CC BY
0
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТРОИТЕЛЬНОГО ДЕЛА В ДОВОЕННЫЙ ПЕРИОД СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-5-2-158-163
Аннотация. После Октябрьской революции 1917 г. в советском государстве довольно активно стал развиваться жилищно-строительный комплекс. При этом приоритеты определялись из политико-идеологической концепции советской власти, в частности, речь идет об огосударствлении предприятий и других организаций, которые вели свою деятельность в рассматриваемой сфере. В статье выявляются организационные и правовые особенности этого экономического направления советского государства в довоенный период (1917-1941 гг.). Анализируются соответствующие юридические акты, научные труды по заявленной проблематике. Отмечается, что первоначально издавалось много актов распорядительного характера (об отмене частной собственности на недвижимость и др.), а с начала 1920-х гг. стали приниматься нормативно-правовые акты, и к середине 1930-х гг. сложилось достаточно стабильное законодательство, основанное на централизованном управлении строительной сферы.
Ключевые слова: жилищная политика, строительное законодательство, государство, кооперативы, кодекс, советское государство.
Внимание советского законодателя жилищной проблеме было проявлено практически сразу после Октября 1917 г. Так, уже 30 октября 1917 г. было издано постановление НКВД, подписанное наркомом А.И. Рыковым, - «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» [1], где, в частности, указывалось, что городские самоуправления имеют право секвестровать все пустующие помещения, пригодные для жилья, на основании утверждаемых ими правил и норм вселять в имеющиеся жилые помещения граждан, нуждающихся в помещении, или живущих в перенаселенных или опасных для здоровья квартирах, учреждать жилищную инспекцию, определять ее организацию и круг ведения, издавать обязательные постановления об учреждении домовых комитетов. Этот акт, доведенный до сведения исполнителей по телеграфу, не имел большого практического значения, поскольку довольно скоро власть ликвидирует и сам институт самоуправления с передачей всей власти местным Советам. Вскоре в развитие ленинских «Тезисов закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами» [2,
с. 133] были приняты Декрет СНК РСФСР от 23 ноября 1917 г. «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» [3] и Декрет ВЦИК от 6 (29) декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью» [4]. На основе этих актов Советы рабочих и солдатских депутатов изымали из частного владения крупные капиталистические дома и строения и передавали их в ведение Советов. Но если эти акты имели прежде всего распорядительный характер, то с начала 1920-х гг. стали издаваться и нормативные акты.
Так, Постановлением СНК РСФСР от 28 декабря 1921 г. «Об условиях демуниципализации домов» [5] определялась стратегия использования той части жилого фонда, которая власти не нужна. Разрешалось возвращать в собственность бывшим владельцам жилые строения при условии производства последними в годичный срок их полного ремонта. Постановление СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами» [6] определяло предназначение нужного власти жилого фонда, в частности, исполкомам могли сдавать муниципализированные дома в долгосрочное пользование на условиях их содержания
коллективам жильцов. Значительное внимание в первые годы советской власти было уделено вопросам, связанным с использованием жилья в качестве средства закрепления рабочей силы за предприятиями. Принимались соответствующие законодательные акты. Так, декрет СНК от 8 мая 1922 г. снимал всякие ограничения с выселения нетрудового элемента из домов-коммун [7]. Декрет СНК от 12 июля 1922 г. разрешал выселение в административном порядке администрацией учреждений лиц, прекративших службу в системе ВЦИК и ВЦСПС [8].
Декрет СНК от 28 июля 1922 г. предоставлял Коммунистическим Университетам и всем, приравненным к ним, учебным заведениям «право выселения в административном порядке из занимаемых ими зданий всех граждан, не состоящих на службе в означенных университетах» [9]. А декрет СНК от 6 сентября 1922 г. [10] предписывал выселение граждан, не принадлежащих к данному предприятию, из всех без исключения домов, «закрепленных» за предприятиями и учреждениями» (содержательная часть этих и других актов по данному аспекту жилищных и трудовых отношений будет раскрыта в следующей главе настоящей работы). После нескольких лет правового регулирования жилищных отношений путем издания многочисленных актов по отдельным вопросам различными органами власти и управления с 1924 г. начинаются попытки их обобщения, благо к тому времени соответствующий опыт кодификации уже имелся (были приняты ГК РСФСР, УК РСФСР, УПК РСФСР, КЗоТ РСФСР и др.).
