CC BY
234
Бюджетные отношения
УДК 336.717
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
е. а. Ермакова,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов E-mail: [email protected] Саратовский государственный социально-экономический университет
ного кодекса РФ определены восемь положений, раскрывающих суть этого принципа:
1) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
2) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
3) право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);
5) недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы
В статье рассматривается особенность организационно-правового механизма реализации принципа самостоятельности в отношении местных бюджетов на основе анализа нормативно-правовой базы и практики функционирования муниципальных бюджетов в современных российскихусловиях. Предлагается внести в бюджетное законодательство ряд поправок, направленных на достижение выполнения данного принципа.
Ключевые слова: бюджетная система, местный бюджет, принцип самостоятельности бюджетов, бюджетный процесс, бюджетные, налоговые полномочия.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-Ф3) каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (ст. 52). Это же прописано и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 15) [1], который определяет, что бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. При этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
В Бюджетном кодексе РФ в качестве базового принципа построения бюджетной системы, включая местные бюджеты, определен принцип самостоятельности бюджетов. Статьей 31 Бюджет-
Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
6) право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
7) недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
8) недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Рассмотрим практическую реализацию провозглашенных законодательством положений в отношении местных бюджетов.
Во-первых, принцип самостоятельности бюджетов предполагает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Для реализации такого права и обязанности должны быть соответствующие исходные условия, которые не зависят не только от региональных органов власти и органов местного самоуправления, но и в значительной степени от федерального центра. Сбалансированность бюджета предполагает обеспечение расходных обязательств доходами и поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета. При этом надо иметь в виду, что действующее федеральное налоговое и бюджетное законодательство должно позволять местному самоуправлению, при соответс-
твующей их инициативе, обеспечивать, в первую очередь, за счет мобилизации собственных резервов, возмещение недостающих средств для сбалансированности бюджета. Лишь в случае невозможности это сделать по объективным причинам позволяется прибегать к финансовой помощи из других бюджетов бюджетной системы. Таким образом, мало дать право и установить обязанности местному самоуправлению сбалансировать бюджет; важно сочетать с этим обязанность и права федеральных органов власти на законодательной основе создавать соответствующие благоприятные исходные условия для реализации данного требования бюджетного законодательства.
Во-вторых, принцип самостоятельности бюджета предполагает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Это должно касаться всех этапов бюджетного процесса, включая и исполнение бюджета. В муниципальных образованиях возникают проблемы в связи с переходом к казначейскому методу исполнения бюджетов на основе кассового их обслуживания. Бюджетным кодексом РФ (ст. 215.1) определено, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. При этом казначейство может передать свои полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества. Однако данные положения не соответствуют Конституции РФ, поскольку в ней отсутствуют те компетенции Федерации, которые влекут за собой полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований [3]. В результате как субъекты РФ, так и муниципальные образования лишены права самостоятельно осуществлять кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов. В ст. 7 Бюджетного кодекса РФ, определяющей бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, также отсутствуют полномочия, отражающие исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
При этом в ст. 9 Бюджетного кодекса РФ определено, что к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:
установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.
