CC BY
56
УДК: 338.242.2
ББК: 65.050
Корнеева Я.А.
ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМОЙ: ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ И МОДИФИКАЦИИ МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ
Korneeva Y.A.
ORGANIZATIONAL-ECONOMIC MANAGEMENT OF THE FEDERAL CONTRACT SYSTEM: PECULIARITIES OF REGULATION AND MODIFICATION MANAGEMENT MODELS
Ключевые слова: управление, государственная политика в контрактной системе, стратегия и тактика управления государственным заказом и закупками, федеральная контрактная система, прокьюремент, механизм государственного регулирования, государственное регулирование экономики, государственные закупки, меры государственного регулирования, ресурсы регулирования, формы регулирования, система управления, система управления закупками, тип управления закупками, параметрическое управление механизмом госрегулирования контрактной системой.
Keywords: management, state policy in the contract system, the strategy and tactics of management of the state order and procurement, the Federal contract system, procurement, state regulation, state regulation of economy, public procurement, regulatory measures, resources, regulation, forms of regulation, management system, management system procurement type procurement management, the control mechanism of state regulation of the contract system.
Аннотация: на основе анализа научных работ систематизированы подходы к понятию управления. Выявлено соотношение государственной политики, стратегии и тактики. Эффективное функционирование рынка государственного заказа и федеральной контрактной системы во многом зависит от оптимальности формирования государственной политики и механизма государственного регулирования, который представлен как инструмент публичного управления. Аргументация теоретических положений статьи позволяет сделать вывод, что механизм требует доработки и включения ряда элементов. В статье предложены конкретные дополнения механизма рядом структурных компонент. Автор обосновывает систему механизма регулирования экономики в сфере федеральной контрактной системы.
В работе разработана модель параметрического управления механизмом регулирования контрактной системой. Выделены основные параметры, позволяющие оценивать и анализировать состояние системы управления госзакупками. Разработана классификация моделей управления (типов) закупками. Федеральная контрактная система России на основе выявленных признаков отнесена к умеренному типу управления.
Abstract: on the basis of analysis of scientific works ofsystematized approaches to the concept of control. Revealed the ratio of public policies, strategies and tactics. The effective functioning of the market of the state order and the Federal contract system is largely dependent on the optimality ofpublic policy formation and state regulation, which is presented as a tool ofpublic administration. The theoretical argument of the article leads to the conclusion that the mechanism requires further development and inclusion ofa number of elements.
The author proves system mechanism of economic regulation in the sphere of Federal contract system. But the article also proposed the mechanism near a structural component.
In this paper we developed a model ofparametric control mechanism for the regulation of the contract system. The main parameters. allow us to measure and analyze the status of the management system of state procurement.
Developed a classification of governance models (types) procurement. Federal contract system based on identified characteristics related to moderate control type.
Государственная политика в сфере контрактной системы позволяет влиять на экономические показатели. Выполнение государством задач, стоящих перед ним, зависит от доли госрасходов в ВВП страны. По официальным данным за 2015 год государственные закупки составляют более 10% ВВП. О ключевой роли свидетельствует и офици-
альная статистика, приведенная в таблице 11.
Государство является важнейшим потре-
1 По данным официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www/zakupki.gov.ru).
бителем на рынке. Эволюция его экономиче- тетности такому субъекту хозяйственных отноской деятельности предполагает придание пари- шений.
Таблица 1 - Официальная статистика в 2015 году
Критерий Количественный показатель
Всего размещено извещений о закупках 6,6 трлн. рублей
Общий объем заключенных контрактов без учета контрактов, сведения о которых составляют государственную тайну 5,3 трлн. руб
Количество государственных и муниципальных заказчиков более 330 тыс
Количество поставщиков около 500 тыс.
В условиях трансформации экономической сферы и контрактных закупок обусловливает потребность научного обоснования дефиниции и экономической природы механизма государственного регулирования. Эффективность и успешность функционирования контрактной системы во многом зависит от оптимальности формирования механизма. При этом важно понимать сущность управления и дифференцировать элементы управления в политике с целью поиска оптимальной экономической стратегии и тактики.
По вопросу управления в науке продолжаются дискуссии. Существующие взгляды на дефиницию управления можно обозначить несколькими подходами.
В рамках первого под «управлением» понимают деятельность по целенаправленному руководству человеческими ресурсами и процессами развития любой системы в необходимом направлении. Этой точки зрения придерживаются такие ученые, как А.И. Кравченко и И.О. Тюрина, изучающие термин управление в практической плоскости1.
