CC BY
35
УДК 34:37
Инна Николаевна Мамкина,
кандидат исторических наук, доцент, Забайкальский государственный университет (672039, Россия, г. Чита, ул. Александро-Заводская, 30),
e-mail: [email protected]
Организационно-правовые основы государственной службы в системе народного просвещения в конце XIX - начале ХХ вв. (на примере Восточной Сибири)
Государственная служба в системе народного просвещения как предмет исторического исследования на региональном уровне является малоизученной проблемой. Историография представлена в основном работами юридического характера, исторические работы преимущественно рассматривают систему власти в целом. В статье автор попыталась восполнить существующий пробел в области изучения основ государственной службы в системе народного просвещения на примере Восточной Сибири. На основе законодательства Российской империи конца XIX - начала ХХ в. обобщены сведения по правовому регулированию основ государственной службы. Автор отметила изменение условий государственной службы в Российской империи. Определила элементы системы государственной службы и порядок чинопроизводства, установила зависимость государственной службы от образовательного ценза. В статье определены условия службы в министерстве народного просвещения. Автор, на основе архивных данных, выделила особенности государственной службы и чинопроизводства. Привела примеры нарушений ряда законодательных положений в области чинопроизводства в Восточной Сибири. Отметила недостаток учителей начальной школы и их социальную незащищённость. Привела сведения о способах решения кадровых проблем на примере обязательств по службе казеннокоштных учеников. В статье автор приходит к выводу об избирательной и непоследовательной государственной политике в области народного просвещения.
Ключевые слова: государственная служба, чинопроизводство, просвещение, учителя, особенности, Восточная Сибирь
Inna N. Mamkina,
Candidate of History, Associate Professor, Transbaikal State University (30 Aleksandro-Zavodskaya st., Chita, 672039, Russia), e-mail: [email protected]
Organizational and Legal Foundations of Public Service in the National Education System at The End of the XlXth Beginning of the XXth Centuries (the case of Eastern Siberia)
Public service as the subject of historical research at the regional level in the national education system has not thoroughly studied yet. Historiography is generally presented by the legal researches. Historical writings consider the power system mainly in the context of the state mechanism. In the article the author has tried to fill the existing gap in the field of public service foundations in the national education system taking Eastern Siberia as an example. The paper generalizes information on the legal regulation of public service foundations on the basis of the Russian Empire legislation at the end of the XlXth -beginning of the XXth centuries. The author has noted the change of public service conditions in the Russian Empire. The paper presents rank promotion procedure, determines the public service dependence on the educational qualification and identifies the service conditions in the national education ministry. On the basis of archival data, the author has distinguished rank promotion features in Eastern Siberia, has noted the violations of a number of legislative provisions in the field of rank promotion. The author has paid attention to the elementary school teacher shortcoming and their social vulnerability. Taking full State care pupils' service obligations as an example, one of the ways of personnel problem solving in the field of national education has been described. The author has evaluated the state policy in the field of national education as selective and inconsistent.
Keywords: public service, rank promotion, education, teachers, features, Eastern Siberia
Государственная служба в системе народного просвещения как предмет исторического исследования на региональном уровне является малоизученной проблемой. Историография организационно-правовых основ государственной службы может быть представлена работами юристов и историков. Юридические исследования царского пери-
ода способствовали формированию теоретической основы института государственной службы. Одно из первых понятий государственной службы было сформулировано известным учёным юристом Н. В. Коркуновым. Под государственной службой он понимал «публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и
20
© Мамкина И. Н., 2016
Социальная история
имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определённой задачи государственной деятельности» [8]. По мнению автора статьи, наиболее чётко определил понятие государственной службы О. Эйхельман. Он считал, что государственная служба есть «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определёнными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединённое с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии» [16].
В советский период государственная служба Российской империи не являлась самостоятельным предметом изучения. В постсоветский период сформировалось две концепции изучения характера государственной службы. Сторонником первой является В. Д. Граждан, второй Г. В. Атаманчук [1; 3]. Авторы в обоснованиях государственной службы приходят к выводу о политическом или правовом её характере соответственно. Таким образом, юридические исследования дают представление о государственной службе как явлении динамическом, подверженном влиянию различных факторов, которые в свою очередь определяют модель службы в различные периоды государственного развития.
