CC BY
76
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ иачки и практики
УДК 328.185
Дараган Валерий Валерьевич Daragan Valeriy Valer'evich
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры оперативно-разыскной деятельности и специальной техники факультета подготовки специалистов для подразделений криминальной милиции
Днепропетровский государственный университет внутренних дел (49005, Украина, Днепропетровск, пр. Гагарина, 26)
candidate of sciences (law), senior lecturer in operational and investigative activities and special equipment for faculty training units of the criminal police
Dnepropetrovsk state university of internal affairs (26 Gagarin av., Dnepropetrovsk, Ukraine, 49005)
E-Mail: [email protected]
Организационно-правовые меры обеспечения законности в сфере государственных закупок в Украине
Organizational and legal measures to ensure the legality of public procurement in Ukraine
Исследованы меры организационно-правового обеспечения законности во время проведения государственных закупок в Украине. Выделены административно-правовые и уголовно-правовые нормы ответственности за нарушения в сфере государственных закупок, а также меры, которые необходимо внедрить в Украине с целью повышения уровня законности в указанной сфере.
Ключевые слова: бюджетные средства, организационно-правовые меры, государственная закупка, государственные предприятия, государственные средства.
Investigated organizational and legal measures to ensure the law during public procurement in Ukraine. Allocated administrative law and criminal law liability for breach of public procurement, as well as measures to be implemented in Ukraine in order to improve the law in this area.
Keywords: budget, organizational and legal measures, public procurement, public enterprises, public funds.
Борьба с преступлениями в сфере государственных закупок на сегодняшний день является одним из приоритетных направлений деятельности правоохранительных органов не только в Украине, но и во многих странах мира. Однако, как показывает практика, усилий одних только правоохранительных органов в борьбе с преступлениями в сфере государственных закупок недостаточно. Максимальное снижение этого негативного проявления возможно только при объединении усилий правоохранительных органов и общественных организаций, а также соответствующего нормативно-правового обеспечения указанной сферы.
Проблемы обеспечения законности в сфере государственных закупок в Украине рассматривались в работах многих ученных, среди которых:
A.В. Бабьяк, С.Н. Балина, И.Л. Близнюк, В.И. Ва-силинчук, Т.В. Дученко, В.В. Коряк, В.Е. Лукьянчи-кова, С.В. Нагачевский, Ю.И. Пивовар, М.Г. Ри-ков, О.Б. Сахарова, Л.П. Скалозуб, В.Р. Сливенко,
B.П. Сокирко.
В других странах проблемы обеспечения законности в сфере государственных закупок изучали: Г.А. Василевич (Республика Беларусь), X. Гюль (Турция), С. Злотников, А.С. Куатова (Республика
Казахстан), М. Каменик (Чешская Республика), П. Трепете (Великобритания), Н.И. Соловьяненко, A.A. Анисимов, С.С. Цветанов (Российская Федерация), Л. Штефан (Румыния) и др.
Целью статьи является анализ мер организационно-правового обеспечения законности в сфере государственных закупок в Украине и других странах мира для установления мер, которые необходимо внедрить в Украине с целью повышения уровня законности в указанной сфере.
Уровень обеспечения законности в сфере государственных закупок определяется тем, как работники государственных предприятий и учреждений обеспечивают выполнение требований Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» от 10 апреля 2014 года № 1197-VII и подзаконных нормативных правовых актов, которые регулируют отношения в сфере государственных закупок. Безусловно, законность в указанной сфере также зависит и от качества нормативных правовых актов, которые регулируют отношения в сфере государственных закупок.
Контроль за законностью в сфере государственных закупок, согласно положениям Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок»[1],
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ иячки и практики
осуществляют: уполномоченный орган; центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере казначейского обслуживания бюджетных средств и Антимонопольный комитет Украины, а также другие органы в соответствии с их компетенцией.
Непонятно, почему законодатель исключил из указанного списка правоохранительные органы, ведь в постановлении Кабинета министров Украины «Об утверждении Положения о закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» от 17 октября 2008 года № 921 [2], которое ранее регулировало отношения в сфере государственных закупок, среди указанных выше учреждений были и правоохранительные органы. По нашему мнению, этот факт отрицательно влияет на состояние обеспечения законности во время осуществления государственных закупок.
Кроме этого, согласно статье 9 указанного Закона, выделено понятие «Общественный контроль в сфере государственных закупок», который обеспечивается через свободный доступ ко всей информации относительно государственных закупок, которая подлежит разглашению [1].
