CC BY
11Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Юридические науки. - 2022. - Т. 8 (74). № 3. - С. 447-452.
УДК 340.158
ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССА ОГОСУДАРСТВЛЕНИЯ И НАЦИОНАЛИЗАЦИИ И ЕГО ИНТЕРПРЕТАЦИЯ В СОВЕТСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ (1917 - СЕРЕДИНА 1920 - Х ГГ.)
Рассказов Л. П., Рассказов В. Л.
Кубанский государственный аграрный университет
В статье выявляются и раскрываются особенности процесса огосударствления и национализации и его интерпретация в советском законодательстве в жилищной сфере в период от октябрьской революции 1917 г. до середины 1920 гг. Отмечается, что огосударствление экономики предполагало не только устранение капиталистов в сфере жилищного строительства, но и конфискацию жилья у представителей имущего сословия. Отмечается, что жилищный вопрос с самого начала был для большевиков весьма актуальным, поскольку в стране имел место жилищный кризис. На начальном этапе эта проблема решалась изданием актов, предусматривавших изъятие (национализацию) жилья, в дальнейшем акцент был сделан на регулировании кооперативного способа строительства и содержания жилья.
Ключевые слова: огосударствление, национализация, жилищное право, советская власть, муниципализация, жилые дома, Советы, кодекс, собственность.
Жилищный вопрос для России традиционно является актуальным, причем вряд ли можно обнаружить какой-либо период российской истории, где жилищная сфера не составляла бы предмета озабоченности как государственных органов, так и, разумеется, тех людей, которые нуждались бы в улучшении жилищных условий, более эффективной работе коммунальных служб. Такое положение вызывается тем обстоятельством, что общество развивается, численность населения в целом, если иметь в виду вековые масштабы, увеличивается, соответственно возникает потребность в дополнительном жилье, причем, учитывая развитие научно-технического прогресса, более высокого качества. И не случайно в России даже в период революционного кризиса большевикам непосредственно после октябрьской революции 1917 г. пришлось вплотную заняться жилищной проблемой.
Здесь следует заметить, что жилищная проблема для советской власти дополнительно обострялась по ряду причин. Во-первых, рабочие заводов и фабрик, то есть, олицетворители пролетариата, являвшегося, как известно, ведущей и решающей политической силой социалистической революции, в абсолютном совсем большинстве не имели собственного жилья и проживали вместе со своими семьями в тесных и очень скромных квартирках и комнатах в рабочих поселках, устраиваемых собственниками предприятий недалеко от производства. Во-вторых, огосударствление экономики предполагало устранение капиталистов в сфере жилищного строительства, соответственно требовалась реорганизация всего архитектурно-строительного дела на государственные рельсы, а это требовало немалого времени. В-третьих, в связи с революционными событиями и нахождением России в состоянии войны обе российские столицы (Петроград и Москва) были наводнены самыми разнообразными категориями лиц (чиновниками - как старорежимными, так и работавшие в со-
447
ветских учреждениях, военнослужащими, многочисленными делегациями с мест, прибывавших на разного рода съезды, совещания и т.д.) И всем указанным и иным категориям лиц нужно было жилище.
В первые годы советской власти, разумеется, ни о какой системности в решении жилищных отношений не могло быть и речи, поскольку отсутствовало жилищное законодательство. Вместе с тем органы власти довольно оперативно решали конкретные жилищные ситуации, учитывая их злободневность и огромное число нуждающихся в местах для проживания, для чего издавались многочисленные правовые акты, определявшие регулирование жилищных отношений по отдельным аспектам и с учетом складывавшейся обстановкой. Так, уже 30 октября 1917 г. А.И. Рыков, как народный комиссар внутренних дел, подписал постановление, касавшееся права городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса [1]. В соответствии с данным постановлением органы городского самоуправления имели право использовать пустующие помещения для вселения нуждающихся в жилье. Однако данное постановление практически так и не вступило в силу, поскольку советская власть вскоре упразднила вообще действовавший ранее институт местного самоуправления.
В этой связи для нового советского госаппарата руководством к действию стали «Тезисы закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами» В.И. Ленина [2], на основе которого были приняты два закона: об отмене частной собственности на городские недвижимости [3] и о запрещении сделок с недвижимостью [4], которые позволяли местным Советам изымать и принимать на свой баланс частные жилые дома.
При реализации этих актов Советы неожиданно для себя столкнулись с проблемой надлежащего содержания и использования изымаемой недвижимости, часть которой, к тому же, оказалась не нужной, что требовало определенных, и немалых, затрат. В этой связи из центра последовали указания провести инвентаризацию изъятого недвижимого имущества и, соответственно, вернуть собственникам затратные и ненужные власти объекты, то есть, осуществить демунипализацию этих объектов.
