CC BY
94
Е. А. Шаталов*
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МЕСТНЫХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ КОМИССИЙ И ИХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С КОНТРРЕВОЛЮЦИЕЙ, СПЕКУЛЯЦИЕЙ И ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ ПО ДОЛЖНОСТИ
Ключевые слова: НКВД, ВЧК, правоохранительные органы РСФСР, полномочия, структура, контрреволюция, губчека, уездные органы милиции. Аннотация: в статье исследуются нормативно-правовые аспекты становления и развития, деятельности и организации, взаимодействия уездных политических бюро с органами ВЧК, милиции с учетом региональной специфики.
Key words: NKVD, VCHK, law-enforcement authorities of the RSFSR, the powers, structure, counterrevolution, gubcheka, district authorities of milicia. Summary: This article investigates the legal aspects of formation and development, activities and organizations, the interaction of district political office with the bodies ofVCHK, milicia, taking into account regional specificities.
Организационно-правовое положение ЧК - это нормативно определенные основы правового статуса, строения и организации функционирования этих органов и их структурных подразделений.
Создание необходимых организационно-правовых условий для становления и полномасштабного функционирования органов борьбы с контрреволюцией сопровождалось некоторыми сложностями. Процесс их организации существенным образом опережал работу высших законодательных органов власти. В период гражданской войны органы губчека учреждались и функционировали без надлежащего нормативно-правового базиса. Складывалась такая ситуация когда их административная правосубъектность определялась уже в процессе охранительно-репрессивной деятельности1. В связи с этим актуализировалась проблема восполнения правового пробела, связанного с отсутствием в советском законодательстве определения юридического статуса органов ЧК.
* Кандидат юридических наук, доцент Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова.
1 Wolin S. SlusserR. M. The Soviet Secret Police. N.Y.; L., 1957. P. 4; КлеандроваВ. М. Ф. Э. Дзержинский и социалистическая законность // Социалистическая законность. 1977. № 10. С. 19.
Одна из первых попыток нормативного закрепления правового положения ЧК была предпринята в июне 1918 г. на Всероссийской конференции ЧК, где было разработано положение «О Чрезвычайных комиссиях на местах», определившее основные служебные права и обязанности органов ЧК2. Согласно положению, их можно разделить на три группы.
К первой группе относились обязанности органов ЧК по охране революционного порядка, по обеспечению выполнения предписаний советских правовых актов управления, а именно: строжайшее наблюдение за проведением в жизнь декретов и распоряжений Советской власти.
Во вторую группу включались: доведение до сведения местной и центральной власти о совершающихся беспорядках и злоупотреблениях и их пресечении, наблюдение за лицами, проезжающими через границу, за иностранными разведчиками, участие в сохранении общественного спокойствия при отсутствии чинов милиции и содействия последней в восстановлении нарушенного революционного порядка.
Третью группу составляли права и обязанности органов ЧК по борьбе с преступностью: производство дознаний по контрреволюционным и спекулятивным преступлениям, розыск лиц, укрывающихся от властей, участие в местных координационных совещаниях по борьбе с преступностью.
Помимо обязанностей постановление определило комплекс управленческих, уголовно-процессуальных полномочий ЧК, а именно: предлагать местным советам вводить во всей губернии чрезвычайное или военное положение, издавать обязательные постановления, касающиеся революционного порядка в губернии, подвергать преступных лиц административному аресту и налагать штрафы, производить обыски, аресты лиц,
" 3
заподозренных в контрреволюционной деятельности3.
Вслед за принятием положения Всероссийской конференцией ЧК 13 июня 1918 г. разработана инструкция «Конструкция отделов ЧК», которая устанавливала принципы организации аппаратов ЧК. В соответствии с инструкцией, все права и обязанности, возлагаемые на эти органы, распределялись внутри ведомства путем организации рабочих отделов и столов. Среди них учреждались: контрреволюционный, спекулятивный, же-
2 Лубянка ВЧК-ГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-МВД-КГБ (1917 - 1960 гг.). Сборник документов. М., 1997. С. 159.
3 Там же. С. 159 - 160.
