CC BY
10
УДК 343.1
Бажанов С.В.,
доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ,
старший советник юстиции
ФЕНОМЕН ПРОКУРОРСКОГО РУКОВОДСТВА УГОЛОВНЫМ ПРЕСЛЕДОВАНИЕМ С ПОЗИЦИЙ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ
В настоящей статье анализируется такое понятие как «прокурорское руководство уголовным преследованием», встречающееся в большей мере в теории уголовно-процессуального права и прокурорского надзора в части, касающейся процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.
Ключевые слова: прокурор, надзор, уголовное преследование, уголовный процесс, преступление, руководство уголовным преследованием
Bazhanov S.,
Doctor of Law, Professor, Leading Researcher of the Department of Issues of Public Prosecutor's Supervision and Consolidation of Legality in the Matter of Economy of the Research Institute of Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Senior Councelor of Justice
THE PHENOMENON OF THE PROSECUTOR'S MANUAL THE CRIMINAL PROSECUTION FROM THE POSITIONS OF MANAGEMENT THEORY
This article looks at such a thing as "prosecutor's manual the criminal prosecution" that can be found in the theory of criminal procedural law to a great extent and prosecutor's supervision in the part, concerning the procedural activities of the preliminary investigation authorities.
Keywords: Prosecutor, supervision, criminal prosecution, criminal process, act of crime, manual criminal prosecution
Как известно, основными компонентами научной организации труда (НОТ) являются организация (как деятельность) и управление, направленные на согласование коллективных устремлений людей для достижения стоящих перед ними целей оптимальным образом [1]. В решении этой задачи действенную помощь оказывает метод декомпозиции, позволяющий расчленять сложные явления на простые составляющие, что способствует более полному проникновению в их суть, а стало быть правильному определению предназначения. Так, систему управления сотрудниками (персоналом) дифференцируют на подсистемы, подсистемы - на функции, функции - на процедуры, процедуры - на операции [2].
В контексте темы, вынесенной в заголовок настоящей статьи, представляется занимательной смысловая нагрузка ключевых понятий «руководство» (в том числе процессуальное) и «управление». Термин «управление» происходит от слова «управлять», трактуемого в Толковом словаре русского языка так: направлять ход, движение кого-чего-нибудь; руководить, направлять деятельность, действия кого-че-го-нибудь [3]. Аналогичная дефиниция предлагается
термину «руководить» - направлять чью-нибудь деятельность; управлять, заведовать [3], что даёт основания для отнесения их к разряду взаимозаменяемых.
По мнению А.Ф. Смирнова, управление есть процесс воздействия его субъектов на объекты с целью достижения согласованных результатов. Воздействие осуществляется через управленческие функции путем принятия и реализации соответствующих решений [4]. Данное понятие тесно связано с функцией организации, подразумевающей деятельность, связанную с постановкой целей и задач для уже существующей организационной системы, определением направлений ее деятельности, а также управлением процессом исполнения того, что намечено [4].
Об этом же пишут авторы учебника по управлению персоналом организации, подчеркивая, что существо труда руководителя заключается в обеспечении общего руководства процессом функционирования и развития системы управления. По их версии, под управленческим трудом следует понимать вид трудовой деятельности по выполнению функции управления в организации, назначением которого является обеспечение целенаправленной и скоорди-
□Л
нированной деятельности её трудового коллектива по решению стоящих перед ним задач [2].
Аналогичную позицию, но в приложении к прокурорской надзорной практике, занимает и Р.М. Гаса-нов, акцентирующий внимание, в частности, на том, что «организация работы прокурорского надзора»1 включает в себя два разноплановых уровня, подчиненных решению одной проблемы:
организация как элемент управленческой деятельности прокурора и
организация как элемент надзорной деятельности, включающей в себя определение путей ее подготовки и совершенствования [5].
Ввиду наблюдаемого ныне в теории уголовно-процессуального права смешения и даже отождествления таких основополагающих понятий как «надзор» и «процессуальное руководство» образовалось ненормальное положение, тонко подмеченное профессором А.Б. Соловьевым: прокуроры стали ответственны за ту работу, за законностью которой они призваны наблюдать. С точки зрения разделения функций в уголовном процессе предпочтительной следует признать такую ситуацию, когда начальник следственного отдела органа внутренних дел осуществляет процессуальное руководство расследованием по делам подчиненных ему следователей, а прокурор сосредоточен на надзорной деятельности. На наш взгляд, заключает названный ученый, решение этого вопроса обусловливает необходимость внесения:
1) определенных уточнений в концепцию прокурорского надзора;
2) дополнений в уголовно-процессуальный закон;
3) корректировки надзорной практики [6].