Следует заметить, что такого рода позиция советской власти была характерной в первые годы после октябрьской революции: если нет возможностей (финансово-экономических прежде всего) организовать содержание недвижимости государственными средствами, то эта проблема перекладывалась на собственников и пользователей жилыми помещениями. В этой связи в соответствии с принятым в августе 1921 г. Постановлением СНК РСФСР [5] Советы получали право сдавать экспроприированные жилые дома в длительное пользование жильцам за определенную плату и на условиях поддержания коммунальной инфраструктуры в надлежащем порядке, соответственно коммунальные отделы исполкомов должны были направлять в НКВД перечни жилых домов для последующей их передачи коллективам жильцов. Такой подход вполне вписывался в принципы новой экономической политики, которая для жилищной сферы, и особенно в городах, на несколько лет оказалась в значительной степени «палочкой-выручалочкой», поскольку строительство новых жилых объектов и их содержание в основном объеме перекладывалось на предпринимателей и самих жильцов.
Между тем в процессе огосударствления и национализации собственности, проводимом советской властью, применительно к жилищной сфере стали возникать
неясности по поводу правового статуса некоторых категорий жилых объектов. К таковым, в частности, относился вопрос о муниципализированном жилье. И вот ВЦИК в декрете от 14 мая 1923 г. перечислил виды жилых объектов, которые следует считать муниципализированными. К ним, в частности, были отнесены «строения, фактически изъятые от владельцев до 22 мая 1922 года; строения, которые целиком или частично были заняты у прежних владельцев до 22 мая 1920 г. для нужд государственных и приравненных к ним учреждений и предприятий, находящихся в ведении местных исполнительных комитетов... » [6].
Отметим, что одной из особенностью жилищного права первой половины 1920-х гг. являлось то, что значительное число актов носило не столько регулирующий, сколько текущий управленческий характер. В частности, на уровне декрета СНК РСФСР) ставился конкретный срок представления перечней объектов муниципализированной жилой недвижимости (1 апреля 1924 г.) [7].
Отметим также, что в первые годы советской власти большевики стали использовать дефицит жилья в политических и экономических вопросах для продвижения своих программных целей. В частности, для того, чтобы закреплять рабочих за предприятиями, им жилье предоставлялось только при условии работы на данном предприятии, при этом лица, ведущие «паразитический» образ жизни, ограничивались в пользовании своими жилыми помещениями [8, с. 83]. Достаточно широко стали предоставляться различным организациям право в административном порядке выселять жильцов из жилых помещений. Так, правительственным решением от 28 июля 1922 г. университетам и им подобным учебным заведениям предоставлялось полномочие выселять всех граждан, не состоящих на службе в означенных университетах, из жилых помещений, которые находились в ведении вузов [9]. А менее чем через два месяца также согласно правительственному декрету предписывалось выселять лиц, «не принадлежащих к данному предприятию, из всех без исключения домов, закрепленных за предприятиями и учреждениями» [10]. Примечательно, что и рабочих-иммигрантов, прибывавших на петроградские заводы в 1920-1921 гг. из других стран (о малоизвестной трудовой миграции тех лет пишет М.В. Ходяков [11]), также предполагалось расселять вблизи заводов на заводской жилплощади [16, с. 88].
После нескольких лет, когда в жилищной сфере издавались многочисленных актов по отдельным вопросам, стали предприниматься попытки их обобщения, тем более, что кодификационный опыт советского законодателя себя уже неплохо показал в виде ряда кодексов: гражданского кодекса, уголовного кодекса, уголовно-процессуального кодекса, кодекса законов о труде и др. Однако до кодификации дело так и не дошло [12, с. 34]. При этом следует отметить, что в 1924 году комиссия при Главном управлении коммунального хозяйства НКВД создала проект жилищного кодекса РСФСР (ЖК РСФСР), в котором обозначалось, что в государственном фонде строений должны находиться как национализированные, так и муниципализированные жилища. Первые должны находиться в распоряжении центральных органов, а вторые - местных Советов [13].
Наряду с проектом ЖК РСФСР Главное управление коммунального хозяйства НКВД подготовило также проект Строительного кодекса, связанного с жилищным
449
кодексом. Однако оба эти проекта так и не были приняты [14]. Как отмечает Т.Ф. Ящук, «при всем различии мотивов и обстоятельств, препятствующих завершению подготовительных работ и законодательному утверждению документов, присутствовали общие причины. Главная из них обусловливалась спецификой советской модели государственного управления, основанной на централизме, но в то же время допускающей децентрализацию. Соотношение этих принципов в организации центрального и местного управления на протяжении исследуемого периода менялось. Кодекс как акт, ориентированный на регулирование устойчивых, длительно повторяющихся общественных отношений, не мог создаваться в таких условиях. Надо учитывать и то обстоятельство, что подготовка кодексов ввиду особой сложности и многоаспектности работы всегда сопряжена с объективными трудностями» [12, с. 35].