Более широкий подход «кибернетический» основывается на структурированной системе отношений субъектов, имеющих различные характеристики, и управление здесь понимается как процесс преобразования информации: информация об объекте воспринимается, затем преобразуется в соответствии с целями и передается в виде воздействующего влияния на объект. Так, сюда включаются все элементы отношений и управление рассматривается как многоаспектное явление. Сторонниками этой позиции можно назвать В.К. Абросимова2.
В.В. Щербина и Ж.Т. Тощенко указывают, что дефиниция управления не имеет четких границ, третий подход представляет управление
1 Кравченко С.А. Модерн и постмодерн в динамически меняющемся мире. М.: Издательство «МГИМО-Университет», 2007.
2 Абросимов В.К. Кибернетический подход к управлению информационными ресурсами организации // Бизнес-информатика. - 2012. - № 1(19).
как совокупность научных знаний, методов, направленных на выделение, детальную дифференциацию социальных процессов и решение задач, социальных проблем, стоящих перед субъектами3.
Заслуживает внимания альтернативная точка зрения и Г.Е. Зборовского на термин управление как на функцию организации деятельности любой из социальных систем и подсистем, обеспечивающую эволюцию, функционирование этих систем через призму взаимодействия субъектов в аспектах дифференциации задач и подготовки решений и проектов .
Р.М. Янбухтин, определяя сущность управления, представляет его системой отношений и форм деятельности различных субъектов для повышения качества их взаимодействия, вычленения проблем в деятельности с целью повышения эффективности5.
Ключевым фактом можно назвать то, что управление не является местным, отраслевым воздействием, а напротив, пронизывает все аспекты общества, политику, экономику и т.д6.
Проведенный анализ указывает на восприятие управления в широком смысле.
Предлагается понимать под управлением в широком смысле структурированную систему общественных отношений, включающую в себя объект, субъект, методологию их взаимодействия в целях получения такого влияния на объект, при котором достигается необходимая эф-
3 Актуальные проблемы управления: (материалы «круглого стола») // Социологичесские исследования. - 1998. - № 4. - С. 99.
4 Амбарова П.А., Зборовский Г.Е. Управление темпоральными стратегиями поведения профессиональных общностей: проблемы и возможности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2014. - № 5.
5 Янбухтин Р.М. Методологическое основание понимания социального управления // Известия Волгоградскго государственного педагогического университета. - 2008. - № 3. - С.86.
6 Кошкин П. Теоретические аспекты социального управления в условиях общества индустриального типа // Власть. - 2007. - № 9. - С. 10-13.
фективность, упорядоченность, системность, обеспечивается эволюция таких отношений в качественно иное состояние.
Вместе с тем, управление можно рассматривать в узком смысле. В узком значении управление чаще всего понимают как деятельность, направленную на организацию, систематизацию и упорядочение какого-либо объекта, системы.
В целях осуществления анализа управления и государственной политики необходимо использовать научные подходы, предоставляющие реальную возможность достижения объективного мультипликативного взгляда на рассматриваемую проблему. Таким подходом, без сомнений, является системный. В современной науке управления он активно эволюционирует.
Контрактную систему необходимо исследовать как средство осуществления государственной политики, имеющей конкретную социальную цель, и как способ претворения в жизнь экономических стратегий, а не как обособленную и замкнутую контрактную систему, самоцель. Первоочередной задачей здесь выступает получение целевой эффективности социально-экономического эффекта. А кроме того не следует забывать, что рынок государственных закупок сам является объектом управления при разработке и реализации политики, стратегии и тактики.
Государственная политика в сфере контрактной системы является ключевым элементом всей социально-экономической политики государства. Термина «государственная политика» на законодательном уровне не существует, также не детализирует законодатель сущности политики в рассматриваемой сфере. При анализе теоретического базиса функционирования политики можно столкнуться с достаточно слабыми не только законодательными дефинициями, но и теоретическими исследованиями данного понятия.
Осуществляя разработку системы управления государственной политикой, важно различать государственную политику в широком и узком смысле. Предлагается понимать под политикой в широком смысле целенаправленную деятельность государства и других субъектов по вопросам регулирования всей совокупности процессов, отношений в государственных закупках, а также отношений субъект-объект, методологическое обеспечение как совокупность знаний, способов, методов и мер.