Следовательно, исполнением местных бюджетов вправе (и должны) заниматься органы местного самоуправления. Однако это не означает, что федеральные органы государственной власти не могут заниматься кассовым обслуживанием исполнения бюджетов, поскольку понятия «исполнение бюджета» и «кассовое обслуживание исполнения бюджета» не тождественны. Исполнение бюджета — исходное звено, а обслуживание — работа, деятельность по удовлетворению определенных нужд, потребностей. Первоначально при становлении казначейской системы исполнения бюджетов субъектам РФ и муниципальным образованиям было предоставлено право создавать собственные казначейства, а Федеральное казначейство осуществляло обслуживание исполнения только федерального бюджета. При этом на местах и в регионах кассовым обслуживани -ем исполнения бюджетов занимались либо специально создаваемые за счет соответствующих бюджетов региональные (местные) казначейства, либо эту функцию передавали Федеральному казначейству. Однако существовали и определенные ограничения. Так, высокодотационные бюджеты обслуживались в обязательном порядке Федеральным казначейством (в 2002 г. органы Федерального казначейства занимались кассовым обслуживанием региональных бюджетов в 30 субъектах РФ) [3]. В настоящее время кассовое обслуживание местных бюджетов регламентируется приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н «Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» (в ред. 25.12.2009). В соответствии с приказом органы местного самоуправления выбирают наиболее приемлемый для них вариант, предусмотренный данным документом, путем подписания соглашения между местной администрацией и соответствующим отделением территориального органа Федерального казначейства. Существующая в настоящее время в России модель кассового обслуживания исполнения местных бюджетов позволяет решить ряд проблем, к
которым можно отнести задержку платежей бюджетополучателей, несвоевременность зачисления платежей в адрес бюджетополучателей из-за изменения реквизитов счетов и др. Кроме того, осуществляется информационный обмен путем предоставления в местный финансовый орган различной отчетности (с разной периодичностью), к которой относятся: сводные ведомости по кассовым выплатам из бюджета и кассовым поступлениям в местный бюджет; ведомость по движению свободного остатка средств бюджета. Это позволяет финансовым органам оперативно принимать решения по исполнению бюджета и сокращать расходы местного бюджета по организации кассового обслуживания распорядителей и получателей средств, расходы на оплату комиссии и т. д.
Зачастую органы местного самоуправления поселений (из-за сложности самой организации исполнения бюджета и необходимости наличия квалифицированных финансовых кадров) передают полномочия по исполнению бюджета (по соглашению) муниципальным районам. Так, на территории Саратовской области активно развивается модель организации исполнения местных бюджетов на базе централизованных бухгалтерий.
Необходимо отметить, что всей полнотой прав на осуществление бюджетного процесса (составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение и контроль за исполнением местного бюджета) воспользовались муниципальные районы и городские округа. Городские и сельские поселения часто передают и полномочия по составлению проекта бюджета, среднесрочного финансового плана, прогноза социально-экономического развития территории. В отдельных случаях и контроль за исполнением бюджета осуществляют органы финансового контроля муниципального района в рамках подписанных соглашений. Однако в большинстве случаев эти полномочия передаются без соответствующего адекватного финансового обеспечения расходных обязательств.
В-третьих, провозглашается право органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ. Вместе с тем если федеральным законодательством не предоставлена на местном уровне необходимая налоговая инициатива в указанных направлениях, то реального значения для самостоятельности бюджета это положение иметь не будет. Следует обратить внимание, что
установление налога согласно Налоговому кодексу РФ предполагает законодательное определение всех существенных элементов налога, к которым относятся: субъект налога, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Согласно российскому налоговому законодательству все эти элементы определяет федеральное законодательство — Налоговый кодекс РФ. В отношении местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) необходимо отметить, что представительные органы местного самоуправления могут их вводить на своей территории и при этом устанавливать налоговые ставки (в пределах, прописанных федеральным налоговым законодательством), дополнительные налоговые льготы (обязательным при этом является предоставление именно льгот, указанных в федеральном налоговом законодательстве), а также порядок и сроки уплаты. Подобными правами органы местного самоуправления наделены и по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности в части определения видов деятельности, облагаемых налогом, и установления коэффициента К2. В отношении остальных налогов, поступающих в доходную часть местных бюджетов (налог на доходы физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, отдельные виды государственной пошлины, транспортный налог (в отдельных субъектах РФ), налог на прибыль организаций), необходимо отметить, что никакими правами по их установлению, включая введение на своей территории, органы местного самоуправления не обладают. Более того, при введении налога на недвижимость, предполагающего замену земельного налога и налога на имущество физических лиц, названное право органы местного самоуправления могут полностью утратить.