Отметим, что вместо кодексов создавались нормативные акты, регулирующие жилищные отношения. Так, 19 августа 1924 г. было принято Постановление ЦИК СССР и СНК СССР «О жилищной кооперации» от 19 августа 1924 г. [15]. В этом законе признавался факт наличия жилищного кризиса в стране, который не удалось преодолеть в рамках указанной выше акции правительства по демуниципализации жилья. И, поскольку была определена политика переложить на физических и юридических лиц задачу строительства и содержания жилого фонда (в городах), то следовало определить соответствующие права и полномочия, что и было сделано в этом законе. В нем, в частности, предусматривалось принятие уставов жилищно-кооперативных товариществ и их регистрацию [15].
Таким образом, Постановление ЦИК СССР и СНК СССР «О жилищной кооперации» от 19 августа 1924 г. явилось законодательным актом, в котором были заложены основы жилищной кооперации, использовавшиеся в дальнейшем до конца существования СССР, а многие положения не потеряли актуальности и в современной России. Вместе с тем советский законодатель в рассматриваемый период так и не сумел столь же системно отрегулировать жилищные отношения в более широком плане, имея в виду не только кооперативное жилье, но и жилой фонд иного правового статуса (государственный, профсоюзный, общественный жилфонд, индивидуальное жилье), и соответствующие общественные отношения длительное время регулировались подзаконными (преимущественно ведомственными) правовыми актами, а первый (он же последний) Жилищный кодекс РСФСР был принят только в 1983 г.
Как мы предполагаем, одной из причин такого положения послужило то обстоятельство, что для советского законодательства регулирование такого рода жилищных отношений было делом относительно новым - не имелось ни достаточного опыта прежнего, имперского законодательства (в отличие от гражданского, уголовного, уголовно-процессуального и т.д.), ни соответствующей научной базы и ученых в данной сфере, равно как отсутствовали в достаточно количестве инженеры в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства [17, с. 141]. Кроме того, в жилищной сфере с неизбежностью переплетались разные виды собственности, и определить их баланс, имея в виду необходимость привлекать средства пользователей жилого фонда (жильцов) и с учетом общего вектора на огосударствление собственности в контексте строительства социализма, было очень трудно. В целом можно констатировать, что к середине 1920-х гг. в жилищной сфере проявился при-
оритет в предмете законодательного регулирования, каковым стал кооперативный жилой фонд.
Список литературы:
1. Постановление НКВД «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» от 30.10.1917 г. // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. № 2.
2. Ленин В.И. Тезисы закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами от 20.11. 1917 г. // Декреты советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 133.
3. Декрет СНК «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» от 23. 11. 1917 г. // Декреты советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 135.
4. Декрет ВЦИК «О запрещении сделок с недвижимостью» от 23. 11. 1917 г.// Декреты советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 135.
5. Постановление СНК РСФСР «Об управлении домами» от 08.08.1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 60. Ст. 411.
6. Декрет ВЦИК «О муниципализированных строениях» от 14.05.1923 г. // СУ РСФСР. 1923. № 44. Ст. 465.
7.Постановление СНК РСФСР «Об установлении предельного срока для составления местными исполнительными комитетами списков муниципализированных строений» от 12.11. 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 7. Ст. 40.
8. Меерович М.Г. Очерки истории жилищной политики в СССР и ее реализации в архитектурном проектировании. 1917-1941 гг. Иркутск, 2003.
9. Декрет СНК «О предоставлении Коммунистическим Университетам права выселения в административном порядке из занимаемых ими зданий» от 28.07. 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 48. Ст. 605.
10. Декрет СНК «Об изменении декрета о невыселении в административном порядке граждан из занимаемых ими помещений» от 06.09.1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 57. Ст. 724.
11. Ходяков М.В. Трудовая иммиграция в советскую Россию на завершающем этапе Гражданской войны. 1920-1921 гг. // Труды исторического факультета Санкт-Петербургского университета / История России: экономика, политика, человек: к 80-летию академика РАН Б. В. Ананьича. СПб.: СПбГУ, 2011. С. 252-266
12. Ящук Т.Ф. О работе по кодификации советского законодательства о местном управлении в 1920-е годы // История государства и права. 2006. № 7. С. 34-37.
13. Проект Жилищного кодекса // Коммунальное дело. 1924. № 1-2. С. 83-91.
14. Петров М. Строительный кодекс РСФСР // Коммунальное дело. 1922. № 2. С. 27-31.
15. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 19.08.1924 г. «О жилищной кооперации» // Известия ЦИК СССР. 1924. 21 августа.