В узком - это деятельность субъектов, направленная на регуляцию процессов взаимодействия между органами управления и сообществом, представленным заказчиками и участ-
никами.
Для более полного понимания сущности «государственной политики» необходимо различать цели субъектов, объект управления, функции, механизм реализации, меры государственного регулирования. Вместе с тем целесообразно начинать исследования с анализа существующей стратегии и тактики в сфере контрактной системы.
Важно отметить, что цель государственной политики в сфере контрактной системы является мобильной. Она генерируется под влиянием многофакторных явлений, в частности, экономической и социальной конъюнктуры, политической ситуации в стране, регионе, международные финансовые обязательства государства, стратегические и тактические задачи экономического роста страны. Можно выделить такие цели: повышение транспарентности всей системы госзакупок, всего цикла, начиная с прогнозирования, заканчивая мониторингом и аудитом; повышение эффективности обеспечения нужд государства и общества.
При генерации целей политики в сфере контрактной системы государством первоначально идентифицируется государственная стратегия, направленная на определение совокупности ключевых проектов, вопросов, связанных с дифференциацией и выработкой концепции эволюции всей контрактной системы.
Вместе с тем, федеральный закон № 44 от 5 апреля 2013 года также указывает на цели осуществления закупок. К ним отнесены: достижение результатов по государственным программам; исполнение обязательств государства, взятых на международном уровне; бесперебойное функционирование различного уровня органов управления и государственных органов.
Названным целям должны импонировать функции, механизм государственного регулирования, механизм реализации политики, в частности меры регулирования.
Можно выделить функции, которые выполняет контрактная система: стратегическая, комплементарная, функция развития, управленческая. Эти функции являются фундаментом и основой контрактной системы. На основе многосторонней оценки государственного заказа в конкретном периоде времени разрабатывается государственная концепция и определяется государственная политика в сфере контрактной системы как на текущий период времени, так и на перспективу, это в совокупности дает возможность говорить о государственной тактике и стратегии в рассматриваемой сфере. Например, комплементарная функция находит свое отражение при поддержке субъектов малого предпринимательства. Так, в качестве
оплаты только по прямым контрактам малому бизнесу было направлено более 490 млрд. рублей, что на 41% превышает аналогичный показатель 2014 года. По предварительным оценкам, с учетом субподрядных договоров, установленная 15-процентая квота закупок у малого бизнеса выполнена в полном объеме.
Названные функции приобретали свое значение и возникали в процессе эволюции института госзакупок, которые давно превратились в средство регулирования экономики страны в целом, влияющее на тенденции, темпы, направления государственной политики, а значит и функционирование всей экономической системы. Этим и объясняется функциональная конвергенция, имеющая важное теоретическое значение. Актуальность и значимость рассмотрения теоретических аспектов сущности государственной стратегии, тактики как составляющие государственную политику, заключаются в необходимости обозначения ключевых вех в ситуациях экономической нестабильности, реформ, формирования контрактной системы как полноценного процесса, имеющего поэтапные процессы, отношения.
Анализ литературы позволяет сказать, что государственная стратегия - приоритетные тенденции и направления государственной политики на длительный период, направленные на решение ключевых задач, обозначенных экономической стратегией государства, учитывающих на основе мониторинга и анализа множество факторов внешней и внутренней среды. В процессе разработки государственной стратегии обозначаются основные показатели контрактной системы, направления развития данного института, прогнозируются государственные и муниципальные нужды, на основе которых составляются целевые программы в целях удовлетворения нужд заказчиков.
Государственная тактика в свой черед представляет собой линию поведения, в результате применения которой решаются задачи конкретного периода времени и этапа развития института контрактной системы.
Государственная стратегия является наиболее константной, а тактика, соответствуя основным принципам и вехам стратегии, носит характер гибкого курса политики государства в сфере госзаказа. Для наиболее полного понимания управляющего воздействия рассматриваемых категорий важно понять, каким образом политика, стратегия и тактика претворяются в жизнь.
Механизм воздействия на экономику показывает, какова роль и влияние государства на экономическую сферу в целом. В соответствии с классической экономической теорией, струк-
тура этого механизма проявляется через следующие элементы: ресурсы регулирования, объекты, формы и методы регулирования, концепции и инструменты регулирования1.
Рассмотрим элементы механизма госрегулирования.
