CC BY
26Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность
DOI 10.47643/1815-1337_2020_12_214
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ: РОССИЙСКИЕ РЕАЛИИ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ КОБЗАРЕВ Федор Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовно-процессуального права имени Н.В. Радутной ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия». E-mail: kobzarfm@mail.ru;
ПОПОВ Александр Александрович,
соискатель кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия». E-mail: paa240191@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье авторами поставлена задача определить направления совершенствования отечественной организационно-правовой модели участия прокурора в производстве предварительного следствия. При исследовании использовались общенаучные методы (анализ, индукция) и частнонаучные методы (формально-логический, сравнительного правоведения). В результате изучения текущего положения прокуратуры в уголовном судопроизводстве России и соответствующего зарубежного опыта отдельных стран авторы приходят к выводу, что имеется потребность в корректировке российской модели деятельности органов прокуратуры, состоящей в законодательном и институциональном разграничении функций надзора за расследованием преступлений и поддержания государственного обвинения в суде.
Abstract: in the article, the authors set the task to determine the ways to improve the national organizational and legal model of the prosecutor's participation in the preliminary investigation. The research is based on general scientific methods (analysis, induction) and private scientific methods (formal-logical, comparative law). ,4s a result of studying the current situation of the prosecutor's office in criminal proceedings in Russia and the corresponding foreign experience of individual countries, the authors conclude that there is a need to adjust the Russian model of the prosecutor's activity, which consists in legislative and institutional differentiation of the functions of supervising the investigation of crimes and public prosecution in court.
Ключевые слова: прокуратура; организация прокурорского надзора; надзор за следствием; уголовное преследование; организационно-правовая модель; Служба коронного обвинения; Служба уголовных преследований.
Keywords: prosecutor's office; organization of prosecutor's supervision; supervision over investigation; organizational and legal model; Crown Prosecution Service; Public Prosecution Service.
В теории прокурорской деятельности принято основное внимание уделять исследованию вопросов, связанных с правовым положением (статусом) прокурора, реализацией им функций, существом и объемом его процессуальных полномочий. Исходя из этого, исследователями формируется (определяется) и своеобразная модель, к примеру, участия прокурора в уголовном процессе. Вместе с тем, как правило, организационная составляющая, организующее начало того или иного вида прокурорской деятельности остается за пределами исследований или рассматривается фрагментарно, или принимается в качестве общеизвестного, а потому - малозначимого элемента.
В полной мере это относится и к модели участия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам, в частности прокурорского надзора за исполнением законов при производстве предварительного следствия.
Не отрицая правильность и обоснованность подхода к исследованию видов прокурорской деятельности, особенно, ее надзорного направления, при котором на передний план выдвигается существо функциональной деятельности прокуроров, их компетенции и полномочий, представляется, весьма значимым рассмотрение организационно-правовой модели участия прокурора в производстве предварительного следствия и ее соотношения с подобными зарубежными моделями.
В основе построения модели участия прокурора в производстве предварительного следствия, как и любого иного
вида государственной деятельности, лежит осознание потребности и необходимости в создании таких организационных и правовых условий, при которых будет возможным достижение основополагающей, конституционной цели ее функционирования - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. При этом, естественно, учитывается отнесение российского уголовного процесса к его смешанному типу (форме), в котором соединяются черты (признаки) розыскного (досудебное производство) и состязательного (судебное производство) процессов.
Исходя из этого, место и роль прокурора, по крайней мере, по отношению к производству предварительного следствия, видится двоякой. В досудебном производстве приоритетной и главной в настоящее время является надзорная функция, а в судебном разбирательстве - функция уголовного преследования (обвинения).
Подтверждением тенденции установления приоритета надзорной деятельности прокуратуры перед выполнением иных ее функций служат не только внесенные в последнее время существенные и многочисленные изменения [1] в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, но и новая редакция ст. 129 Конституции России [2]. В ней впервые, за более чем двадцатипятилетний срок, определены основные функции прокуратуры, и именно надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина названы первыми в числе остальных
направлений прокурорской деятельности.
На этом потенциал конституционного регулирования статуса российской прокуратуры не исчерпан и имеет объективные перспективы совершенствования, отражающие современные тенденции и закономерности развития организации и деятельности прокурорской системы [3].
