CC BY
52
института государственных услуг. Как и при формировании в любой другой сфере новых правовых явлений, здесь не обошлось без пробелов и противоречий. Это связано с относительно коротким сроком вхождения данного явления в отечественный нормативно-правовой пласт. Вместе с тем отнесение государственных услуг к институту административного права считаем обоснованным, т. к. он обладает всеми признаками правового института, выделяемыми в научной литературе. Необходима дальнейшая разработка его концепций, теории и понятийного аппарата.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 30, ст. 3046.
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.
3 См.: Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «О Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2012-2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26, ст. 3826.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.
5 См.: Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8. С. 35.
6 См.: Публичные услуги и право: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 57.
7 См.: Жукова Т.В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007. С. 44-45.
8 См.: Иоффе О.С. Гражданское правоотношение // Избранные труды по гражданскому праву. 2-е изд. М., 2003. С.555.
9 См.: Соловьева А.К. Административно-правовые отношения в сфере оказания государственных услуг: понятие, участники, защита // Труды ИГП. 2009. № 1. С. 51.
10 См.: Сухарев А.Я. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 158.
11 См.: Киримова Е.А. Правовой институт: понятие и виды. Саратов, 2000. С. 13-14.
12 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 150-151.
13 См.: Куренной В.В. В поисках достоинств: смысл и логика административной реформы // Отечественные записки. 2004. № 2. С. 56.
14 См., например: Киримова Е.А. Указ. соч. С. 12.
15 См.: Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. М., 2010. С. 143.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945.
О.А. Минаев
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОЦЕДУРЫ ПОДБОРА КАДРОВОГО СОСТАВА НА ВАКАНТНЫЕ ДОЛЖНОСТИ СУДЕЙ
В статье исследуются правовые аспекты, связанные с подбором граждан на конкурсной основе на вакантные должности судей судов общей юрисдикции. С учетом анализа действующего законодательства, мнений ведущих исследователей в этой области, а также правоприменительной практики предлагаются изменения в нормативные акты относительно установления верхнего возрастного предела для кандидатов, претендующих на занятие вакантной должности судьи.
Ключевые слова: система судов общей юрисдикции, управление, кадровый состав, судья, профессионализм и компетенция, ограничения и запреты.
© Минаев Олег Александрович, 2013
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). 75
O.A. Minaev
THE ORGANIZATIONAL-LEGAL CHARACTERISTIC OF PROCEDURE OF SELECTION OF PERSONNEL STRUCTURE ON VACANT POSTS OF JUDGES
In article the legal aspects connected with selection of citizens on a competitive basis on vacant posts of judges of courts of law are investigated. Taking into account the analysis of the current legislation, opinions of leading researchers in this area, and also law use experts are offered changes in statutory acts concerning an establishment of the top age limit for the candidates applying for employment of a vacant post of the judge.
Keywords: system of courts of law, management, personnel structure, the judge, professionalism and the competence, restrictions and interdictions.
Трудоустройство лиц на вакантные должности судей осуществляется на конкурсной основе. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов отмечают, что конкурс представляет собой конкретную форму замещения должностей, включающую элементы выборности. Он имеет целью отбор высококвалифицированных кадров, комплектование ими государственных органов и состоит в предварительной оценке профессиональных, деловых и нравственных качеств кандидата на должность1. Конкурс — важный атрибут эффективной государственной службы, поскольку позволяет конкурсной комиссии отобрать из числа лиц, изъявивших желание участвовать в нем, наиболее достойных кандидатов после тщательной оценки каждого кандидата на основании документов и результатов экзаменов, испытаний. Основное содержание этих мероприятий заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы2. По мнению Д.Н. Бахраха, суть конкурса — подбор кандидатов на должности в порядке делового соперничества специалистов, обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Важная особенность конкурса — самовыдвижение. Лиц, желающих участвовать в нем, не выдвигают, они сами должны подать заявление3. Кроме того, конкурс представляет собой «организационно-правовую форму реализации конституционного права равного доступа граждан к государственной службе, состоящую в особом порядке отбора кандидатур на вакантные должности государственной службы»4. Применительно к исследуемой категории должностных лиц укажем, что предусмотренный ст. 5 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»5 конкурсный порядок замещения должности судьи, с одной стороны, позволяет расширить круг претендентов на эту должность, выбрать наиболее способных и подготовленных, а с другой — минимизирует субъективность в оценке конкретного лица, поскольку конкурсная комиссия — коллегиальный орган — рассматривает личность претендента всесторонне, что позволяет комплексно оценить соответствие его необходимым требованиям и исключить возможность принятия ошибочных решений.