лезнодорожный и многие другие, в зависимости от специфики решаемых структурными подразделениями ЧК задач. Каждый отдел возглавлялся заведующим. В случае необходимости, например, для решения рабочих вопросов, в структуре отдела формировался президиум в количестве трех человек. Президиум учреждался для общего руководства оперативно-служебной деятельностью отделов ЧК. С учетом специфики деятельности ЧК в структуре каждого отдела, для осуществления функций по предупреждению, пресечению и выявлению контрреволюционных преступлений, создавалась секретная часть. Для производства дознания, предварительного следствия в каждом отделе предусматривалась организация следственных подотделов. Следственный аппарат органов губчека состоял из следственных секций: спекуляции, контрреволюции, железнодорожные дела4.
Примерно в это же время Президиумом ВЦИК предпринимаются меры по законодательному закреплению правового статуса ЧК. Постановлением ВЦИК от 25 октября 1918 г. «О назначении комиссии для ознакомления с деятельностью ВЧК и выработки положения о ЧК» инициируется разработка законопроекта о статусе органов борьбы с контрреволюцией5. В течении нескольких дней (с 25 по 28 октября 1918 г.) ВЦИК обсуждает и принимает положение «О Всероссийской и местных ЧК». Поспешность принятия этого юридического акта отрицательно повлияла на его качество и эффективность. Несмотря на то обстоятельство, что принятие положения ВЦИК преследовало цель установления принципов организации и деятельности как ВЧК, так и её местных органов, данный нормативный акт закрепил лишь отдельные структурные элементы правового статуса ВЧК. В положении ничего не говорилось о статусе органов губчека6. Не получив закрепления на уровне общегосударственного закона, права и обязанности этих органов детализируются в решениях Всероссийских съездов ЧК. В дополнение к ранее принятым нормативным актам 1 декабря 1918 г. II съезд ЧК утверждает инструкцию «Чрезвычайным комиссиям на местах».
Инструкция определила, что губчека и подведомственные им органы создаются на правах отдела местного совета и его исполкома, отчитываются в своей деятельности перед ним и ВЧК. Губчека являлись высшими органами Советской власти, объединявшие усилия по обеспечению рево-
4 Там же. С. 163 - 165.
5 Декреты советской власти. М., 1964. Т. 3. С. 450 - 451.
6 Собрание узаконений РСФСР. 1919. № 12. Ст. 130.
люционной дисциплины на местах. Уездные ЧК создавались для оказания помощи губчека, они должны были обеспечивать дисциплину во всех районах, волостях и селах. Для этого органы ЧК наделялись весьма широкими оперативно-розыскными, процессуальными и внесудебными полномочиями. Как справедливо отметил нарком Юстиции РСФСР Д.И. Курский: «Чрезвычайные комиссии были и следственными комиссиями, и судом, и трибуналом»7. Для подавления мятежей органы ЧК получали право создавать собственные вооруженные отряды, которые в оперативном отношении были подчинены аппаратам губчека8.
Со временем в системе губчека и подведомственным им органам решением СНК РСФСР создаются отраслевые отделы на транспорте. На территории крупных железнодорожных станций учреждались аппараты транспортных ЧК (ТЧК). Юридическим источником легитимности этих органов явилось постановление СНК РСФСР от 7 августа 1918 г. «Об организации при ВЧК железнодорожного отдела». Положения этого нормативного правового акта конкретизировали и детализировали функции органов ЧК по организации и осуществлению оперативно-розыскных мероприятий по противодействию криминализации деятельности объектов транспорта. В пределах установленной компетенции ТЧК обязаны были осуществлять контроль за соблюдением действовавших на транспорте правил сдачи грузов и перевозок, их погрузки и крепления9. В силу присущих этим органам контрольных полномочий они обязаны были оперативно реагировать на факты нарушения правил, находившихся в сфере их компетенции, и поэтому обладали правом возбуждать уголовные дела и производить неотложные следственные действия10.
Постановление СТО «О мерах обеспечения от повреждений и порчи железнодорожных путей, подвижного состава и всякого рода технических сооружений и строений, необходимых для правильной работы железных дорог» от 8 апреля 1919 г. установило основания и условия применения ТЧК мер процессуального принуждения. Согласно этому норма-
7 Курский Д.И. Избранные статьи и речи. М., 1958. С. 86.