Протекающая конституционализация прокурорской деятельности, связанная с принятием ряда поправок [4] в Конституцию Российской Федерации, направленных на совершенствование правового положения прокуратуры, и ее подчинением конституционным, публичным (общественным) началам [5], ставит во главу угла всей работы органов прокуратуры - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Важнейшим условием достижения этой цели прокуратуры является установление гарантий независимости, объективности и беспристрастности прокурорских работников при выполнении ими служебных обязанностей, о чем прямо указывается в различных международных документах: Рекомендации № R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», Стандартах профессиональной ответственности и положении об основных обязанностях и правах прокуроров, принятых Международной ассоциацией прокуроров 23 апреля 1999 года, Заключении № 10 (2015) Консультативного совета европейских прокуроров «О роли прокуратуры в расследовании преступлений» и др.
Особенно это значимо в сложившемся положении прокуроров в досудебном производстве, при котором функции надзора и уголовного преследования возлагаются или на одно и то же должностное лицо (прокурора), или хотя и на нескольких таких лиц, но состоящих на службе в государственной структуре, отличающейся строгой иерархией, централизованным построением, единством, подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.
В этой связи независимость и объективность осуществления прокурором надзорной деятельности в досудебных стадиях при производстве предварительного следствия и реализации уголовного преследования в суде могут быть обеспечены, как представляется, лишь при организационном разграничении и обособлении этих двух функций, что, как отмечалось нами ранее, возможно посредством учреждения в системе прокуратуры Службы государственного обвинения [6].
Обращение к зарубежному опыту организации и функционирования прокуратуры [7] позволяет заключить, что ряд стран при выборе модели участия прокурора в уголовном судопроизводстве исходят именно из данной идеи законодательного разграничения следственной (в т.ч. надзора (контроля) за расследованием) и обвинительной деятельности, осуществления последней независимым и институционально обособ-
ленным органом.
Так, в Англии и Уэльсе учреждена единая для этих государств Служба коронного обвинения (CPS).
Создание Службы коронного обвинения связано с функционированием в XX веке Королевских комиссий по делам полиции и по уголовному процессу, заключивших, что полиция не должна расследовать правонарушения и решать, возбуждать ли дело, поскольку нельзя полагаться на сотрудника, расследовавшего преступление, в принятии справедливого решения о возбуждении уголовного дела [8].
Служба коронного обвинения - основной орган уголовного преследования в Англии и Уэльсе. Правовой основой ее организации и деятельности выступает Закон об уголовном преследовании 1985 года [9].
В соответствии со ст. 1 данного Закона Служба коронного обвинения состоит из Директора государственного обвинения, Главных обвинителей короны и других сотрудников.
Директор государственного обвинения является главой Службы коронного обвинения и назначается Генеральным прокурором.
Главные обвинители короны назначаются Директором в образованные им на территории Англии и Уэльса округа и несут ответственность за организацию работы Службы каждый в своем округе.
Согласно ст. 3 Закона Директор исполняет свои функции под руководством Генерального прокурора, который подотчетен парламенту за работу Службы.
В то же время Директор государственного обвинения действует независимо, что является центральным элементом системы уголовного правосудия демократического общества.
Работники Службы независимы от лиц или агентств, которые не участвуют в процессе принятия решений по уголовным делам, а также от полиции и следователей. Обвинители имеют право выполнять свои профессиональные обязанности без политического вмешательства и не должны подвергаться какому-либо иному давлению или влиянию.
Среди основных направлений деятельности Службы коронного обвинения следует назвать: ведение всех уголовных разбирательств, за исключением конкретных дел, возбужденных от имени полиции, и предоставление в той мере, в какой это целесообразно, консультаций полицейским силам по всем вопросам, касающимся уголовных преступлений.
В своей служебной деятельности сотрудники Службы руководствуются Кодексом обвинителей короны [10], издаваемым Директором Службы и в котором изложены общие принципы принятия решений по уголовным делам.