С ним солидаризуется М.Е. Токарева, подчеркивающая, что прокурор должен быть освобожден от руководства следствием, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, от прямой ответственности за её состояние, а также за раскрываемость уголовно наказуемых деяний [7].
Соглашаясь с ними в этой части, автор настоящей статьи, тем не менее, принимает точку зрения тех авторов, которые убеждены в том, что организацию работы в прокуратуре следует представлять как процесс, состоящий из нескольких этапов. Начинается он с выявления потребности; в системе органов прокуратуры - это в основном потребности в выполнении определенного вида и объема работы или в формировании конкретного направления деятельности. На втором этапе проектируется определенная структура, состоящая из должностей, закрепленных видов деятельности или участков, определяются взаимос-
1 Так в оригинале. - прим. авт.
вязи элементов, составляющих структуру организационной системы [8].
Вступая в полемику на предмет состоятельности концепции так называемого прокурорского руководства уголовным преследованием, не следует забывать о том, что одним из принципов научного управления является принцип скалярной цепи, заключающийся в передаче распоряжений и осуществлении коммуникаций между различными уровнями иерархии через непрерывную (передаточную) цепь команд («цепь начальников»). Характер труда управленцев вытекает из сущности управления как вида деятельности, ориентированной на постановку целей и объединение усилий множества людей для их своевременного и эффективного достижения. Именно в этом смысле под руководителем целесообразно понимать члена (именно той) организации, который чаще всего имеет в своем административном подчинении других ее (организации) работников, наделенного полномочиями направлять их действия и нести всю полноту ответственности за состояние управляемого объекта. В данном контексте автор настоящей статьи и не приемлет словосочетание «прокурорское руководство уголовным преследованием», относя прокурора к разряду «внесистемных» (нештатных) руководителей.
Не вредно осознавать и то, что процесс управления есть определенная совокупность управленческих действий, логически связанных друг с другом в обеспечение достижения поставленных целей путем преобразования ресурсов на «входе» в продукцию или услуги на «выходе» системы. Между структурой управления и организационной структурой существует тесная взаимная связь: структура организации отражает принятое в ней разделение работ между подразделениями, группами и исполнителями, а структура управления создает механизмы координации, обеспечивающие эффективное достижение её общих целей и задач.
Стало быть, структура управления представляет собой упорядоченную совокупность связей между звеньями и работниками, занятыми решением управленческих задач, где элементами выступают службы, группы и отдельные сотрудники, выполняющие конкретные функции управления в соответствии с принятым разделением управленческих задач, функций и работ. Отношения между элементами системы (организации, учреждения) поддерживаются благодаря связям, подразделяемым на горизонтальные и вертикальные. Горизонтальные связи носят характер согласования; как правило, они одноуровневые. Вертикальные связи - рассматриваются в качестве связей соподчинения; необходимость в них возникает при иерархичности управления, то есть при наличии нескольких его уровней.
па
Все это не свойственно взаимоотношениям типа «прокурор - следователь» и «прокурор - дознаватель», где незримо присутствует некое промежуточное звено в облике начальника подразделения (органа) дознания, руководителя следственного органа, его заместителя и проч. Субординационные контакты (отношения) между перечисленными должностными лицами в аспекте прокурорского руководства уголовным преследованием нисходят к «шахтному» принципу построения, что в контексте изложенного представляется весьма уязвимым.
К тому же в теории управления наличествует и такой феномен как пространственная дифференциация, под которой принято подразумевать территориальную удаленность прокуроров от поднадзорных им объектов (в данном случае - от органов предварительного расследования). В подобных ситуациях проявляет себя фактор формализации, характеризующийся масштабом использования правил и регулировочных механизмов для управления поведением непосредственных, но ситуационно удаленных от прямого управляющего воздействия, исполнителей. Другими словами, формализация отражает уровень стандартизации работ, однако, опять же и по общему правилу исключительно внутри организации [9].
С точки зрения профессора В.П. Божьева «... процессуальное руководство деятельностью по расследованию преступлений - это сложный многоуровневый комплексный феномен. Попытка вычленить здесь только процессуальный аспект может быть решена лишь частично и в высшей степени условно, так как в реальной действительности процессуальная и организационно-управленческая деятельность по руководству следователями переплетаются между собой» [10].