Исторические исследования по теме связаны с изучением государственного аппарата. Авторы исследовали трансформацию системы власти в различные исторические периоды, определили причины изменений, степень преемственности систем, выявили особенности. Одной из первых публикаций в этой области стал очерк В. А. Евреинова, вышедший в 1888 г. [5]. Несомненно, авторы не обошли стороной и институт государственной службы [2].
В советский период направление исторических исследований принципиально не изменилось. В большинстве исследований утвердилось мнение о консервативной деятельности властей.
В конце ХХ в. интерес к изучению государственной службы и госаппарата возрос. Появляется ряд работ, посвящённых организации управления Сибирью [4; 9; 10; 11; 13; 14; 15]. Авторы реконструировали систему власти, определили проблемы развития института губернаторства в условиях Азиатской России.
В постсоветский период, с изменением политической ситуации в стране, тема получила новое направление. Появляются работы затрагивающие положение государственных служащих различных ведомств [7]. В частности, в работах Т. И. Ермолиной проводится детальный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих государственную службу в системе народного просвещения в масштабах Российской империи. Тем не менее, на региональном уровне тема изучена довольно слабо. Таким образом, целью данной работы является восполнение существующего пробела в области изучения основ государственной службы в системе народного просвещения в Восточной Сибири.
Система государственной службы в Российской империи начала законодательное оформление в эпоху Петра I. Введённые правила чинопроизводства основывались на безупречном служении государству, вне зависимости от образования. Реформы Александра I изменили принципы государственной службы. В 1803 г. «Общие правила народного просвещения» впервые вводили положение, запрещающее принимать без образования на должности, «требующие юридических и других познаний» [5, с. 23]. Правило вступало в силу через пять лет после утверждения. По предположению властей данная норма должна была способствовать росту числа учащихся в учреждениях Министерства народного просвещения. Однако притока желающих получить образование не последовало. В 1809 г. по инициативе М. М. Сперанского производство в чины коллежского асессора и статского советника стало возможным при наличии университетского диплома. Указ вызвал критику со стороны общественности, особенно государственных служащих. В начале XIX в. дворянское происхождение было определяющим в карьере. Образование не имело той степени важности, чтобы быть обязательным критерием для поступления на службу, но государственные власти продолжали укреплять зависимость чинопроизводства от образования.
В 1834 г. Положение о порядке производства в чины по гражданской службе ввело правило присвоения чина в соответствии с полученным образованием. В зависимости от его уровня должности разделили на четыре разряда. Первый разряд требовал «...весьма обширные научные познания»; второй был доступен лицам, имеющим «познания в особых высших науках»; должность третьего разряда зависела от «.некоторых специ-
альных научных и практических познаний»; четвёртый определялся уровнем «простых знаний и ограниченных научных сведений» [5, с. 25]. Установленные 1, 2, 3 и 4-й разряды должностей соотносились с системой просвещения - университет, гимназия, уездное училище и приходская школа соответственно. В дополнительных правилах к Уставу о гражданской службе 1844 г. власти, стремясь повысить уровень образования служащих, закрепили сокращение очередного производства в чины в зависимости от типа оконченного соискателем учебного заведения. С 1856 г. образование становится обязательным условием при поступлении на государственную службу.
Во второй половине XIX в. будущие чиновники, получившие образование не ниже уездного училища и имевшие права на государственную службу по происхождению, принимались на должность в чине коллежского регистратора (14-й классный чин). Лица, не имевшие образования, производились в чин по истечении длительного срока службы от 4 до 12 лет в зависимости от происхождения. Происхождение подтверждалось юридически. Потомственные дворяне предоставляли свидетельство о дворянстве, дети почётных граждан и личных дворян - послужной список отца. Сыновья купцов и коммерции советников получали право на классный чин лишь после 12 лет со дня получения звания их отцом. В случае банкротства купца они теряли право на чинопроизводство. Не допускались к государственной службе иностранные граждане и представители податного сословия. При вступлении в должность будущие служащие обязательно приводились к присяге с подписанием присяжного листа1.