В соответствии со ст. 4 указанного Закона в качестве одного из основных требований к гражданам, желающим быть наделенными полномочиями судьи, является безупречная репутация. Эта норма включает в себя ряд общих положений, которые носят формальный и четко выраженный характер, и относит к ним следующие: полная дееспособность, наличие высшего юридического образования и гражданства Российской Федерации, отсутствие судимости и заболеваний, препятствующих осуществлению полномочий судьи, а также отсутствие хро-
нических и затяжных психических расстройств. Подобные требования также предъявляются к работникам органов и учреждений прокуратуры РФ, полиции, органов юстиции и т. д. Все это свидетельствует о едином законодательном подходе к определению круга требований к должностным лицам, выполняющим функции по защите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем обращает на себя внимание установленный п. 4 ч. 2 ст. 4 Закона повышенный возрастной ценз — достижение 25-летнего возраста, а также наличие стажа по юридической специальности не менее 5 лет. В данном случае, по мнению О.А. Кожевникова, принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе, установленный ст. 32 Конституции РФ, не нарушается, поскольку число потенциальных претендентов на эту должность в нашей стране достаточно велико. Востребованность юридического образования и потребность общества в высококвалифицированных юристах ежегодно увеличивается, поэтому важнейшей организационной и управленческой задачей для органов, включенных в судебную систему, является подбор лучших и наиболее подготовленных в правовом плане персон, способных нести на своих плечах всю тяжесть и ответственность, определенную законодательством для этой должности6. Указанная норма Конституции РФ конкретизируется в ч. 3 ст. 5 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» следующим образом: во-первых, любой гражданин, отвечающий указанным требованиям, вправе сдать квалификационный экзамен на должность судьи, обратившись для этого в соответствующую экзаменационную комиссию с заявлением; во-вторых, экзаменационная комиссия не вправе отказать в приеме квалификационного экзамена на должность судьи гражданину, представившему установленный перечень документов (подлинник ш документа, удостоверяющего личность претендента как гражданина Российской н Федерации, или его копия; анкета, содержащая биографические сведения о пре- С
а
тенденте; подлинник документа, подтверждающего юридическое образование т
о
претендента, или его копия; подлинники трудовой книжки, иных документов, к
о
подтверждающих трудовую деятельность претендента, или их копии; документ о' об отсутствии у претендента заболеваний, препятствующих назначению на уа должность судьи). в
Установленный Законом нижний порог возрастного ценза и размера трудо- нн
о
вого стажа свидетельствуют о наличии у претендента определенных знаний Ю и опыта работы по юридической специальности. Верхний порог, связанный с и предельным возрастом кандидатов на должность судьи, в этом нормативном с
к
акте не отражен. Думается, что в данном случае законодатель допускает связь а с положениями ст. 11, в которой зафиксировано, что предельный возраст пре- Л бывания в должности судьи — 70 лет. Таким образом, лицо, желающее сдать | квалификационный экзамен на эту должность, должно находиться в возрастной • категории от 25 до 70 лет. 29
Подобный подход вызвал волну критики как со стороны противников, так и со стороны сторонников мероприятий, проводимых в рамках судебной рефор- к мы7. Отметим, что ч. 2 ст. 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает предельный возраст нахождения прокурорских работников (за исключением научных и педагогических работников) на службе в органах и учреждениях прокуратуры — 60 лет. Изучая практику работы судебных инстанций, Ю. Иванов полагает, что сегодня нет оснований для необходимости столь длительного срока пребывания гражданина в должности 77
судьи. «Человеческий фактор» присутствует в деятельности суда так же, как и в деятельности других правоохранительных структур. Неужели судьи — «другие» люди, которые дольше живут, менее подвержены болезням и стрессовым ситуациям? Деятельность по непосредственному осуществлению правосудия требует энергии, сил и здоровья, а в преклонном возрасте, когда у человека появляются болезни, одолевают семейные проблемы детей и родственников, разве он не может квалифицированно разбираться во многих вопросах и делать взвешенные и правильные выводы, решая судьбу людей? Эти факторы, к сожалению, не учитываются законом и не способствуют кадровому обновлению судебной системы8. Несомненно, доля истины присутствует в этом суждении, но нельзя забывать, что указанное положение является одной из основ принципа несменяемости судей, гарантирующих их высокий статус в России.