Однако здесь в итоге ожидаемого результата не получилось. Как пишет Т.Ф. Ящук, «судьбу Административного кодекса, который так и остался проектом, разделили, например, и проекты Жилищного кодекса, Строительного кодекса, подготовленные в своей основе сотрудниками Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР, в которых затрагивались некоторые полномочия местных Советов» [11, с. 31]. Проект Жилищного кодекса к середине 1924 г. разработала комиссия, созданная при ГУКХ (Главное
управление коммунальное хозяйство при НКВД). Документ содержал общую концепцию Жилищного кодекса, а сам проект правового акта включал следующие разделы: общие положения, жилищно-санитарные нормы, государственный фонд строений, право застройки, жилищная кооперация, частновладельческие строения. В частности, в разделе «Государственный фонд строений» устанавливалось, что фонд государственных строений состоит из строений национализированных и муниципализированных: национализированные находятся в распоряжении центральных органов, а муниципализированные -местных Советов. Проект Кодекса содержал исчерпывающий перечень строений, которые закон признавал или мог признать в будущем муниципализированными. Допускалась муниципализация и демуниципализация жилых строений, устанавливались процедурный порядок перехода права собственности, а также ограничения таких сделок. Большое место отводилось регламентации права аренды жилых помещений, закреплению арендной платы, существенных условий договора аренды [12, с. 83-91].
Тот же орган (ГУКХ) инициировал также подготовку смежного с Жилищным кодексом проекта Строительного кодекса, в который планировалось включить три части: общие основания строительного дела РСФСР, гражданское строительство и благоустройство, специальное строительство. Была проделана значительная работа, написано несколько глав, но проект также не стал законом [13, с. 27]. Во многом это объяснялось сложностью жилищностроительных отношений. Тем не менее, несмотря на указанные обстоятельства, в сфере жилищного права стали издаваться пусть и не кодексы, но довольно объемные нормативно-правовые акты, в которых регулирование жилищных отношений осуществлялось уже на системном уровне.
В этом смысле необходимо отметить прежде всего совместное Постановление ЦИК СССР и СНК СССР «О жилищной кооперации» от 19 августа 1924 г. [14]. В преамбуле закона, в частности, указывалось: «В целях борьбы с жилищным кри-
зисом путем развития жилищного строительства и содействия наиболее хозяйственному использованию наличных жилых строений на началах самодеятельности широких масс трудящегося населения Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров Союза ССР постановляют:
1. Гражданам Союза ССР для удовлетворения жилищной нужды предоставляется добровольно объединяться в жилищные кооперативные товарищества на основаниях, изложенных в последующих статьях настоящего Постановления.
2. Жилищные кооперативные товарищества разделяются на:
а) жилищно-арендные кооперативные товарищества;
б) рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества;
в) общегражданские жилищностроительные кооперативные товарищества» [14].
Закон предусматривал принятие уставов жилищно-кооперативных товариществ и их регистрацию.
Сопоставление этого нормативно-правового акта с действующим в России в настоящее время жилищным законодательством показывает, что последнее в своих основных чертах в части кооперации повторяет закон 1924 г., что свидетельствует об основательности его разработки. Более того, в законе 1924 г. содержались нормы, которые, на наш взгляд, вполне могут быть полезны и в настоящее время. Речь идет о разделе «Союзы жилищной кооперации» (ст. 43-47). Здесь, в частности, указывается, что жилищно-кооперативные товарищества всех видов могут объединяться в единые городские и губернские (и соответствующие им) союзы жилищной кооперации. Последние могут объединяться с разрешения экономических совещаний соответствующих республик в союзы жилищной кооперации в масштабе союзных республик. В крупных городах помимо городских союзов могут быть образуемы районные союзы жилищной кооперации. Органами управления союзов всех степеней являлись собрания уполномоченных от входящих в их состав
организаций и избираемые собраниями уполномоченных правления.