Следовательно, можно сделать вывод о некорректности формулировки данного положения о принципе самостоятельности бюджетов. В целях согласования бюджетного и налогового законодательства это положение может быть сформулировано следующим образом: федеральные органы государственной власти вправе устанавливать в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации налоги и сборы, а органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (в отношении соответственно региональных и местных налогов) вправе вводить на своей территории и определять отдельные элементы налога в пределах, установленных законодательством РФ о налогах и сборах.
Необходимо отметить, что налоговая реформа не всегда способствует укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований: по России доля доходов местных бюджетов по отношению к ВВП в 2007 г. (по сравнению с 1997 г.) снизилась почти в 2 раза (с 10,9 до 5,9 %) [2]. Анализ институциональных тенденций развития местного самоуправления свидетельствует об уменьшении степени свободы (фискальной автономии) муниципальных образований в управлении доходами (при определении направлений расходования средств), а также об ограничении возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении. Совокупная доля доходов от местных налогов, по которым муниципалитеты вправе определять отдельные элементы налогообложения, в последние годы составляла не более 1/5 от общего объема доходов местных бюджетов.
Рамки полномочий представительных органов местного самоуправления в области налогообложения ограничены такими действиями, как выбор из установленного на федеральном уровне перечня местных налогов и сборов конкретного налога или сбора, разработка и конкретизация содержания строго определенных элементов избранного местного налога или сбора, а также осуществление процесса по принятию соответствующего решения (нормативно-правового акта) о введении этого местного налога или сбора в действие на территории своей юрисдикции.
Несмотря на реформирование местного самоуправления в России, большинство проблем, связанных с разграничением компетенции государства и муниципальных образований в финансовой сфере, остаются нерешенными. Часть из них решается в Законе № 131 -ФЗ, но в нем содержится ряд пробелов и неясностей, которые порождают новые проблемы. К наиболее острым вопросам, требующим скорейшего решения, относятся:
— недостаточность прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов;
— неадекватный расходам местных бюджетов состав местных налогов;
— наличие не обеспеченных финансовыми ресурсами полномочий, переданных органам местного самоуправления;
— чрезмерное государственное регулирование доходов местных бюджетов;
— ограничение прав муниципальных образований по осуществлению расходов;
— целевой характер муниципальной собственности, проблема в вопросе возможности
использования земель запаса муниципальными образованиями;
— недостаточно полное разграничение полномочий и предметов ведения в сфере муниципального заказа и др.
Продолжающийся процесс разграничения полномочий делает все более важным вопрос об обеспечении закрепленных полномочий финансовыми источниками, адекватными как с точки зрения объемов поступлений, так и с точки зрения их соответствия реальным потребностям того или иного территориального образования. При этом финансовое обеспечение выполнения органами власти обязательств непосредственно связано с установленным законодательством уровнем налогово-бюджетных прав.
Вплоть до 1997 г. региональные органы и органы местного самоуправления были наделены практически неограниченным суверенитетом в налоговой сфере. Власти могли устанавливать и вводить на территории налоги и сборы помимо тех, которые закреплялись Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (документ утратил силу). В результате, число региональных и местных налогов выросло на порядок (свыше 200 видов). Рост перечня вводимых на территориях налогов явился причиной усиления налоговой нагрузки на хозяйственный сектор экономики и в дальнейшем вызвал переход «в тень» значительного контингента из сферы бизнеса. Кроме того, по многим налогам издержки государства, связанные с администрированием налогов, превосходили объемы поступлений по этим налогам. Указом Президента РФ от 18.08.1996 № 1214 «О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22.12.1993 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» был установлен запрет на введение дополнительных налогов и сборов сверх перечня, установленного законом. Это стало первым шагом к ограничению налоговой автономии муниципальных властей.
Принятие Налогового кодекса РФ сохранило и усилило развитие обозначенной тенденции. Произошло дальнейшее сокращение состава местных налогов: с 2005 г. в муниципальный бюджет стали поступать лишь два местных налога (налог на имущество физических лиц и земельный налог).