Принятым на службу государственным гражданским служащим присваивалось звание канцелярского служителя, имевшее три разряда. Выпускники гимназий или реальных училищ получали звание первого разряда через год, второго - через два, третьего - через четыре. Присвоение разряда канцелярского служителя лицам без образования происходило после экзамена по программе уездного училища. В таком случае первый разряд присваивался по истечении двух лет, второй разряд - четырёх, третий, в случае присвоения почётного гражданства - восьми, при отсутствии такового - десяти лет2.
Повышение по службе до восьмого класса происходило с интервалом в три года по распоряжению министерства или уполномоченных должностных лиц; с седьмого по
1 Свод Уставов по службе гражданской. - СПб., 1898. - Кн. первая. Ст. 174.
2 Там же. - Кн. первая. Гл. 6. Ст. 305.
пятый - через четыре года при условии беспорочной и усердной службы по согласованию с высшими государственными органами. Личным распоряжением императора или назначением от правительства определялись к должности первые четыре класса.
С развитием бюрократического аппарата формируются особенности правового регулирования службы ряда ведомств. В частности, государственная служба в Министерстве народного просвещения имела некоторые особенности. Запрет принимать на гражданскую службу иностранцев и лиц бывшего податного сословия в ведомстве не действовал. Например, в 1915 г. в Читинской учительской семинарии временно преподавал гимнастику английский подданный Вальтер Ирвинг.
Не соблюдалось соответствие должности и чина. По правилам служащий имел право на разницу чина и должности в три класса, а именно - одним классом выше должности или двумя классами ниже. В Министерстве народного просвещения преподаватели гимназий, городских и уездных училищ производились «тремя чинами выше класса, присвоенного должности»3. Послужной список учителя городского четырёхклассного училища в Троицкосавске П. С. Михно иллюстрирует нарушение сроков чинопроизводства. Окончив в 1888 г. Глуховский учительский институт, Михно был назначен учителем в Троицкосав-ское городское училище. В 1898 г. он получил чин коллежского секретаря со старшинством, в 1901 г. - титулярного советника со старшинством, в 1902 - коллежского асессора со старшинством, в 1903 - надворного советника со старшинством. В 1906 г. П. С. Михно назначен инспектором Читинского и Акшинского уездов4. Таким образом, мы видим, что сроки получения десятого, девятого и восьмого чина нарушены.
Заметим, что для получения первого классного чина учителем приходского училища правила устанавливали сроки, намного превышающие сроки в средней школе. Учителя производились в чин по истечении 12 лет усердной и беспорочной службы, что случалось крайне редко. В Государственном архиве Иркутской области сохранились уникальные сведения о Георгии Петровиче Фомине, учителе Берёзовского начального училища Якутской области, в 1896 г. получившем чин губернского секретаря5. Там же учитель Сун-тарского народного училища Д. Д. Сивцев в
3 Там же. - Ст. 407.
4 ГАЗК (Гос. архив Забайкал. края). - Ф. 4. - Оп. 1. -Д. 32. - Л. 4.
5 ГАИО (Гос. архив Иркут. обл.). - Ф. 63. - Оп. 5. -Д. 31. - Л. 9.
Социальная история
1890 г. после пятнадцати лет службы получил чин губернского секретаря со старшинством [13]. Заметим, что оба учителя уроженцы Якутской области и являются по происхождению якутами, что является важным условием столь длительной службы. Низкий уровень заработной платы, высокая степень контроля со стороны общества и государства, слабая правовая защищённость делали профессию малопривлекательной, что вынуждало учителя переводиться в другие ведомства.
Среди государственных служащих системы просвещения, необходимо выделить категорию лиц (казённокоштные выпускники), назначенных на должность в связи с получением образования за государственный счёт. Обязательства сохранялись и при отсутствии вакансий, в таком случае казённокоштные выпускники могли назначаться в другие губернии на учительские должности в приходские школы.