Значительную роль в осуществлении общественного контроля в сфере государственных закупок играет законодательно закрепленная обязанность публикации заказчиком торгов информации относительно проведения государственной закупки, а также информации о результатах проведения государственной закупки на веб-портале по вопросам государственных закупок. Кроме того, указанная информация обязательно безвозмездно публикуется в государственном официальном печатном издании по вопросам государственных закупок.
Что касается ответственности за нарушение законодательства об осуществлении государственных закупок, то на сегодняшний день такая ответственность предусмотрена лишь Кодексом Украины об административных правонарушениях, а именно статьей 164-14 «Нарушение законодательства об осуществлении закупки товаров, работ и услуг за государственные средства» [3]. Согласно санкции указанной статьи за нарушение законодательства об осуществлении государственных закупок на должностных лиц может быть наложен штраф от семисот до тысячи необлагаемых налогом минимумов доходов граждан. Те самые действия, содеянные повторно в течении года после наложения административного взыскания, влекут за собой наложение штрафа на должностных лиц от тысячи до тысячи пятисот необлагаемых налогом минимумов доходов граждан.
В случае проведения государственной закупки за бюджетные средства ответственность предусмотрена также статьей 164-12 «Нарушение бюджетного законодательства». Однако в данном случае максимальный размер штрафа, предусмотренный санкцией указанной статьи, составляет сто необлагаемых налогом минимумов доходов граждан.
В Уголовном кодексе Украины, как и в большинстве стран мира, не предусмотрена прямая ответственность за нарушение законодательства Украины об осуществлении государственных закупок. В большинстве стран, как и в Украине, ответственность за такого рода уголовные правонарушения предусмотрена только административными нормами, при этом отсутствуют непосредственные нормы, предусматривающие уголовную ответственность за нарушение законодательства в сфере государственных закупок. Однако в некоторых странах происходят определенные сдвиги в направлении введения соответствующих норм в уголовное законодательство.
Одними из первых такие изменения произошли в Грузии. Так, в Уголовный кодекс Грузии была введена статья 195-1 «Нарушение правил участия в государственных закупках», также соответствующая норма имеется в Уголовном кодексе Кыргызской Республики, а именно статья 306 «Заключение контракта, осуществление государственной закупки вопреки интересам Кыргызской Республики» [4]. В Российской Федерации о необходимости уголовной ответственности за неоднократные нарушения при осуществлении государственных закупок заявлял руководитель Федеральной антимонопольной службы [5].
Не совсем понятна в этом вопросе позиция Казахстана, ведь прямая норма, которая влекла ответственность за нарушение порядка проведения публичных торгов, аукционов и конкурсов, была предусмотрена статьей 197 Уголовного кодекса Республики Казахстан, однако данная статья в 2011 году была исключена из Кодекса в связи с ее несовершенством и крайне редким применением [6]. Указанные изменения, по нашему мнению, не совпадают с официальной статистикой, указывающей на уровень выявления преступлений в сфере государственных закупок. Как заявил официальный представитель Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) Мурат Жуманбай, количество таких преступлений растет из года в год, по его словам, 78% из всех выявленных в 2012 году коррупционных преступлений составляют преступления в сфере государственных закупок [7].
Что касается соответствующих изменений в украинском законодательстве, можно отметить, что они довольно часто рассматриваются в научных дискуссиях. Так, одними из первых ввести соответствующую норму в Уголовный кодекс Украины предложили Л.П. Скалозуб и В.И. Василинчук. Еще в 2007 году ими было предложено название соответствующей статьи: «Нарушение лицами, входящими в состав тендерного комитета заказчика — распорядителя государственных средств в соответствии с Законом Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства"» [8, с. 219].
В.Р. Сливенко в своем диссертационном исследовании предлагает дополнить Уголовный кодекс
Украины статьей 210-1 «Нарушение законодательства об осуществлении государственных закупок». Указанную мысль поддержало 97,9% опрошенных им респондентов [9].
По нашему мнению, в целях усиления ответственности членов комитета конкурсных торгов за умышленные нарушения законодательства в сфере государственных закупок Уголовный кодекс Украины необходимо дополнить статьей 210-1 «Нарушение лицами, входящими в состав комитета по конкурсным торгам, законодательства об осуществлении государственных закупок» [10, с. 410].