Установление ограниченного перечня вводимых на территории региональных и местных
налогов существенно снизило управленческие функции местных органов власти по формированию бюджетных потоков. С 2006 г. в ходе реформирования межбюджетных отношений произошло дополнительное наделение местных бюджетов закрепленными налоговыми источниками (на основании Бюджетного кодекса РФ). Положения Бюджетного кодекса РФ устанавливают нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты муниципальных образований на постоянной основе. Так, для налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога и единого налога на вмененный доход существуют дифференцированные нормативы, которые зависят от вида муниципального образования (городской округ, муниципальный район, поселение).
В-четвертых, в Бюджетном кодексе РФ зафиксировано право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из других бюджетов). Однако при этом направление расходов не должно противоречить требованиям Конституции РФ. Это положение, в отличие от указанных ранее, не нуждается в дополнении и уточнении, т. е. не носит декларативный характер.
В-пятых, не допускается устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств. Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых из других бюджетов).
В-шестых, закреплено право органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной
власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов. Это положение в целом реализуется в достаточной степени.
В-седьмых, не допускается введение в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов. В связи с этим налоговое законодательство четко установило принятие всех нормативно-правовых актов, касающихся налогов, в срок до 1 декабря текущего года. Кроме того, любые сокращения налоговой базы местных бюджетов в результате изменения налогового законодательства должны компенсироваться из вышестоящего бюджета. Следует отметить, что механизм таких компенсаций действует, но не в полном объеме. Как правило, средства на покрытие выпадающих доходов выделяются не всем муни-
ципальным образованиям, а тем из них, у которых из-за изменений в налоговом или бюджетном законодательстве выпадают большие доходы.
В-восьмых, недопустимо изъятие в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Таким образом, анализ практики реализации принципа самостоятельности на уровне местных бюджетов показал, что существует ряд проблем и противоречий в порядке обеспечения реальной бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Решить многие из существующих противоречий возможно путем совершенствования бюджетного и налогового законодательства.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Пронина Л. Законодательство: новые нормы и полномочия //Бюджет. 2009. № 3.
3. Родионова В. О бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации // Финансы и кредит. 2006. № 36.
Московская Высшая Школа Экономики 20 лет Лицензия АА 000002, А 306208 ФИНАНСОВЫЙ ИНСТИТУТ Аккредитация 010300
ИНСТИТУТ П1РОФБУХГАЛТЕРОВ И АУДИТОРОВ ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ ВТОРОЕ ОБРАЗОВАНИЕ за 8 месяцев (ГОСДИПЛОМ)
УМЦ № 420, УМЦ № 611 Организованная сдача экзаменов Аттестат • Профессиональный бухгалтер • Профбухгалтер по МСФО • Профбухгалтер бюджетных учреждений • Финансовый директор • Внутренний аудитор • Налоговый эксперт-консультант • Общий аудит. Аттестат Минфина РФ Повышение квалификации профессиональных бухгалтеров и аудиторов - 20 программ 911-93-07 * БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ, АНАЛИЗ И АУДИТ « МЕНЕДЖМЕНТ ОРГАНИЗАЦИИ * ФИНАНСЫ И КРЕДИТ Обучение: • дневное; • вечернее; • заочное; • группы выходного дня. 911-09-65 * Бухгалтерский учет и аудит * Управление финансами * МСФО (Диплом АССА, Великобритания) * Организация предпринимательской деятельности * Организация маркетинговой деятельности и управление продажами * Организация и управление кадровой службы * Менеджмент туризма и гостеприимства * Менеджмент рекламного дела * Менеджмент внешнеэкономической деятельности и таможенного дела * Менеджмент страхового дела * Психология и управление персоналом 912-44-92
Занятия рядом с м. Таганская, м. Автозаводская, м. Пролетарская (ул. Воронцовская, 21) www.mos-econ.ru