Вместе с тем эти документы, несмотря на их основательность, тем не менее, не могли учесть всех реалий жизни, и в них приходилось вносить изменения. Так, не было учтено то обстоятельство, что в СССР полным ходом осуществлялась НЭП и соответственно появились вопросы, связанные с жилищными правами лиц, которые работали по найму у «нэпманов». Данный вопрос был отрегулирован в Постановлении ЦИК и СНК от 14 августа 1925 г. [15], где, в частности, указывалось: «Предоставить лицам, работающим по найму у частных лиц и их объединений, право быть членами рабочих жилищностроительных кооперативных товариществ» [15].
С середины 1920-х гг. в СССР активизировалось жилищное строительство, на что направлялись значительные финансовые средства, и прежде всего за счет специальных отчислений из прибыли предприятий [16]. Такой подход тут же был сопровожден предупредительной мерой в виде Постановления СНК СССР «от 2 июня 1925 г. [17]. В этом документе, в частности, указывалось, что ответственность за соблюдение правил об отчислениях на жилищное строительство из фондов улучшения быта рабочих и служащих государственных торговых предприятий общесоюзного, республиканского и местного значения и акционерных обществ, учредителями которых являются исключительно государственные учреждения и предприятия, возлагается на руководителей соответствующих организаций. Здесь же регулировались и меры ответственности и за другие нарушения в данной сфере.
И в целом в дальнейшем законодатель основное внимание уделял государственным организациям, поскольку жилищная сфера к началу 1930-х гг. уже в значительной мере была огосударствлена (исключение составляла сельская местность, но и там действовали достаточно жесткие ограничения к домам, находившимся в личной собственности граждан). Так, в середине 1932 г. было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР [18], уточняющее
порядок возведения учреждениями, предприятиями и организациями обобществленного сектора жилых и нежилых помещений в домовладениях муниципального фонда. В сфере жилищного строительства в рассматриваемый период особое внимание уделялось Москве как столице СССР. 10 июля 1935 г. Постановлением СНК Союза ССР и ЦК ВКП(б) была утверждена стратегическая программа развития столицы [19]. В том же году, в октябре, правительственным решением были утверждены «Правила о порядке застройки города Москвы» [20], где важнейшее место отводилось роли местной власти - Моссовету. Здесь, в частности, определялись основные параметры построек.
Так, согласно п. 8 Правил высота зданий жилого, административного, социально-культурного и т.п. назначения на территории города Москвы, как правило, не должна была быть меньше 6 этажей. В целом к середине 1930-е гг. в СССР уже сложилось относительно стабильное жилищное законодательство, с того же вре-
рамках индустриализации велось более активное жилищное строительство [21, с. 276]. Однако чем больше вводилось жилья в эксплуатацию, тем острее вставал вопрос сохранности жилого фонда от неправильной его эксплуатации и от злоупотреблений в части распределения жилой площади. В этой связи ЦИК и СНК СССР в 1937 г., издали довольно обширное и в значительной части пространное постановление [22], где критиковалось существующее положение в этой области и содержалось грозное предупреждение за нарушение социалистической законности. Этот акт четко закрепил структурообразующее начало централизованной системы властного управления, которое перемещалось от ведомственной структуры (т.е. от наркоматов и администрации госпредприятий) к советской структуре (т.е. структуре местных советов рабочих и крестьянских депутатов и местных исполнительных комитетов). И такой подход имел место не только в довоенный период, но и практически до середины 1980-х гг.
мени на этой законодательной основе в
Библиографический список
1. Постановление НКВД «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» от 30.10.1917 г. // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. - 1917. - № 2.
2. Ленин В.И. Тезисы закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами от 20 ноября 1917 г. // Декреты советской власти. - М., 1957. Т. 1.
3. Декрет СНК «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» от 23.11.1917 г. // Декреты советской власти. - М., 1957. Т. 1. С. 135.
4. Декрет ВЦИК «О запрещении сделок с недвижимостью» от 23.11.1917 г. // Декреты советской власти. - М., 1957. Т. 1. С. 135-136.
5. Постановление СНК РСФСР «Об условиях демуниципализации домов» от 28.12.1921 г. // Бюллетень НКВД. - 1922. - № 3.