16. Попов М.Ю., Упоров И.В. Развитие жилищно-строительного законодательства и особенности его реализации в довоенном СССР (1941-1945 гг.) / Экономические и гуманитарные исследования регионов №6. 2015. С. 88-92
17. Семенцов С.В. Градостроительство Петрограда-Ленинграда: от революционного разгрома 19171918 годов к возрождению 1935 года // Вестник Санкт-Петербургского университета. Искусствоведение. 2012. № 1. С. 130-144.
Rasskazov L. P., Rasskazov V. L. Features of the process of nationalization and nationalization and its interpretation in Soviet legislation in the housing sector (1917 - mid-1920s) // Scientific notes of V. I. Vernadsky Crimean federal university. Juridical science. - 2022. - Т. 8 (74). № 3. - Р. 447-452.
The article identifies and reveals the features of the process of nationalization and nationalization and its interpretation in the Soviet legislation in the housing sector in the period from the October Revolution of 1917 to the mid-1920s. It is noted that the nationalization of the economy assumed not only the elimination of capitalists in the field of housing construction, but also the confiscation of housing from representatives of the propertied class. It is noted that the housing issue was very relevant for the Bolsheviks from the very beginning, since there was a housing crisis in the country. At the initial stage, this problem was solved by issuing acts providing for the withdrawal (nationalization) of housing, later the emphasis was placed on regulating the cooperative method of housing construction and maintenance.
Keywords: nationalization, nationalization, housing law, Soviet power, municipalization, residential
451
buildings, Councils, code, property.
Spisok literatury:
1. Resolution of the NKVD "On the rights of city self-governments in regulating the housing issue" of 30.10.1917 / / Gazeta of the Provisional Workers 'and Peasants' Government. 1917. № 2.
2. Lenin, V. I., Abstracts of the law on the confiscation of houses with rented apartments from 20.11. 1917 // decrees of the Soviet government. M., 1957. Vol. 1. P. 133.
3. SNK decree "On the abolition of private ownership of urban real estate" 23. 11. 1917 // decrees of the Soviet government. M., 1957. Vol. 1. P. 135.
4. The decree of the Central Executive Committee "On the prohibition of real estate transactions" dated 23. 11. 1917// decrees of the Soviet government. M., 1957. Vol. 1. P. 135.
5. The decision of the CPC of the RSFSR "On the control houses" from 08.08.1921 G. // SU RSFSR. 1921. No. 60. St. 411.
6. The decree of the Central Executive Committee "On was municipalized buildings" from 14.05.1923 G. // SU RSFSR. 1923. No. 44. St. 465.
7.The decision of the CPC of the RSFSR "On the establishment of a deadline for the compilation of local Executive committees of the lists was municipalized buildings" from 12.11. 1924 // SU RSFSR. 1924. No. 7. St. 40.
8. Meerovich M. G. Essays on the history of housing policy in the USSR and its implementation in architectural design. 1917-1941 Irkutsk, 2003.
9. SNK decree "On granting the Communist Universities right out in the administrative procedure of occupied buildings," from 28.07. 1922 // SU RSFSR. 1922. No. 48. St. 605.
10. SNK decree "On amendment of the decree on neveselaya administratively citizens from their premises" from 06.09.1922 G. // SU RSFSR. 1922. No. 57. St. 724.
11. Khodyakov M. V. Labor immigration to Soviet Russia at the final stage of the Civil War. 1920-1921. / / Proceedings of the Historical Faculty of St. Petersburg University / History of Russia: economics, politics, man: to the 80th anniversary of Academician of the Russian Academy of Sciences B. V. Ananyich. St. Petersburg: St. Petersburg State University, 2011. pp. 252-266
12. Yaschuk T. F. On the work on the codification of Soviet legislation on local government in the 1920s // History of the State and law. 2006. No. 7. pp. 34-37.
13. The draft Housing Code / / Kommunalnoe delo. 1924. No. 1-2. pp. 83-91.
14. Petrov M. The Building Code of the RSFSR / / Kommunalnoe delo. 1922. No. 2. pp. 27-31.
15. Resolution of the CEC of the USSR, the SNK of the USSR of 19.08.1924 "On housing cooperation" / / Izvestiya CEC of the USSR. 1924. August 21.
16. Popov M.Y., Uporov I.V. Development of housing and construction legislation and features of its implementation in the pre-war USSR (1941-1945) / Economic and humanitarian studies of regions No.6. 2015. pp. 88-92
17. Sementsov S. V. Urban planning of Petrograd-Leningrad: from the revolutionary defeat of 1917-1918 to the revival of 1935 // Bulletin of the St. Petersburg University. Art history. 2012. No. 1. pp. 130-144.