8 Лубянка ВЧК-ГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-МВД-КГБ (1917-1960 гг.). С. 167 - 173; Декреты советской власти. М., 1986. Т. 12. С. 335; Кривец В. Д., Холоден В. Ф., Штутман С. М. История строительства внутренних войск. М., 1978. Ч. 1. С. 1 - 10; Внутренние войска Советской Республики (1917 - 1922 гг.). Документы и материалы. М., 1972. С. 400 - 401.
9 Декреты советской власти. М., 1964. Т. 3. С. 187 - 188; М., 1968. Т. 4. С. 453; Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 393. Оп. 5. Д. 580. Л. 7.
10 Декреты советской власти. М., 1974. Т. 7. С. 103.
тивному акту, ТЧК наделялись правом подвергать аресту лиц, подозреваемых в совершении преступлений. Так, согласно постановлению СТО от 20 февраля 1920 г. «О мерах борьбы с порчей и расхищением внутреннего оборудования вагонов-ледников и содержания их в санитарном состоянии», ТЧК имели право производить задержание лиц, застигнутых при совершении преступления11. Правом же применения уголовного наказания в административном порядке ТЧК не наделялись12.
Следует отметить, что основными задачами ТЧК являлись предупреждение, пресечение и выявление преступлений на транспорте13. Сравнительно-правовой анализ нормативных актов, регламентировавших оперативно-служебную деятельность отделов ТЧК, позволяет сделать вывод о том, что ТЧК - это межтерриториальные, отраслевые, оперативно-розыскные структурные подразделения системы ВЧК, которые в пределах своей компетенции осуществляли функции по обеспечению революционной дисциплины на железнодорожных путях сообщения.
Наравне с ТЧК, охранявшими наиболее важные объекты транспорта, для обеспечения революционной дисциплины в РККА создаются армейские и фронтовые ЧК. Датой создания советских военно-контрразведывательных органов является 1 января 1919 г., когда органы военного контроля и армейские ЧК были преобразованы в особые отделы, создаваемые в войсковых частях и соединениях. Для управления особыми отделами на местах в структуре ВЧК был создан центральный особый отдел. ВЦИК закрепил служебные права и обязанности органов военной контрразведки. 6 февраля 1919 г. совместными усилиями ВЦИК и ВЧК принимается положение «Об Особом отделе ВЧК и его местных органах». В соответствии с положением особые отделы создавались на трех уровнях: губернские, армейские и фронтовые отделы, создававшиеся как в зоне боевых действий, так и в тылу. Помимо ВЧК особыми отделами в губерниях, военных округах управляли и фронтовые ЧК. Эти органы координировали их административно-служебную деятельность непосредственно в прифронтовой полосе14.
11 Там же. С. 260 - 261.
12 Декреты советской власти. М., 1971. Т. 5. С. 45 - 46.
13 Титов Ю. П. Из истории борьбы военно-революционного комитета и Всероссийской чрезвычайной комиссии с контрреволюцией // Вопросы истории. 1959. № 9. С. 161.
14 Декреты советской власти. М., 1968. Т. 4. С. 342 - 344; Еженедельник ЧК. 1918. №
Юридический статус особых отделов ВЧК получил законодательное закрепление в нормативных правовых актах ВЦИК и военного ведомства. В 1918 г. на совещании Реввоенсовета РСФСР был принят ряд важных нормативно-правовых документов: общее положение «О фронтовых особых отделах» и положение «О фронтовых особых отделах» от 13 декабря 1918 г. Указанные нормативные акты определили, что особые отделы создавались «...для очищения командного состава штабов и всех частей РККА от контрреволюционных элементов»15. Особые отделы реализовали функции по пресечению любых попыток противоправной разведывательной деятельности иностранных спецслужб и организаций, осуществляли разведывательную деятельность в интересах обороны РСФСР.
Для выполнения поставленных задач органы военной контрразведки наделялись полномочиями по производству предварительного след-ствия16. В условиях особого административно-правового режима полномочия отделов могли расширяться. В период гражданской войны в Восточной Сибири Особый отдел ВЧК 5-й армии наделялся оперативно-розыскными, процессуальными и квазисудебными полномочиями. Следственная часть Особого отдела 5-й армии производила расследование по военным преступлениям, выносила решение о назначении уголовного наказания в виде лишения свободы, смертной казни17.