Согласно п. 2.7 Кодекса, принимая решения, обвинители должны быть справедливыми и объективными, не должны быть мотивированы политическими соображениями. Обвините-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 12(192)
ли всегда должны действовать в интересах правосудия, а не исключительно с целью получения обвинительного приговора.
В Австралии функционирует Служба Директора уголовных преследований Содружества (CDPP), которая является независимой службой, созданной парламентом для преследования нарушений законов Содружества.
Служба Директора уголовных преследований Содружества создана в соответствии с Законом о Директоре уголовных преследований 1983 года [11].
Закон предусматривает разделение следственных и обвинительных функций в системе уголовного правосудия Содружества. Обвинительные решения принимаются независимо от тех, кто отвечал за расследование.
В соответствии со ст. 5 указанного Закона Служба состоит из Директора, его заместителя и иных сотрудников.
Служба Директора уголовных преследований подведомственна Генеральному прокурору Содружества, который, являясь первым должностным лицом по правовым вопросам, отвечает за систему уголовного правосудия Содружества и подотчетен парламенту за решения, принятые в процессе судебного преследования. Однако в настоящее время эти решения фактически принимаются Директором и работниками Службы, которые осуществляют свою деятельность независимо от Генерального прокурора и политического процесса.
В этой связи интерес представляют предусмотренные законом гарантии обеспечения независимости Директора уголовных преследований от Генерального прокурора и политического вмешательства в его деятельность.
Согласно ст. 8 Закона при выполнении возложенных функций Директор подчиняется указаниям и распоряжениям Генерального прокурора, которые, среди прочего, могут быть связаны с обстоятельствами, при которых Директор должен возбудить или продолжить судебное преследование за преступления. Но такие указания могут быть даны Генеральным прокурором только в письменной форме и после проведения консультаций с самим Директором уголовных преследований.
Кроме того, если Генеральный прокурор дает указание, то он должен, как можно скорее, обеспечить публикацию копии документа в Бюллетене, а также ее представление каждой палате парламента.
Указания Генерального прокурора Австралии в соответствии со статьей 8 Закона встречаются очень редко, а примеры их издания в связи с конкретным делом отсутствуют [12].
В Канаде органом, осуществляющим судебное преследование федеральных правонарушений, является Служба уголовных преследований (PPSC).
Основным нормативным правовым актом, регламентирующим организацию и деятельность Службы, является Закон о Директоре уголовных преследований [13].
Принятие данного Закона преследовало двойную цель - обеспечить институциональную независимость и конечную ведомственную ответственность. Законодательное обеспечение независимости заключается в недопустимости политического контроля, руководства и влияния в процесс принятия решений при реализации обвинительной функции. В то же время Закон не устанавливает абсолютную независимость Службы уголовных преследований. Поскольку Генеральный прокурор полностью подотчетен парламенту за выполнение функции судебного преследования, постольку предусматривается определенная степень контроля с его стороны за осуществлением Службой дискреционных полномочий.
Закон поддерживает установленный в Канаде принцип разделения и независимости функций расследования и обвинения, а потому не наделяет Директора какими-либо следственными полномочиями. В его компетенцию входит: инициирование и проведение судебного преследования от имени Короны; издание руководящих принципов для лиц, действующих в качестве федеральных обвинителей, в отношении ведения судебного преследования в целом; консультирование правоохранительных органов или следственных органов в отношении уголовного преследования в целом или конкретного расследования.
Директор уголовных преследований назначается Генерал-губернатором Канады по представлению Генерального прокурора и занимает эту должность в течение семи лет. Его отстранение от должности возможно в любое время по решению Генерал-губернатора при наличии уважительной причины и при поддержке Палаты общин (ст. 3 и 5 Закона).
Генеральный прокурор Канады наделен правом издавать обязательные для Директора уголовных преследований указания по общим вопросам реализации им функции обвинения или по конкретным уголовным делам, но только при соблюдении предусмотренной законом процедуры.
Согласно ст. 10 Закона о Директоре уголовных преследований распоряжения Генерального прокурора относительно возбуждения или проведения конкретного судебного преследования должны быть приняты в письменной форме и опубликованы в Canada Gazette. Указания, касающиеся общих вопросов возбуждения или ведения уголовного преследования, принимаются Генеральным прокурором в письменной форме после проведения консультаций с Директором, и они также должны быть опубликованы в Canada Gazette.
