского и западноевропейского, на которых практически все операции стандартизированы. Кроме того, руководством властных структур, призванных решать организационные проблемы в данной сфере, аутсорсинг расценивается как право и отнюдь не как обязанность его использования при минимизации затрат, в том числе на обеспечение управленческого процесса. Это позволяет судить о том, что аутсорсинг не является самостоятельной формой управления и трактуется как одна из возможных составляющих организационнораспорядительной деятельности15.
Мы частично можем согласиться с объективностью указанных суждений, однако полагаем, что внедрение аутсорсинга в систему государ-
13 Чугунова Г.В. Юридическое сопровождение предприятий по вопросам обеспечения пожарной безопасности. СПб., 2009. С. 34.
14 Баранчеев В.П. Управление знаниями в инновационной сфере: учеб. М.: Благо-вест-В, 2007. С. 100.
15 Велесько В.И. Проблемы промышленного аутсорсинга с участием государственных органов. Мн.: БГЭУ, 2010.
119
ственного управления обеспечением безопасности граждан все же необходимо. Имеющиеся недостатки в аутсорсинговой практике должны быть восполнены централизованным государственным вмешательством. Исходя из основного административно-командного принципа государственного управления обеспечением безопасности в России, основанного на строгой субординации во взаимоотношениях между федеральным и региональным уровнями организации защиты населения от негативного проявления вредоносных факторов всевозможного характера, государство в лице федерального центра должно обязать нижестоящие органы (звенья) не только использовать средства федерального бюджета в строгом соответствии с их целевым назначением, но и создать для этого объективные условия, а также принудить эти органы к экономии, рациональному и максимально эффективному освоению бюджетных ресурсов. Кроме того, аутсорсинг позволит, прежде всего, сократить затраты на управление безопасностью и уменьшить издержки на обеспечение внутриорганизационных процессов. В этом аспекте представляется необходимым закрепить обязательность аутсорсинга в ст. 3 Федерального закона о безопасности в качестве самостоятельной формы административно-публичного обеспечения безопасности. В целях реализации этой инициативы целесообразно на уровне Правительства РФ принять нормативный акт, детализирующий особенности этой процедуры в рассматриваемой сфере, в котором предусмотреть виды управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу.
Список литературы
1. Аникин Б.А. Аутсорсинг: создание высокоэффективных и конкурентоспособных организаций. - М.: Инфра-М, 2003. - 231 с.
2. Баранчеев В.П. Управление знаниями в инновационной сфере: учеб. -М.: Благовест-В, 2007. - 272 с.
3. Бизнес-словарь (справочник для руководителя). - М., 2010. - 334 с.
4. Велесько В.И. Проблемы промышленного аутсорсинга с участием государственных органов. - Мн.: БГЭУ, 2010. - 509 с.
5. Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2011. - № 60.
6. Вихляев С.В. Концепция логистического аутсорсинга добывающих предприятий: дис. ... канд. экон. наук. - М., 2007.
7. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489.
8. Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в
120
2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.
9. Об Энергетической стратегии РФ на период до 2030 г.: распоряжение Правительства РФ от 13 нояб. 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. - 2009. - № 48. -Ст. 5836.
10. Рудная И.Л. Методология управления в экономических системах на основе аутсорсинга: дис. ... д-ра экон. наук. - М., 2009.
11. Чугунова Г.В. Юридическое сопровождение предприятий по вопросам обеспечения пожарной безопасности. - СПб., 2009.
12. Шишкин В.О., Иванова Н.А. Методические аспекты оценки эффективности природоохранных инвестиционных проектов // Актуальные проблемы мелиорации на Северном Кавказе: тр. Вып. 429 (457). - Краснодар, 2007.
121