Концептуальное значение в условиях совершенствования структуры, приведения организационно-правового статуса органов военной контрразведки в соответствие с осуществляемыми функциями имело утвержденное СТО положение от 13 мая 1919 г. «О подчинении особых отделов фронтов и армий». Положение законодательно закрепило место отделов в системе органов государственной власти. В целях установления двойного подчинения особых отделов между ВЧК и военными органами управле-
4. С. 29 - 30.
15 Российский государственный военный архив (РГВА). Ф. 33987. Оп. 2. Д. 70. Л. 73,
77.
16 Декреты советской власти. М., 1971. Т. 5. С. 400 - 401; М., 1983. Т .11. С. 395; СУ РСФСР. 1921. № 79. Ст. 674; Портнов В. П. Советская военная юстиция (1918 - 1920 гг.). М., 1960. С. 4; Зданович А. А. Организация и деятельность органов военной контрразведки в Народно-революционной армии Дальневосточной Республики (1920-1922 годы) // Из истории спецслужб Бурятии. Материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию ВЧК-ФСБ. Улан-Удэ, 1997. С. 32 - 37.
17 Архив Управления ФСБ РФ по Красноярскому краю. Ф. 7. Д. № П - 23320. Л. 5 -25; Государственный архив города Минусинска Красноярского края. Ф. 25. Оп. 1. Д. 86. Л. 112.
ния было принято решение: с одной стороны, отделы на местах подчинить ВЧК, получившей право координировать их охранительно-репрессивную деятельность, с другой стороны, правом руководить их служебной деятельностью непосредственно по месту дислокации наделялись реввоенсоветы18.
Сказанное позволяет сделать некоторые выводы о специфике правового положения, функциональной сущности органов военной контрразведки. Прежде всего, особые отделы ЧК - это специализированные организационные звенья системы ВЧК и Реввоенсоветов, служебные обязанности которых заключались в обеспечении революционной дисциплины в частях РККА, на территории фронта путем борьбы с преступлениями, посягавшими на общественные отношения в сфере обеспечения обороноспособности республики Советов.
Многочисленные чрезвычайные комиссии на местах, отраслевые отделы на транспорте, в армии позволяют говорить об определенной охранительно-репрессивной системе, которую составляли эти органы. К началу 1920 г. охранительно-репрессивная система органов ЧК совершенствуется и приобретает уже более или менее законченные формы. Наиболее объективная оценка этой системы была представлена В.М. Курицыным. По мнению ученого, она представляла собой некое подобие государственного аппарата, деятельность которого строилась по принципу status in statu19. Более того, органы ВЧК являлись составляющим звеном принципиально нового чрезвычайного (неконституционного) государственного аппарата РСФСР, формировавшегося в условиях гражданской войны и иностранной военной интервенции.
В этой связи отметим, что проблемы легитимности статуса, положения органов ЧК в советской системе государственной власти в последнее время приобретает огромную актуальность, свидетельством чего является количество проведенных и проводимых исследований, отличающихся многообразием научных точек зрения в этой сфере. Так, например, И.И.Майданов, отрицая включение ЧК в систему исполнительной власти, считает, что они являлись не чем иным, как структурным элементом коммунистического партийного аппарата20.
18 Декреты советской власти. М., 1971. Т. 5. С. 186.
19 Курицын В. М. Становление социалистической законности. М., 1983. С. 35.
20 Майданов И. И. Органы государственной безопасности в 20-х годах (На материалах Белорусской ССР): Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 1994. С. 38.
Дело в том, что циркуляр ЦК РКП (б) от 8 февраля 1919 г., адресованный всем ЧК, установил: «ЧК созданы, существуют и работают лишь как прямые органы партии, по ее директивам и под ее контролем»21. Ука -занный циркуляр не определил ни принципы организации, ни порядок отчетности ЧК перед партийными органами. Право регламентировать оперативно-служебную деятельность ЧК не входило в компетенцию РКП (б), эти вопросы находились в ведении центральных государственных органов власти.