Проведенный нами анализ дел уголовного производства (уголовных дел), связанных с проведением государственных закупок, приводит к выводу, что действия преступников, как правило, содержат составы преступлений, предусмотренных следующими статьями Уголовного кодекса Украины [11]:
— «Мошенничество» (ст. 190 УК Украины);
— «Присвоение, растрата имущества или завладение им путем злоупотребления служебным положением» (ст. 191 УК Украины);
— «Фиктивное предпринимательство» (ст. 205 УК Украины);
— «Нецелевое использование бюджетных средств, осуществление расходов бюджета или предоставление кредитов из бюджета без установленных бюджетных назначений или с их превышением» (ст. 210 УК Украины);
— «Подделка документов, печатей, штампов и бланков, сбыт или использования подделанных документов, печатей, штампов» (ст. 358 УК Украины);
— «Злоупотребление властью или служебным положением» (ст. 364 УК Украины);
— «Злоупотребление полномочиями служебным лицом юридического лица частного права независимо от организационно-правовой формы» (ст. 364-1 УК Украины);
— «Злоупотребление полномочиями лицами, которые предоставляют публичные услуги» (ст. 365-2 УК Украины);
— «Служебная подделка» (ст. 366 УК Украины);
— «Служебная небрежность» (ст. 367 УК Украины);
— «Принятие предложения, обещания или получение неправомерной выгоды служебным лицом» (ст. 368 УК Украины);
— «Незаконное обогащение» (ст. 368-2 УК Украины);
— «Подкуп лица, которое предоставляет публичные услуги» (ст. 368-4 УК Украины);
— «Предложение, обещание или предоставление неправомерной выгоды служебному лицу» (ст. 369 УК Украины).
Проведенный нами анализ нормативно-правового обеспечения законности во время проведения государственных закупок в странах ближнего зарубежья, позволил выделить следующие меры, которые необходимо внедрить в Украине с целью повышения уровня законности в указанной сфере:
— внедрять нормативные правовые акты, которые будут детально определять практические аспекты осуществления государственных закупок, почти не оставляя заказчикам пространства для маневрирования (опыт Румынии);
— увеличить перечень информации, которую согласно статье 10 Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» должен опубликовать заказчик на веб-портале государственных закупок (опыт Румынии) [12, с. 49];
— привлечение во время осуществления законотворческих процессов специалистов из других стран мира с целью предоставления правительству предложений относительно прозрачного реформирования сферы государственных закупок (опыт Чешской Республики);
— создание благоприятных условий для бизнес-среды, с целью побуждения последних к предоставлению в открытом виде ключевой информации о договорах, которые ими выполняются (опыт Чешской Республики) [13, с. 99];
— внедрение реестра недобросовестных участников государственных закупок (опыт республики Казахстан) [14, с. 44];
— закрепить на законодательном уровне нормирование государственных нужд (касается закупки предметов роскоши) (опыт Российской Федерации) [15, с. 116];
— утвердить межведомственный план совместных мероприятий Генеральной прокуратуры Украины, Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Государственной финансовой инспекции Украины, Государственной налоговой службы Украины и Антимонопольного комитета Украины по противодействию преступлениям и другим правонарушениям в сфере государственных закупок товаров, работ и услуг (опыт Российской Федерации) [16, с. 186];
— дополнить Уголовный кодекс Украины нормой, предусматривающей уголовную ответственность за нарушение законодательства в сфере государственных закупок (опыт Грузии и Кыргызской Республики) [10, с. 408].
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что уровень обеспечения законности в сфере государственных закупок прямо зависит от следующих факторов:
— открытости доступа к информации о запланированных государственных закупках, а также информации о закупках, которые уже состоялись. При этом большое значение имеет количество и качество такой информации;
— уровня заинтересованности общественности в процессах, которые происходят в сфере государственных закупок;
— наличию законодательно закрепленного механизма проведения государственных закупок, которое почти не оставляло бы заказчикам пространства для злоупотреблений;
— наличию в стране правительственных и неправительственных организаций, которые занима-
ются мониторингом проведенных государственных закупок;
— наличию в законодательстве страны норм, предусматривающих ответственность за нарушение требований законодательства об осуществлении государственных закупок.
Примечания
1. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2289-17
2. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/921-2008
3. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/80731-10
4. URL: http://kenesh.kg/RU/Articles/7307-UG0L0VNYJ_ K0DEKS_ KYRGYZSK0J_RES PUBLIKI_v_red_ZKR_10_ ot_1032012g.aspx
5. URL: http://www.pro-goszakaz.ru/forum/forum81/ topic274/
6. URL: http://ores.su/index.php/-3152013/372-2013-03-20-15-45-32
7. URL: http:// http://www.inform.kz/rus/article/2547107
8. Скалозуб Л.П., Василинчук B.I. Деяю проблеми за-конодавчого забезпечення при здмсненш закутвель товар1в, роб^ i послуг за державы кошти // Боротьба з оргашзованою злочиннютю i коруп^ею (теорiя i практика). 2007. № 16.
9. Сливенко В.Р. Оперативно-розшукова протидiя злочинам у сферi державних закутвель: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. К., 2013.