1. В качестве ресурсов регулирования выступают законодательная база, регламентирующая общественные отношения; налоги и налогообложение; федеральный и региональный бюджеты; государственные целевые программы; вся денежная масса.
2. Объектами являются государственные и муниципальные нужды как выражение совокупного спроса, конъюнктура рынка участников закупок как совокупное предложение; начальная максимальная цена и методы ее формирования; конечное ценообразование в процессе осуществления закупки выбранным способом; финансовые инструменты, имеющие целью защиту заказчиков от недобросовестных участников; закупки инноваций; количество участников способов определения как показатель конкуренции; барьеры входа; внешние и внутренние экономические факторы, определяющие степень протекционизма государственной политики.
Например, анализируя конкуренцию в системе госзакупок за 2016 год, можно отметить, что растет доверие предпринимателей к контрактной системе. Среднее арифметическое участников закупок при проведении способов закупки изменилось с 2,5 до 3. В результате увеличения конкуренции растет и экономия по результатам закупок по сравнению с 2014 и 2015 годами (таблица 2)2.
3. Формы регулирования: имеются две основные формы конкурентный рынок, админи-стрирование3, а в условиях переходной эконо-
1 Капканщиков С.Г. Государственное регулирование экономики. М.: КНОРУС, 2009 - С. 72.
2 По данным официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www/zakupki.gov.ru).
3 Нитовкин Д.В. Роль и место государственного регулирования в управлении экономикой // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университе-
Таблица 2 - Прирост экономии млрд. руб.
Период Прирост экономии, млрд. руб. Прирост экономии по отношению к предыдущему периоду, %
2014 299,3 4
2015 321 7,3
мики используют разные стратегии - смешанные формы1.
4. Методы регулирования соответственно формам косвенные через экономические инструменты; прямые - административное управление; гибридные - используя некоммерческий сектор.
5. Концепции регулирования контрактной системы: протекционизм, стимулирования роста производства со стороны спроса; антикризисная концепция,
6. Инструменты: государственные инвестиции и субсидии на выполнение государственного задания, целевые программы; прямое управление государственным сектором экономики, законодательное регулирование.
Из перечисленного ассортимента каждое государство выбирает наиболее оптимальный для себя механизм регулирования. Выбор в конечном итоге должен дать возможность оценки всех структурных элементов в совокупности с точки зрения их функциональности, эффективности и употребимости2.
2. Объекты необходимо дополнить мониторингом и аудитом, а также рядом показателей по проведенным закупкам, эффективностью осуществления закупок как ключевого критерия.
4. На мой взгляд, к методам регулирования необходимо добавить контракты жизненного цикла как перспективный способ эффективной регуляции экономических отношений в инфраструктурных отраслях.
Субъектами управления и регулирования в контрактной системе выступают перечисленные в законодательстве «участники»:
- органы, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и
та. - 2013. - № 93. - С. 8.
1 Абалкин Л. Роль государства в становлении и реформировании рыночной экономики // Вопросы экономики. - 1997. - № 6.
2 Сидоренко В.В. Государственное регулирование экономики / В.В. Сидоренко, П.В. Михайлуш-кин. Краснодар: «Мир Кубани», 2011.
Так как классическая теория не дает одного ответа по поводу сочетания названных элементов при разработке политики государства, нет и единого закона их сочетания. Дискуссия о роли и влиянии государства в экономической сфере продолжается.3
Анализируя механизм регулирования, полагаю, что некоторые элементы необходимо структурно дополнить.
1. В частности, ресурсы регулирования необходимо дополнить нормированием и базой типовых контрактов, единой информационной системой, обеспечивающей траспарентность и публичность управления, общественным обсуждением, государственно-частным партнерствами. Дополнения связаны с ролью и воздействием указанных ресурсов на регулирование экономики в настоящее время4. Результаты общественного обсуждения крупных закупок в 2015 году отражены в таблице 3. Достаточно упомянуть, что совокупная стоимость отмененных закупок составляет почти 30 млрд. рублей5, что уже показывает значимость использования этого ресурса.
контроля. Масштаб и характер влияния и регулирования госполитики в контрактной сфере определяется полномочиями, используемыми методами, инструментами. Условно можно дифференцировать госорганы на три группы, определив тем самым уровни государственной политики в сфере контрактной системы: федеральный, региональный и уровень заказчика.
- государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»,
- государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»
- заказчики,
- участники закупок,
3 См.: Кузнецова О.П., Косьмин А.Д. Об эволюции теоретических представлений о роли государства в обществе и экономике // Проблемы современной экономики. - 2013. - № 1 (45).