Выпускники сибирских учительских семинарий, завершив обучение, отрабатывали шесть лет. По истечении двух лет службы в начальной школе учитель имел право продолжить образование в учительском институте, при этом оставшиеся четыре года обязательной службы сохранялись. Если образование в учительском институте было получено за государственный счёт, то обязательства за обучение в институте возникали после погашения предыдущего. Однако выпускник учительского института освобождался от обязательств, если в течение шести месяцев он не получал назначения в городское училище1. В случае отказа выпускника от отработки, он
возмещал государству полную стоимость обучения. Обязательства не распространялись на реальные училища. Так, выпускники Тро-ицкосавского реального училища поступали на гражданскую службу без обязательной отработки.
Таким образом, на протяжении XIX столетия в Российской империи происходило законодательное закрепление и регулирование государственной службы и системы чинопроизводства. Служба в Министерстве народного просвещения считалась государственной и имела некоторые особенности. Особенности зависели от общего уровня развития образования в целом. Способствуя развитию просвещения в Восточной Сибири, государство закрепляло обязательства за получение образования за казённый счёт, что отчасти позволяло обеспечивать школы учительскими кадрами. Учитывая недостаток профессиональных кадров в учебных заведениях Восточной Сибири, государственные власти допускали отступления от норм законодательства. Продвигая по служебной лестнице преподавателей средней школы, «забывали» о народном учителе. Низкий уровень жизни, социальная незащищённость, отсутствие возможности профессионального роста низводили учителя на самый низ социальной лестницы. В целом, в организации и правовом регулировании государственной службы в системе народного просвещения Восточной Сибири допускались нарушения. Государственная политика в области кадрового обеспечения носила избирательный и непоследовательный характер.
Список литературы
1. Атаманчук Г. В. В поисках истины // Государственная служба. 2000. № 3. С. 39-41.
2. Блинов А. И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб.: Типо-лит. К. Л. Пентковского, 1905. 368 с.
3. Граждан В. Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба. 2000. № 3. С. 25-34.
4. Дамешек Л. М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX - начало XX в.). Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1986. 165 с..
5. Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб.: Тип. А. С. Суворина, 1888.
116 с.
6. Еремина Т. И. Законодательное регулирование гражданской службы преподавателей университетов Российской империи в XIX - начале XX века // Науч. труды РАЮН. Вып. 13: в 2 т. Т. 2. М.: Юрист, 2013. С. 871-875.
7. Ермолина Т. И. Законодательное регулирование гражданского чинопроизводства учителей в XIX - начале ХХ в. // Изв. Рос. гос. пед. ун-та им. А. И. Герцена. 2009. № 87.
8. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. Введ. и общ. часть. СПб., 1893. 403 с.
9. Маркова И. Б. Управление Сибирью в 20-60-е гг. XIX в. : автореф. дис. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 1985.
10. Матханова Н. П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX века: Проблемы социальной стратификации. Новосибирск: Сиб. хронограф, 2002. 250 с.
11. Матханова Н. П. Стратификация восточносибирского чиновничества в середине XIX века. (Смена поведенческих стереотипов на сломе эпох) // Сословия и государственная власть в России. XV - сер. XIX в.: междунар. конф. - Чтения памяти акад. Л. В.Черепнина. Москва, 13-16 июня 1994 г. Ч. 1. М., 1994. С. 327-336.
12. От казачьей школы до педагогического колледжа [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mosjour.ru/ index.php?id=2068 (дата обращения: 17.02.2016).
13. Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX века. Омск: Изд-во ОмГУ, 1995. 236 с.
1 Свод Уставов по службе гражданской. - СПб., 1898. - Кн. первая. Гл. 3. Ст. 23.
14. Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX века. Омск: Изд-во ОмГУ, 1997. 252 с.
15. Ремнев А. В. Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX в.). М., 1997. С. 52-66.
16. Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. 83 с.