10. Дараган В.В. Про доцтьнють уведення «прямих кримшальних складiв» за порушення законодавства про здмснення державних закупiвель в УкраУш // Aктуальнi проблеми кримшально'У вiдповiдальностi: матерiал Мiжннар. наук.-практ. конф., 10—11 жовт. 2013 р. / ред-кол.: В.Я. Тацм (голов. ред.), В.1. Борисов (заст. голов. ред.) та ш. X., 2013.
11. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2341 -14
12. ДараганВ.В. Некоторые вопросы предупреждения коррупции в сфере государственных закупок в Румынии // Норма. Закон. Законодательство. Право: материалы XIV Всероссийской научно-практической конференции молодых ученных (Пермь, 26—28 апреля 2012 года) / науч. ред. О.А . Кузнецова. Пермь, 2012.
13. Дараган В.В. К вопросу об организационно-правовых мерах предупреждения коррупции в сфере государственных закупок в Чешской республике // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Воронеж, 27 июня 2013 г.). Ч. 1: Юридические науки. Воронеж, 2013.
14. Дараган В.В. Некоторые вопросы предупреждения коррупции в сфере государственных закупок в Республике Казахстан // Актуальные проблемы оперативно-розыскной деятельности: материалы Всероссийской видеоконференции «Розыскная работа в ОВД», Тюмень, 29 февраля 2012 г. Тюмень, 2012.
15. Дараган В.В. Деяю питання протидп корупцп в сферi державних закутвель в Росмсьюй Федерацп // Rozw^ nauk humanistycznych: materity Miedzynarodowej naukowi-praktycznej konferencji 27 lutego 2012 — 29 lutego 2012 roku. Cz^sc 4. Poznan, 2012.
16. Дараган В.В. Деяю питання впровадження м1жвщомчого плану заход1в по протидп злочинам i ¡ншим правопорушенням у сферi державних закутвель в Укра'Уш // Teoretyczne i praktyczne innowacje w nauce: materity Miedzynarodowej naukowi-praktycznej konferencji 28 maja
2012 — 30 maja 2012 roku. Cz^sc 3. Gdansk, 2012.
Notes
1. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2289-17
2. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/921-2008
3. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/80731-10
4. URL: http://kenesh.kg/RU/Articles/7307-UG0L0VNYJ_ K0DEKS_KYRGYZSK0J_RES PUBLIKI_v_red_ZKR_10_ ot_1032012g.aspx
5. URL: http://www.pro-goszakaz.ru/forum/forum81/ topic274/
6. URL: http://ores.su/index.php/-3152013/372-2013-03-20-15-45-32
7. URL: http:// http://www.inform.kz/rus/article/2547107
8. Skalozub L.P., Vasylynchuk V.I. Some problems of legislative support in the procurement of goods, works and services for public funds // Fighting organized crime and corruption (theory and practice). 2007. № 16.
9. Slyvenko V.R. Operational combating crime in public procurement: author's abstract... candidate of legal sciences. K., 2013.
10. Daragan V.V. On the feasibility of the introduction of «direct criminal warehouses» for violating the law on public procurement in Ukraine // Actual problems of criminal liability: materials Intern. scientific-practical. conf., Oct. 10—11.
2013 / editorial board: Ya. Tatsy (chief ed.), V.I. Borisov (deputy heads. eds.) and others. H., 2013.
11. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2341 -14
12. Daragan V.V. Some of the prevention of corruption in public procurement in Romania // Norm. Law. Legislation. Law: materials XIV All-Russian scientific.-pract. conf. young scientists (Perm, 26—28 April 2012) / scientific. ed. O.A. Kuznetsova. Perm, 2012.
13. Daragan V.V. On the organizational and legal measures to prevent corruption in public procurement in the Czech Republic // Public safety and law and order in the III millennium: a collection of the International scientific and practical conference (Voronezh, June 27, 2013). Part 1: Jurisprudence. Voronezh, 2013.
14. Daragan V.V. Some of the prevention of corruption in public procurement in Kazakhstan // Actual problems of operational and investigative activities: the All-Russian materials videoconference «Detective work in the police department», Tyumen, February 29, 2012. Tyumen, 2012.
15. Daragan V.V. Some issues against corruption in public procurement in Russia // Rozwуj nauk humanistycznych: materity Miedzynarodowej naukowi-praktycznej konferencji 27 lutego 2012 — 29 lutego 2012 roku. Cz qsc 4. Poznan, 2012.
16. Daragan V.V. Some implementation issues of inter-agency action plan on combating crimes and other violations of public procurement in Ukraine // Teoretyczne i praktyczne innowacje w nauce: materity Miedzynarodowej naukowi-praktycznej konferencji 28 maja 2012 — 30 maja 2012 roku. Cz^sc 3. Gdansk, 2012.
