CC BY
56
B.B. KAZAK, V.E. NIKITIN
ORGANIZATIONAL AND LEGAL FORMS AND MEANS OF CONSTRUCTION ERECTION IN THE CAPITAL CONSTRUCTION IN THE PENAL SYSTEM OF RUSSIA
Б.Б. КАЗАК,
доктор юридических наук, профессор
(Псковский юридический институт ФСИН России); В.Е. НИКИТИН (Академия ФСИН России)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И СПОСОБЫ ВЫПОЛНЕНИЯ СТРОИТЕЛЬНО-МОНТАЖНЫХ РАБОТ В КАПИТАЛЬНОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ ФСИН РОССИИ
Успешное выполнение стоящих перед строителями задач в значительной мере зависит от организационных форм управления строительством, которые, в свою очередь, зависят от способа осуществления строительно-монтажных работ.
Строительно-монтажные работы могут осуществляться подрядным, хозяйственным, а в ряде случаев и смешанным способом.
При подрядном способе строительно-монтажные работы выполняются специально созданными для этой цели постоянно действующими общестроительными и специализированными хозрасчетными подрядными строительными и монтажными организациями.
Предприятия и учреждения, для которых должно осуществляться строительство с учетом выделенных капитальных вложений, выступают в роли заказчиков.
Взаимоотношения заказчика и подрядчика регулируются заключаемым между ними договором. Договор (контракт) - основной правовой документ, регулирующий производственно-хозяйственные и другие взаимоотношения субъектов инвестиционной деятельности в сфере капитального строительства. В нем необходимо отразить: полное наименование сторон (заказчика и подрядчика) с указанием их реквизитов; задания
заказчика в общей форме текста договора и детализированно в приложениях; стоимость предмета договора (контракта); сроки начала и завершения работ; порядок и условия расчетов и платежей; производство и приемка работ; меры ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств; условия и порядок расторжения договора (контракта).
При хозяйственном способе ведения строительства предприятия и учреждения, которым выделены капитальные средства, сами выполняют для собственных нужд строительно-монтажные работы (наряду со своей основной производственной деятельностью).
Для организации строительства и контроля производства работ создаются отделы капитального строительства предприятия, учреждения.
Иногда строительно-монтажные работы осуществляются смешанным способом, который заключается в том, что одна часть строительства выполняется подрядным способом, а другая - хозяйственным. В этом случае подрядным способом выполняются, как правило, специальные работы силами привлекаемых на договорных началах специализированных организаций, а общестроительные работы - хозяйственным способом, то есть силами собственных строительно-монтажных организаций.
Уголовно-исполнительное право
2006. № 1 99
Б.Б. Казак, В.Е. Никитин
Наиболее прогрессивным является подрядный способ, который содействует техническому прогрессу в строительстве, так как коллективы создаются из постоянных квалифицированных кадров рабочих и инженерно-технического персонала; строительно-монтажные организации оснащаются современной техникой; развивается и улучшается использование производственно-технической базы, что обеспечивает систематическое улучшение организации и техники производства строительно-монтажных работ; повышается качество работ; сокращаются сроки строительства и снижается его стоимость.
В современных условиях подрядный способ в наибольшей степени содействует повышению экономической эффективности капитальных вложений, отвечает дальнейшему развитию индустриализации и специализации в строительном производстве.
При хозяйственном способе ведения строительства предприятию, учреждению приходится создавать на период строительства собственную строительную организацию и производственную базу, приобретать или привлекать строительные машины и механизмы, обеспечивать стройку материалами, рабочими, инженерно-техническим и административно-управленческим персоналом.
Хозяйственному способу ведения строительных работ присущи определенные недостатки. Строительство не является для застройщика основной и постоянной деятельностью, поэтому он не заинтересован в развитии и совершенствовании строительного дела. По окончании строительства созданные строительная организация, материально-техническая база, а также кадры не могут быть использованы на данном предприятии в дальнейшем, поэтому строительная организация ликвидируется или превращается в ремонтную, а материально-техническая база расформировывается или резко сокращается. Хозяйственный способ ведения работ не создает условий для расширения производства, повышения производительности труда, качества работ, повышения квалификации кадров.