Что касается системно-структурного положения ЧК в государственном аппарате то, как ранее уже было сказано, они создавались на правах отделов советов, являлись элементами структуры органов исполнительной власти. То же самое можно сказать и о временном учреждении ЧК. Действительно, правовой статус этих органов не нашел четкого законодательного закрепления, однако, это не означает, что причиной этому стал временный характер их деятельности (на период гражданской войны)22. Анализ общегосударственных нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что деятельность ЧК не ограничивалась временными рамками. На наш взгляд, точка зрения о временном характере деятельности ЧК не имеет достаточной аргументации. Согласно политико-правовой концепции марксизма охранно-полицейские органы существовали, и будут существовать (независимо от наименования) в любом государстве, как составная и неотъемлемая часть государственного аппарата для обеспечения безопасности страны23.
Необходимо обратить внимание на достаточно любопытный факт: после реорганизации ЧК на их основе создавались органы ГПУ-ОГПУ, последние, в отличие от комиссий, осуществляли свою деятельность в относительно мирное время и являлись конституционными органами власти. Их основными задачами являлось проведение оперативно-розыскных мероприятий, предварительного следствия в целях выявления и пресечения государственных преступлений.
Однако, уже к середине 20-х годов, в нарушение конституционно-правовых норм органы ОГПУ (по аналогии с ЧК) получают право соз-
21 Белая книга российских спецслужб. М., 1996. С. 71.
22 Титов Ю. П. К вопросу о создании ВЧК // Вестник МГУ Серия. № 11. Право. 1979. № 3. С. 17 - 18.
23 Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. М., 1970. С. 279 - 280.
давать «особые совещания», которые во внесудебном порядке выносили постановления о назначении уголовного наказания в виде лишения свободы, смертной казни24. При этом необходимо подчеркнуть, что к этому времени гражданская война уже закончилась. Это подтверждает гипотезу о том, что временными, в деятельности ЧК были только полномочия, которые по усмотрению органов власти, на определенном историческом этапе, то сужались, то расширялись. В этом отношении наиболее показательной является Енисейская губерния, где приблизительно до конца 1920 г. функционировали уездные ЧК, которые на правах губчека в административном порядке выносили постановления о назначении уголовного наказания в виде лишения свободы, смертной казни.
20 мая 1920 г. председателем Минусинской уездной ЧК Енисейской губернии был издан приказ, по которому комиссия сохранялась как «самостоятельный, боевой уездный орган»25. Следственные документы этого органа указывают на то, что в его практике встречались случаи назначения исключительной меры уголовного наказания. Отметим, что ВЦИК еще в 1919 г. ввел заперт на квазисудебную деятельность уездных ЧК26. Однако это не воспрепятствовало коллегии Минусинской ЧК вынести постановление от 4 сентября 1920 г. о расстреле гражданина Новикова К.Н. по обвинению в службе в карательном отряде Колчака и пропаганде против Советской власти27. Помимо смертной казни члены коллегии Минусинской ЧК продолжали практиковать назначение уголовного наказания в виде лишения свободы. Постановлением коллегии Минусинской уездной ЧК от 18 сентября 1920 г. был приговорен к заключению в концлагерь сроком на 5 лет без права применения амнистии некий гражданин Путяков, обвинявшийся в службе до революции в органах жандармерии28.
Таким образом, в условиях гражданской войны объем и содержание компетенции, установление границ юрисдикции, характер подсудности, организационно-правовые формы строения органов ЧК зависели от вида административно-правового режима, устанавливаемого и реализуе-
24 Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 г. // Российская газета. 1995. 14 декабря; Кокурин А., Петров Н. ГПУ-ОГПУ (1922-1928) // Свободная мысль. 1998. № 7. С. 120 - 121.
25 Государственный архив Красноярского края. Ф. Р. 1874. Оп. 1. Д. 2. Л. 1.
26 Положение ВЦИК от 20 января 1919 г. «Об упразднении уездных ЧК» // Декреты советской власти. М., 1968. Т. 4. С. 301 - 302.
27 Архив Управления ФСБ РФ по Красноярскому краю. Ф. 7. Д. № 08150.
28 Архив Управления ФСБ РФ по Красноярскому краю. Ф. 7. Д. № П - 6551.
мого на местах. Очень сложно говорить о каком-либо единообразии охранительно-репрессивной деятельности отделов ЧК. Примером здесь может служить Восточная Сибирь, где до конца 1920 г. функционировали уездные ЧК, которые на правах губчека во внесудебном порядке выносили постановления о назначении уголовного наказания и приводили их в исполнение, тогда как ВЦИК по предложению ВЧК еще 20 января 1919 г. постановил упразднить эти органы.