Автор настоящей статьи присоединяется к мнению названного ученого, памятуя о том, что в теории управления признаётся аксиоматичным: руководят, как правило, не процессом, а людьми. «Волевое» возложение на прокурора функции руководства уголовным преследованием предполагает два варианта его действий в заданном направлении. Первый: он (так сказать процессуально) руководит лишь одним дознавателем или следователем. Подобная организация прокурорской надзорной практики может быть охарактеризована как опека, но не управление; и второй: он, фактически подменяя многочисленных ведомственных начальников органов (подразделений) дознания, руководителей следственных органов, их заместителей, «командует» всеми без исключения дознавателями и следователями, работающими в сфере его юрисдикции. В среднестатистическом органе внутренних дел2, будем считать, работает 3 - 4 дозна-
2 Следует учитывать и возможное наличие в сфере юрис-
вателя (вместе с соответствующим руководителем), а в следственных подразделениях - 10 - 12 следователей, включая непосредственных начальников и их заместителей. У каждого в производстве примерно 10 - 12 уголовных дел, не считая «висяков» и материалов процессуальных проверок. Получается, что прокурор уполномочивается осуществлять руководство уголовным преследованием, под которым мы вправе понимать систематическую ежедневную уголовно-процессуальную деятельность, примерно по 170 -200 уголовным делам ежемесячно. Есть ли необходимость в комментариях?
Общепризнано, что под системой прокуратуры понимается совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое, что, собственно, и провозглашено в статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»: прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации [11].
В одной из прошлых своих публикаций автор настоящей статьи уже писал о том, что термины «органы дознания» и «органы предварительного следствия» («следственные органы») в юридико-семан-тическом смысле являются не состоятельными, поскольку в Российской Федерации отсутствуют единые, строго централизованные, построенные по иерархическому принципу государственные структуры, занимающиеся исключительно дознанием или предварительным следствием [12].
Не следует забывать и о том, что прокурор является одним из представителей стороны обвинения (п. 47 ст. 5 УПК), что до некоторой степени оправдывает интерпретацию его правового положения в досудебных стадиях уголовного процесса в качестве руководителя уголовным преследованием. Составители учебника по уголовному процессу так и пишут: «Прокурор... вправе осуществлять процессуальное руководство органом предварительного следствия, как и другими государственными органами уголовного преследования» [13].
В свете установлений Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [14] сказанное становится особенно актуальным ввиду открытия новых полномочий прокурора по процессуальному руководству, но только не
дикции прокурора органов предварительного расследования из других ведомств. - прим. авт.
ии
уголовным преследованием в форме дознания, как принято считать, а, строго говоря, органами дознания. А это уже другая, не такая смешная тема.
В комментируемых тенденциях развития уголовно-процессуального законодательства просматривается скрытое стремление новоиспеченных российских реформаторов в который уж раз занять толику сомнительного международного опыта в пику утраченному отечественному, и привнести его на родную почву. Таким образом форматируется плохо подготовленное правовое поле для легализации того, что в современной юридической литературе именуется полицейским дознанием, производимым под руководством прокурора при внешнем (стороннем, независимом) судебном контроле. Однако установления части 1 статьи 37 УПК РФ позволяют сделать вывод о том, что руководство (со стороны прокурора) уголовным преследованием, производимым органами дознания и предварительного следствия, совмещается у него с функцией надзора за таковым, что абсолютно не вписывается в рамки традиционных представлений о формах прокурорского участия в досудебном производстве по уголовным делам. К тому же прокурорский надзор отягчается еще и судебным контролем -печальный опыт, уже имевший место быть в истории советских правоохранительных органов (20-е гг. XX в.), когда следственные аппараты, выведенные из судебной системы, в организационном отношении были переподчинены прокуратуре. Маститыми учеными того периода времени подобная организация «следственной части» была подвергнута резкой и, как представляется, вполне заслуженной критике [15]. Однако, спустя практически 100 лет, ситуация не изменилась, по крайней мере, в лучшую сторону.
Таким образом, отсутствующая в федеральном законодательстве, но широко комментируемая в научной литературе суррогатная функция руководства уголовным преследованием предполагается к реализации практически по всем без исключения уголовным делам, что для районных (городских) прокуроров является обременительным ввиду малочисленности штатов возглавляемых ими учреждений.