В уголовно-исполнительной системе в ряде случаев применение хозяйственного способа обусловлено необходимостью трудового устройства осужденных. В данном случае работы осуществляются силами исправительных учреждений под руководством отделов капитального строительства УФСИН России (ОКС УФСИН России).
ОКС УФСИН России передает исправительному учреждению утвержденные титульные
списки объектов капитального строительства по всем источникам финансирования, а также планы государственных централизованных капитальных вложений, устанавливает лимиты финансирования по государственным капитальным вложениям, а также по капитальным вложениям, осуществляемым сверх плана за счет специальных источников (собственных накоплений, специальных фондов и др.).
Следует отметить, что при хозяйственном способе можно обеспечить высокую производительность труда, надлежащее качество строительных работ, а также снижение их себестоимости. Для этого, на наш взгляд, необходимо ликвидировать сезонность в строительном производстве, механизировать трудоемкие и тяжелые работы, создать постоянные строительные бригады и непрерывно повышать квалификацию их членов, максимально применять дешевые местные строительные материалы, использовать наиболее экономичные проекты строительства.
Хозяйственный способ играет немалую роль в строительстве объектов для уголовно-исполнительной системы, поэтому вопросы повышений его эффективности требуют постоянного внимания.
Велика в этом деле роль отделов капитального строительства, выступающих единым заказчиком в системе исполнения наказаний. В их задачу входит:
- обеспечение проектно-сметной документацией;
- финансирование;
- должное техническое руководство работами, осуществляемыми хозяйственным способом;
- своевременное выделение материально-технических ресурсов;
- обеспечение строительства строительными машинами и механизмами.
Силами привлеченных подрядных строительно-монтажных организаций других министерств и ведомств, должны выполняться те работы, которые не в состоянии осуществить своими силами и средствами собственные подрядные строительные организации. К таким работам следует отнести строительство крупных производств и цехов, жилищных и культурно-бытовых комплексов, линий электропередачи, кабельных и радиорелейных линий связи большой протяженности, монтаж паросилового оборудования котельных, сложного технологического оборудования и оборудования литейных цехов, строительство и монтаж трансформаторных подстанций и другие специальные работы.
Уголовно-исполнительное право
Управление капитального строительства в системе ФСИН России (УКС ФСИН России) руководствуется различными правовыми нормами, регулирующими отношения, возникающие:
- при разработке и утверждении документации на строительство;
- разработке и заключении государственных контрактов на выполнение работ для государственных нужд;
- финансировании и материально-техническом обеспечении строящихся объектов.
В системе ФСИН России порядок разработки и утверждения документации на строительство объектов регулируется приказом Минюста России от 11 июня 2002 г. № 162 «Об утверждении проектной документации на строительство объектов для федеральных государственных нужд по Министерству юстиции Российской Федерации», постановлениями Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации» и от 11 октября 2001 г. № 714 «Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета».
Указанными нормативными актами установлено, что основным документом для принятия решения о проектировании и строительстве предприятий, зданий и сооружений является технико-экономическое обоснование строительства, разрабатываемое на основе утверждаемых перечней предприятий, зданий и сооружений. Ранее применяемые технико-экономические расчеты упразднены. Проекты (рабочие проекты) разрабатываются в случае необходимости для технически сложных объектов и при сложных природных условиях строительства.
Территориальные органы УИС в срок до 10 апреля представляют в УКС ФСИН России свои предложения для включения в перечни предприятий и сооружений, по которым будут разрабатываться технико-экономические обоснования в следующем году.
По объектам, строительство которых осуществляется за счет государственных централизованных капитальных вложений, финансируемых из федерального бюджета, проектно-сметная документация на строительство (реконструкцию, расширение) предприятий, зданий и сооружений (при наличии положительных заключений территориальных органов Государственной вневедомственной экспертизы) утверждается в зависи-
Организационно правовые формы...
мости от стоимости строительно-монтажных работ либо руководством ФСИН России, либо руководителем территориального органа УИС.
Задания на разработку проектной документации на строительство утверждаются также в зависимости от стоимости работ либо руководством ФСИН России, либо руководителем территориального органа УИС.