При этом, исходя из специфики приобретения гражданами полномочий судьи, достаточно важной юридической проблемой является неустановление в Законе верхнего возрастного порога, допускающего лиц к сдаче квалификационного экзамена. Процедура конкурсного отбора в рассматриваемом нами случае носит достаточно затяжной характер, поскольку первый этап (сдача квалификационного экзамена) предполагает дальнейшие процедуры, связанные с обращением претендента в порядке ч. 6 ст. 5 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в соответствующую квалификационную коллегию судей с заявлением о рекомендации его на вакантную должность судьи, проверкой этим органом достоверности сведений, предоставленных заявителем (ч. 7 ст. 5), принятия соответствующего решения (ч. 8 ст. 5) и внесения представления о назначении а рекомендуемого лица на должность судьи (ч. 9 ст. 5). Фактически процедура ? обретения гражданином статуса федерального судьи, начинающаяся с момента а. обращения гражданина с заявлением о сдаче квалификационного экзамена и заканчивающаяся назначением его на эту должность Президентом РФ, может I занять около 1 года. Мировые судьи назначаются (избираются) на должность
I органом государственной власти субъекта РФ либо населением соответствующего
| го судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ. Порядок
| вступления этих лиц в должность, прошедших все ступени, указанные в За-
| коне о статусе судей, также занимает довольно длительные сроки, которые по
§■ времени ненамного короче, чем сроки приобретения гражданином полномочий
° федерального судьи. Показательно, что Бангалорские принципы поведения су-
« дей, утвержденные Резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от
| 27 июля 2006 г. № 2006/239 определяют, что судья должен принимать разумные
I меры для сохранения и расширения своих знаний, совершенствования практи-
1 ческого опыта и личных качеств, необходимых для надлежащего исполнения
0
° им своих обязанностей, используя для этих целей средства обучения и другие
(Го
¿5 возможности, которые в условиях судебного контроля должны быть доступны
1 для судей. Эту норму международного права органы судейского сообщества и, в | частности, квалификационные коллегии судей расценивают как необходимость
выявления на первоначальной ступени подбора претендентов на должность судьи перспектив работы лиц в этой должности в течение длительного времени. Законодатель, устанавливая высокие требования к этим кандидатам и предоставляя значительные социальные гарантии, рассчитывает на их долгую и безупречную трудовую деятельность, связанную с постоянным повышением профессионально-78 го уровня и совершенствованием судейского мастерства. Кроме того, указанная
процедура наделения судей полномочиями по отправлению правосудия требует соблюдения большого количества формальностей и задействования широкого круга компетентных должностных лиц. Это подразумевает значительные материальные расходы со стороны государства.
Неустановление в Законе о статусе судей максимально допустимого возраста для возможного претендента на эту вакантную должность не способствует развитию принципа стабильности системы судов общей юрисдикции, поскольку здесь формально допускаются к участию в соответствующем конкурсе лица предпенсионного возраста, карьерный и профессиональный рост которых, учитывая «человеческий фактор», вызывает сомнения. Как представляется, в ч. 3 ст. 5 Закона РФ «О статуса судей в Российской Федерации» целесообразно обозначить верхний допустимый возрастной предел для лиц, обращающихся в квалификационную коллегию судей для сдачи квалификационного экзамена — 50 лет. Подобное законодательное решение будет способствовать обновляемости судебного корпуса, а также сделает круг кандидатов более узким, что позволит выбрать наиболее достойных и перспективных претендентов на должность мирового и федерального судьи. При этом, практика установления возрастных ограничений отражена в действующих правовых актах. Так, например, согласно ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»10 на службу в полицию имеют право поступать граждане Российской Федерации не моложе 18 лет и не старше 35 лет.
1 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 2003. С. 159.
2 См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 277.
3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001. С. 245.
4 Гусев А.В. Государственная служба Российской Федерации. Юридический словарь-справочник. Екатеринбург, 2001. С. 44.
5 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30, ст. 1792.
6 См.: Кожевников О.А. Позиции Европейского суда по правам человека и судебная реформа в России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 9.
7 См.: Кулева Н. Судебная реформа: проблемы, решения, опыт о статусе помощника судьи // Судья. 2008. № 12.
8 См.: Иванов Ю. Судебная реформа: возможна ли она? // Новая адвокатская газета. 2010. № 11.
9 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.