6. Постановление СНК РСФСР «Об управлении домами» от 08.08.1921 г. // СУ РСФСР.
1921. № 60. Ст. 411.
7. Декрет СНК «О дополнении к декрету Совета Народных Комиссаров «О невыселении в административном порядке граждан из занимаемых ими жилищ» от 08.05.1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 34. Ст. 398.
8. Декрет СНК «О порядке выселения из домов Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Всероссийского Центрального Совета Профессиональных Союзов» от 12.07.1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №44. Ст. 546.
9. Декрет СНК «О предоставлении Коммунистическим Университетам права выселения в административном порядке из занимаемых ими зданий» от 28.07.1922 г. // СУ РСФСР.
1922. № 48. Ст. 605.
10. Декрет СНК «Об изменении декрета о невыселении в административном порядке граждан из занимаемых ими помещений» от 06.09.1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 57. Ст. 724.
11. Ящук Т.Ф. О работе по кодификации советского законодательства о местном управлении в 1920-е годы // История государства и права. - 2006. - № 7. - С. 31-36.
12. Проект Жилищного кодекса // Коммунальное дело. - 1924. - № 1-2. - С. 83-91.
13. Петров М. Строительный кодекс РСФСР // Коммунальное дело. - 1922. - № 2. -С. 25-29.
14. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 19.08.1924 г. «О жилищной кооперации» // Известия ЦИК СССР. 1924. 21 августа.
15. Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза ССР «О предоставлении рабочим и служащим, работающим по найму у частных лиц и их объединений, права быть членами рабочих жилищно-строительных кооперативных товариществ» от 14.08.1925 г. // СЗ СССР. 1925. № 58. Ст. 435.
16. Постановление ЦИК и СНК СССР «О содействии кооперативному строительству рабочих жилищ» от 16.05.1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР. 1924. № 5. Ст. 170; Постановление ЦИК и СНК СССР «Об образовании специальных капиталов и фондов, предназначенных для выдачи ссуд на строительство рабочих жилищ» от 03.04.1925 г. // СЗ СССР. 1925. № 26. Ст. 179.
17. Постановление СНК СССР «Об ответственности за соблюдение правил об отчислении, собирании, хранении и использовании по назначению средств, предназначенных на кредитование строительства рабочих жилищ» от 02.06.1925 г. // СЗ СССР. 1925. № 40. Ст. 295.
18. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке возведения учреждениями, предприятиями и организациями обобществленного сектора жилых и нежилых помещений в домовладениях муниципального фонда» от 01.08.1932 г. // СУ РСФСР. 1932. № 67. Ст. 302.
19. Постановление СНК Союза ССР и ЦК ВКП(б) «О генеральном плане реконструкции города Москвы» от 10.07.1935 г. // СЗ СССР. 1935. № 35. Ст. 306.
20. Постановление СНК СССР «Об утверждении Правил о порядке застройки города Москвы» от 01.10.1935 г. N 2221 // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1935. 3 октября.
21. Тяжельникова В.С. Заводское жилье в 1935 - первой половины 1960-х гг. (По материалам завода «Серп и молот») // Вестник РУДН. Серия «История России». - 2003. - № 2. - С. 98-102.
22. Постановление ЦИК и СНК СССР «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» от 17.10.1937 г. // СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL REGULATION CONSTRUCTION BUSINESS IN
THE PRE-WAR PERIOD SOVIET STATE
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. After the October Revolution of 1917, the housing construction complex began to develop quite actively in the Soviet state. At the same time, priorities were determined from the political and ideological concept of Soviet power, in particular, we are talking about the nationalization of enterprises and other organizations that operated in the area under consideration. The article reveals the organizational and legal features of this economic direction of the Soviet state in the pre-war period (1917-1941). The relevant legal acts and scientific works on the stated issues are analyzed. It is noted that initially many administrative acts were issued (on the abolition ofprivate ownership of real estate, etc.), and from the beginning of the 1920s. regulations began to be adopted, and by the mid-1930s. Quite stable legislation has developed, based on centralized management of the construction sector.
Keywords: housing policy, construction legislation, state, cooperatives, code, Soviet state.