References
1. Atamanchuk G. V. V poiskah istiny // Gosudarstvennaja sluzhba. 2000. № 3. S. 39-41.
2. Blinov A. I. Gubernatory. Istoriko-juridicheskij ocherk. SPb.: Tipo-lit. K. L. Pentkovskogo, 1905. 368 s.
3. Grazhdan V. D. Predmet i funkcii gosudarstvennoj sluzhby // Gosudarstvennaja sluzhba. 2000. № 3. S. 25-34.
4. Dameshek L. M. Vnutrennjaja politika carizma i narody Sibiri (XIX - nachalo XX v.). Irkutsk: Izd-vo Irkut. un-ta, 1986. 165 s..
5. Evreinov V. A. Grazhdanskoe chinoproizvodstvo v Rossii. Istoricheskij ocherk. SРb.: Tip. A. S. Suvorina, 1888. 116 s.
6. Eremina T. I. Zakonodatel'noe regulirovanie grazhdanskoj sluzhby prepodavatelej universitetov Rossijskoj imperii v XIX - nachale XX veka // Nauch. trudy RAJuN. Vyp. 13: v 2 t. T. 2. M.: Jurist, 2013. S. 871-875.
7. Ermolina T. I. Zakonodatel'noe regulirovanie grazhdanskogo chinoproizvodstva uchitelej v XIX - nachale HH v. // Izv. Ros. gos. ped. un-ta im. A. I. Gercena. 2009. № 87.
8. Korkunov N. M. Russkoe gosudarstvennoe pravo. T. 1. Vved. i obshh. chast'. SPb., 1893. 403 s.
9. Markova I. B. Upravlenie Sibir'ju v 20-60-e gg. XIX v. : avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Novosibirsk, 1985.
10. Mathanova N. P. Vysshaja administracija Vostochnoj Sibiri v seredine XIX veka: Problemy social'noj stratifikacii. Novosibirsk: Sib. hronograf, 2002. 250 s.
11. Mathanova N. P. Stratifikacija vostochnosibirskogo chinovnichestva v seredine XIX veka. (Smena povedencheskih ste-reotipov na slome jepoh) // Soslovija i gosudarstvennaja vlast' v Rossii. XV - ser. XIX v.: mezhdunar. konf. - Chtenija pamjati akad. L. V.Che-rep-ni-na. Moskva, 13-16 ijunja 1994 g. Ch. 1. M., 1994. S. 327-336.
12. Ot kazach'ej shkoly do pedagogicheskogo kolledzha [Jelektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: http://www.mosjour.ru/ index.php?id=2068 (data obrashhenija: 17.02.2016).
13. Remnev A. V. Samoderzhavie i Sibir'. Administrativnaja politika v pervoj polovine XIX veka. Omsk: Izd-vo OmGU, 1995.
236 s.
14. Remnev A. V. Samoderzhavie i Sibir'. Administrativnaja politika vtoroj poloviny XIX - nachala XX veka. Omsk: Izd-vo OmGU, 1997. 252 s.
15. Remnev A. V. General-gubernatorskaja vlast' v XIX stoletii. K probleme organizacii regional'nogo upravlenija Rossijskoj imperii // Imperskij stroj Rossii v regional'nom izmerenii (XIX - nachalo XX v.). M., 1997. S. 52-66.
16. Jejhel'man O. Obzor central'nyh i mestnyh uchrezhdenij Upravlenija v Rossii i Ustava o sluzhbe po opredeleniju ot pravitel'stva. Kiev, 1890. 83 s.
Библиографическое описание статьи
Мамкина И. Н. Организационно-правовые основы государственной службы в системе народного просвещения в конце XIX начале ХХ вв. (на примере Восточной Сибири) // Гуманитарный вектор. Сер. История. Политология. 2016. Том 11, № 4. С. 20-24.
Reference to the article
Mamkina I. N. Organizational and Legal Foundations of Public Service in the National Education System at The End of the XIXth- Beginning of the XXth Centuries (the case of Eastern Siberia) // Humanitarian Vector. Series History. Political Science. 2016. Vol. 11, No 4. P. 20-24.
Статья поступила в редакцию 11.04.2016