Дисгармонирует руководство уголовным преследованием и с поддержанием обвинения в суде (ч. 3 ст. 37 УПК РФ), где прокурор уполномочивается обеспечивать законность возлагаемого на него действа по результатам расследования, проведенного при его же активном («руководящем») участии. И здесь совершенно не важно, какое (то же или другое) должностное лицо прокуратуры выступает в суде в качестве государственного обвинителя. Можно сказать и больше; в предложенной российскими парламентариями конструкции различие между понятиями «судебное производство» и «уголовное судопроизводство» едва уловимо, а термин «судебное производство» ложно
ориентирует исследователей не только на стадию судебного разбирательства, которую, надо полагать, и имел в виду законодатель, но и на стадии апелляционного, кассационного и судебно-надзорного производства.
Ввиду широко рекламируемой ныне так называемой пассивной роли суда при рассмотрении и разрешении уголовных дел возникает вопрос и о том, кто же всё-таки должен осуществлять уголовное преследование и (тем более) руководство оным (если принимать данную парадигму) подсудимого в ходе судебного следствия. По логике закона, опять же государственный обвинитель. Подразумевая это, часть 1 статьи 246 УПК РФ обращает внимание на обязательное участие в судебном разбирательстве обвинителя - участника уголовного процесса, правовой статус которого в УПК РФ, включая статью 5, никак не определен. Лишь статья 43 названного кодифицированного законодательного акта упоминает о частном обвинителе. Однако и здесь возникает недоумение: в каком соотношении находятся понятия «уголовное преследование» и «поддержание обвинения в суде»? Представляется, что уравнивать их нельзя, поскольку поддержание обвинения в судебном заседании есть, строго говоря, отстаивание государственным обвинителем посредством «судоговорения», то есть дискуссии, обоснованного в ходе досудебного производства обвинительного тезиса следователя (дознавателя) по поводу, прежде всего, главного факта. Активное производство судебно-следственных действий («процессуальных действий познавательного характера») выходит за рамки рассматриваемой процедуры. В любом случае и при любом прочтении нормативная правовая регламентация полномочий прокурора в стадии судебного разбирательства в статье 246 УПК РФ представлена не очень вразумительно: «Государственный обвинитель, читаем в её пятой части, представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания».
Из в целом неудачного содержания части 1 статьи 37 УПК можно заключить, что прокурор в рамках уголовного преследования вправе (лично) производить в том числе следственные действия на всем протяжении уголовного процесса, поскольку согласно пункта 56 статьи 5 УПК РФ уголовное судопроизводство представляет собой досудебное и судебное производство. Надо заметить, что пункт 3 части 2 статьи 37 УПК РФ3 в одной из прежних редакций говорил об
3 В старой редакции и применительно исключительно к досудебному производству. - прим. авт.
па
этом прямо. Так чем же все-таки должен заниматься прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса: уголовным преследованием, руководством оным или надзором за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования (а не органов уголовного преследования)? Элементы всех перечисленных форм уголовно-процессуальной деятельности прокурора в его «именной» статье (37) УПК РФ представлены в избытке. Комментировать подобные нормативные правовые декларации можно решительно по-разному, что, впрочем, и наблюдается. Однако не следует забывать старую аксиому о том, что в любом законодательстве присутствует лишь ма-
лая толика мест, которые невозможно исказить толкованием. Ситуация осложняется, если толкованию подвергаются изначально порочные юридические конструкции, институты, равно как и отдельные, составляющие их нормы.
В виду изложенного представляется очевидным, что грамотное употребление в разрабатываемых проектах федеральных законов устоявшегося понятийного аппарата в состоянии более чётко расставить все точки над «I» в описанной здесь проблеме, избавив её будущих потенциальных исследователей от неизбежных добросовестных заблуждений.
Список литературы
1. Михайлов А.И., Соя-СеркоЛ.А., Соловьев А.Б. Научная организация труда следователя. М.: Юридическая литература, 1974. С. 6- 7.
2. Управление персоналом организации: учебник / под ред. А.Я. Кибанова. М.: ИНФРА-М, 1997.
3. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка, 3-е изд., стереотипн. М.: АЗЪ, 1995.
4. СмирновА.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М.: Криминологическая ассоциация, 1997.