Отметим, что в соответствии с указанной статьей Генеральным прокурором издана Настольная книга «Служба уголовных преследований Канады» [14], являющаяся важнейшим документом в служебной деятельности работников Службы. Она содержит директивы и руководящие принципы, которые инструктируют и направляют федеральных обвинителей в осу-
ществлении их полномочий. Часть первая Настольной книги подробно регламентирует взаимоотношения между Генеральным прокурором и Директором уголовных преследований.
На основании проведенного исследования представляется возможным сделать следующие выводы:
- органы, осуществляющие функцию уголовного преследования в суде, в приведенных государствах организационно в том или ином виде входят в систему прокуратуры;
- в основе учреждения данных органов лежит идея о необходимости разграничения следственной (в т.ч. надзора (контроля) за расследованием) и обвинительной функций;
- одним из принципов организации и функционирования органов уголовного преследования обозначенных стран является законодательное и институциональное обеспечение их независимости от политического вмешательства и давления, а также какого-либо иного влияния;
Библиография:
- Генеральный прокурор не наделен правом давать указания директору органа уголовного преследования либо это возможно при условии строгого соблюдения установленной в законе процедуры их принятия и опубликования, что выступает гарантией независимости выполнения функции обвинения.
Учитывая рассмотренные элементы зарубежных моделей построения работы органов прокуратуры, полагаем, что имеется потребность в видоизменении отечественной модели участия прокурора на досудебных стадиях при производстве предварительного следствия, при которой возложенные на него функции надзора за расследованием преступлений и поддержания государственного обвинения в суде будут законодательно и институционально отделены друг от друга, что обеспечит наиболее эффективную защиту прав обвиняемых, потерпевших и иных лиц, вовлеченных в уголовно-процессуальную сферу.
1. Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»; Федеральный закон от 28.12.2010 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» // СПС «КонсультантПлюс»; Федеральный закон от 27.12.2019 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» и др.;
2. Конституция Российской Федерации с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года // Рос. газета, 4 июля 2020. № 144(8198);
3. Шобухин В.Ю. Конституционное регулирование статуса прокуратуры Российской Федерации: проблемы, тенденции и перспективы изменения ст. 129 Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 4. С. 26-29;
4. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СПС «КонсультантПлюс»;
5. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 9-23;
6. Кобзарев Ф.М., Попов А.А. О состоянии и совершенствовании институциональной организации участия прокурора в досудебных стадиях при производстве предварительного следствия // Российское правосудие. 2019. № 10. С. 85-91;
7. Щерба С.П., Додонов В.Н., Архипова Е.А. Полномочия прокуроров иностранных государств в уголовном судопроизводстве и вне уголовно-правовой сферы // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. № 3. С. 94-102;
8. Prosecuting in the public interest: independence without isolation - Max Hill QC, Director of Public Prosecutions. URL: https://www.cps.gov.uk/cps/news/prosecuting-public-interest-independence-without-isolation-max-hill-qc-director-public (дата обращения: 13.10.2020);
9. Prosecution of Offences Act 1985. URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1985/23/contents (дата обращения: 12.10.2020);
10. The Code for Crown Prosecutors. URL: https://www.cps.gov.uk/publication/code-crown-prosecutors (дата обращения: 13.10.2020);
11. Director of Public Prosecutions Act 1983. URL: https://www.legislation.gov.au/Details/C2018C00187 (дата обращения: 13.10.2020);
12. Prosecution Policy of the Commonwealth, guidelines for the making of decisions in the prosecution process. URL: https://www.cdpp.gov.au/sites/default/files/Prosecution%20Policy%20of%20the%20Commonwealth.pdf (дата обращения: 13.10.2020);
13. Director of Public Prosecutions Act. URL: https://www.parl.ca/DocumentViewer/en/39-1/bill/C-2/royal-assent/page-275#23 (дата обращения:
13.10.2020);
14. Public Prosecution Service of Canada Deskbook. URL: https://www.ppsc-sppc.gc.ca/eng/pub/fpsd-sfpg/index.html (дата обращения:13.10.2020).