На вновь начинаемые и переходящие объекты составляются титульные списки. В титульном списке необходимо указать: наименование стройки, место и сроки строительства, проектную мощность, сметную стоимость, объем выполненных работ, срок ввода в действие производственных мощностей и основных фондов в соответствии с показателями проектно-сметной документации. Для проведения проектно-изыс-кательских работ составляется титульный список.
Проектно-сметная документация на строительство, осуществляемое за счет собственных финансовых ресурсов, внутрихозяйственных резервов, заемных и привлеченных финансовых средств инвесторов и других внебюджетных фондов, утверждается заказчиками (инвесторами). Технико-экономические обоснования по этим стройкам до утверждения подлежат обязательной экспертизе в соответствующих территориальных организациях государственной вневедомственной экспертизы в части оценки эксплуатационной и экологической безопасности намечаемого строительства, рационального его размещения, использования природных и трудовых ресурсов, а также других вопросов, относящихся к компетенции местных органов власти.
По объектам, строительство которых осуществляется за счет средств бюджетов республик, входящих в состав России, бюджетов автономных областей и округов, краев, областей и городов, собственных финансовых ресурсов и внутрихозяйственных резервов, заемных и привлеченных финансовых средств инвесторов и других внебюджетных фондов, предпроектная, проектная документация и другие документы, необходимые для осуществления проектирования и строительства, утверждаются руководителем территориального органа УИС.
Состав государственных комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительных объектов назначается, и акты этих комиссий утверждаются в соответствии с действующими строительными нормами и правилами в зависимости от сметной стоимости руководством ФСИН России либо руководителем территориального органа УИС.
Уголовно-исполнительное право
2006. № 1
Б. Б. Казак, В. Е. Никитин
Необходимо отметить, что в современных условиях одним из эффективных средств реализации государственной экономической и научно-технической политики в инвестиционной сфере повышения эффективности капитальных вложений посредством контроля качества проектных решений является государственная экспертиза. Немалая роль в совершенствовании проектных решений, экономии всех видов материальных, энергетических и финансовых ресурсов принадлежит экспертным органам министерств и ведомств1.
Вместе с тем приходится констатировать, что это важное направление работы организационно не обеспечено, то есть в структуре ФСИН России экспертные органы не предусмотрены. В связи с этим представляется целесообразным в составе УКС ФСИН России создать отдел или отделение экспертизы проектов и смет. К числу задач данных отделов (отделений) следует отнести:
- осуществление экспертизы проектов строительства объектов как специальных, предназначенных для системы ФСИН России, так и для социальной сферы в соответствии с задачами, поставленными Государственной целевой программой «Жилье»;
- укрепление экономической базы капитального строительства, сокращение инвестиционного цикла, повышение качества проектов строительства, снижение материалоемкости объектов, рациональное использование топливно-энергетических и других ресурсов, создание комфортных условий труда и жизнедеятельности людей;
- обеспечение реализации в практической работе решений Межведомственного совета по вопросам строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства от 25 мая 1995 г. по ресурсам и энергосбережению в части, касающейся учреждений и органов, исполняющих наказания;
- укрепление практического взаимодействия с государственными надзорными и контрольными службами, банками, а также организациями, осуществляющими согласование и выдачу исходных данных для проектирования и др.
Финансирование объектов строительства непрерывно осуществляется на основании титульных списков.
Под финансированием капитального строительства понимается выделение и использование финансовых ресурсов на строительство новых, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, зданий и сооружений.
Важнейшим нормативным актом, регламентирующим отношения по финансированию капитального строительства, является Временное положение о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 220 (далее - Положение).
Это Положение применяется и при финансировании капитального строительства в системе ФСИН России. Основными направлениями инвестирования являются жилищное строительство, реконструкция и строительство следственных изоляторов и тюрем, а также строительно-восстановительные работы на объектах учреждений и органов, исполняющих наказания.