5. Гасанов Р.М. Организация работы районной прокуратуры в современных условиях (по материалам деятельности прокуратуры г. Москвы). М.: ИД «Камерон», 2006.
6. Соловьев А.Б. Соотношение надзора и ведомственного контроля при расследовании преступлений органами внутренних дел // Проблемы повышения эффективности прокурорского надзора за законностью расследования преступлений: материалы научно-практической конференции. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 1992.
7. Токарева М.Е. Организация надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия // Проблемы повышения эффективности прокурорского надзора за законностью расследования преступлений: материалы научно-практической конференции. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 1992.
8. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: учебник / под ред. А.Ф. Смирнова. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2005.
9. Румянцева З.П. Общее управление организацией. Теория и практика: учебник. М.: ИНФРА-М, 2007.
10. Божьев В.П. Проблемы организации процессуального руководства производством предварительного следствия // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: материалы межвузовской научно-практической конференции 10 апреля 2008 г. М.: Академия управления МВД России, 2008. Ч. 1.
11. Свод Законов РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
12. Бажанов С.В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации // Российский следователь. 2007. № 1.
13. Уголовный процесс: учебник / А.С. Александров, Н.Н. Ковтун, М.П. Поляков, С.П. Сереброва / науч. ред. В.Т. Томин. М.: Юрайт-Издат, 2003.
14. Свод Законов РФ. 2007. № 24. Ст. 2830. Редакция от 22.12.2014.
15. Резолюция V Всероссийского съезда деятелей советской юстиции п. п. 4 - 8. М., 1924; СУ РСФСР. 1928. № 117. Ст. 773.
Reference list
1. Mikhaylov A., Soya-Serko L., Solov'ev A. The scientific organization of the investigator's work. M.: Legal Literature, 1974. P. 6 - 7.
2. The Personnel management organization: Textbook / Under the editorship of A. Kibanov. M.: INFRA-M, 1997.
3. OzhegovS., Shvedova N. Explanatory dictionary of the Russian language, 3rd edition, stereotype. M.: AZ', 1995.
4. Smirnov A. The Prosecutor's Office and management issues. M.: Criminological Association, 1997.
5. Gasanov R. Organization of the regional Prosecutor's Office in the contemporary conditions (According to the proceedings of the Moscow Prosecutor's Office activities). M.: Publishing house "Kameron", 2006.
6. Solov'ev A. The interrelation of supervision and institutional control in the crimes investigation by internal affairs authorities // Issue of increase of prosecutorial supervision effectiveness over legality of crimes investigation: Proceedings of scientific-practical conference. M.: Research Institute of Issues of Consolidation of Legality and the Law Enforcement under the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, 1992.
UK3
7. Tokareva M. The organization of supervision over implementation of laws by of inquiry authorities and preliminary investigation // Issue of increase of prosecutorial supervision effectiveness over legality of crimes investigation: Proceedings of scientific-practical conference. M.: Research Institute of Issues of Consolidation of Legality and the Law Enforcement under the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, 1992.
8. Fundamentals of organization and management in the prosecution authorities of the Russian Federation: Textbook / Under the editorship of A. Smirnov. M.: Institute of Advanced Training of Leading Cadres of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation, 2005.
9. Rumyantseva Z. The overall management of the organization. Theory and practice: Textbook. M.: INFRA-M, 2007.
10. Bozh'ev V. Issue of organization of the procedural leadership of the preliminary investigation // Issue of management investigation authorities of crimes in connection with change of criminal procedural law: Proceedings of the interuniversity scientific-practical conference 10th of April 2008. M.: Academy of Management of the Russian Ministry of Internal Affairs, 2008. Part 1.
11. The Code of Laws of the Russian Federation. 1995. №. 47. Art. 4472.
12. Bazhanov S. The legal status of investigation units and questioning in a criminal procedure of the Russian Federation // The Russian Investigator. 2007. №. 1.
13. The criminal process: Textbook / A. Aleksandrov, N. Kovtun, M. Polyakov, S. Serebrova / Scientific edition by V. Tomin. M.: Yurayt-Izdat, 2003.
14. The Code of Laws of the Russian Federation. 2007. №. 24. St. 2830. Updated on 22.12.2014.
15. The Resolution V all-Russian Congress of Figures of the Soviet Justice p. p. 4 - 8. M., 1924; Assembly Instructions of the RSFSR. 1928. №. 117. Art. 773.