Ситуация с обеспечением строительства финансовыми средствами в настоящее время сложная. Достаточно отметить, что лимит государственных капитальных вложений для МВД России, установленный Министерством экономики РФ на 1994 г., составил лишь 40 % от потребности министерства и был профинансирован только на 50 %. Выделенные Министерством экономики лимиты для таких нужд в 1995 г. составили 34 %, а в 1996 г. - 30 % от уровня 1994 г. Начиная с
2000 г. ситуация начала изменятся в сторону улучшения. Так, в 2000 г. централизованные капитальные вложения составили 251,9 млн руб. в том числе в жилищное строительство - 69,2 млн руб., и далее по годам соответственно: 2001 - 440,0 млн руб. и 110,0 млн руб.; 2002 - 580,8 и 167,2; 2003 - 706,2 и 200,2; 2004 - 740,9 и 248,3; 2005 - планировалось 1303,1 и 297,8; 2006 - 1882,9 млн руб. и 355,7 млн руб. Финансирование работ по капитальному ремонту также улучшается: в 2000 г. выделено 105,0 млн руб.;
2001 - 364,0; 2002 - 785,8; 2003 - 1003,2; 20042005 гг. - 1034,8; 2006 г. планировалось выделить 1051,0 млн руб. Более того, финансирование выделяемых лимитов осуществлялось крайне нестабильно.
Занижение лимитов капитальных вложений, а также неудовлетворительное и несвоевременное финансирование объемов выполняемых работ поставило инвестиционно-строительный комплекс на грань банкротства. Обычным явлением были вынужденные административные отпуска, задержки заработной платы и, как результат, пересмотр в сторону уменьшения намечавшегося количества строек и списание ранее наработанной проектно-сметной документации. Положение дел в экономике страны и приведенные цифры свидетельствуют о том, что, хотя наметилась стабильная тенденция роста, в ближайшее время резкого увеличения лимитов капитальных
Уголовно-исполнительное право
Организационно правовые формы.
государственных вложений не произойдет, следовательно, обеспечить все стройки капитальными вложениями в необходимых размерах не удастся. В связи с этим ФСИН России, ГУФСИН России, УФСИН России, Управлению капитального строительства ФСИН России основные материальные и финансовые ресурсы следует сконцентрировать и направить на строительство объектов первостепенной важности, «законсервировать» или прекратить строительство второстепенных объектов. Очевидно, что в современных условиях финансирования необходимо изыскивать на местах (как это уже делается в некоторых территориальных органах УИС) дополнительные источники финансирования, тщательно проводить экспертизу проектов и смет строек с целью недопущения необоснованного удорожания строительства, привлекать на долевых началах организации, имеющие значительные финансовые возможности, грамотно использовать кредиты банков и другие заемные средства, привлекать для производства строительно-монтажных и специальных видов работ подрядные организации исключительно на основе торгов, определяя таким образом наиболее выгодного партнера.
В сложившейся ситуации от строителей потребуется умение мобильно и рационально использовать имеющиеся в их распоряжении финансовые ресурсы. В отдельных случаях имеет смысл продолжать работать на объектах даже при временном отсутствии финансовых средств.
Понесенные в ходе такого строительства затраты можно компенсировать за счет внебюджетного фонда. Подобные действия возможны на объектах, где высокий процент готовности дает уверенность в их безусловном вводе в эксплуатацию. Ведь консервация работ на таких объектах, а впоследствии расконсервация по мере поступления финансовых средств потребуют более значительных, чем в настоящее время, затрат материальных, людских и финансовых ресурсов.
Большое значение для своевременной сдачи в эксплуатацию объектов, предусмотренных по договору подряда, имеет бесперебойное обеспечение строительства материалами, изделиями, оборудованием, инвентарем и т. п. Обычно на подрядчика возлагается обеспечение стройки строительными материалами, конструкциями и изделиями, а на заказчика - технологическим оборудованием, аппаратурой, инвентарем и специальными материалами, необходимыми для выполнения пусконаладочных работ и испытания оборудования.
В заключение следует отметить, что капитальное строительство является одним из важных видов деятельности ФСИН России. От его развития зависит будущее всей уголовно-исполнительной системы.
1 См.: Экспертиза в капитальном строительстве. Проблемы, поиски, решения // Бюл. строит. техники. 1995. № 7. С. 29-31.
Уголовно-исполнительное право
2006. № 1 ЮЗ