4 Мартышкин С.А. Региональный опыт государственного регулирования экономики. Самара: Глагол, 2009. - С. 105.
5 По данным официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (wwwZzakupki.gov.ru).
Таблица 3 - Результаты общественного обсуждения крупных закупок в 2015 году
Всего закупок, подлежащих общественному обсуждению Из них:
Количество изменений в планы-графики закупок Случаи отмены закупок
34 22 12
- уполномоченные органы,
- уполномоченные учреждения,
- специализиованные организации,
- операторы электронных площадок.
Государственные: а) госорганы, б) корпорации, заказчики, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения
Частные: участники закупок, специализированные организации, операторы электронных площадок.
Участие государства носит дуалистический характер. Государство является разработчиком госполитики, выполняет властные полномочия и в то же время выступает как потребитель, основываясь на общих законах рынка, вступая в отношения в равном положении с другими субъектами.
Вместе с тем необходимо отметить - законодатель не поименовал в качестве участников КС экспертов, оценивающих качество исполнения контрактов, что не позволяет в полной мере отразить весь субъектный состав.
Вопрос определения субъектного состава важен по многим факторам. В частности и с точки зрения существования для каждого заказчика различных режимов осуществления расходов в рамках бюджетного процесса. Режимы во многом определяют правовое регулирование, а также выбор способа определения поставщика. Это обусловлено спецификой законодательного регулирования и правовым положением этих субъектов.
Нормативно-правовое регулирование осуществления закупок для ряда заказчиков - бюджетных учреждений, представляет собой двух-звенную систему: закон № 44 и № 223. Объем финансирования до 2 миллионов рублей позволяет заказчикам использовать только закрытые способы.
Объектом в сфере КС являются общественные отношения, возникающие в целях осуществления закупки с момента прогнозирования до конечного этапа, которые можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и частный.
Система государственного регулирования федеральной контрактной системы качественно отличается от иных систем регулирования. Вместе с тем, институциональная среда, организационно-экономические аспекты КС, требующие регуляции, степень эффективности рынка закупок позволяют квалифицировать ее как многоаспектную синергетическую систему. Ключевыми признаками которой являются организационные, экономические, транспарентные, конкурентные параметры функционирования. Их качественные ухудшения неизбежно ведут к
неблагоприятным изменениям как в контрактной системе, так и в экономике в целом. Укруп-ненно систему параметров можно представить по уровням экономической деятельности таким образом:
1. Макроуровень (рассматривается на уровне всей федеральной контрактной системы в целом):
- уровень транспарентности КС в целом, достижение запланированных целевых эффектов;
- место и влияние федеральной контрактной системы на стратегию и тактику государства в экономической политики;
- осуществление прогнозирования и планирования заказчиками;
- оценка эффективности функционирования.
2. Мезоуровень (рассматривается на уровне отдельных институтов и групп субъектов, определенных по каким-либо признакам):
- протекционизм;
- комплементаризм в управлении закупок;
- институт общественного обсуждения;
- региональный анализ;
- контракты жизненного цикла;
- кластерный анализ.
Считаю, что мезоуровень обозначает анализ между макро- и микроуровнями, а именно между всем рынком заказа и отдельными субъектами, включающий отрасли, региональную компоненту, сферы действия институтов. Более подробный анализ уровней в социологическом смысле проведен С.Г. Кирдиной1.
3. Микроуровень (рассматривается на уровне отдельно взятых субъектов):
- высококвалифицированные кадры;
- себестоимость продукции;
- основные и оборотные средства хозяйствующих субъектов;
- нужды заказчиков.
Параметрическое управление механизмом госрегулирования контрактной системой представлено в таблице 4.
Имея параметры регулирования, состояние системы можно описать функцией:
%1,У2,...,УП),
где у1,у2,...,уп - параметры системы госрегулирования контрактной системой.
При затратах, стремящихся к минимуму, будет обеспечена эффективность всего механизма, отражающая рост экономии, максимиза-
1 Кирдина С.Г. Методологический институ-ционализм и мезоуровень социологического анализа // Социологические исследования. - 2015 г. - № 12. -С. 54.
Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева № 1, том 1, 2017 цию качества приобретаемых товаров, работ и услуг.
Таблица 4 - Параметрическое управление механизмом госрегулирования контрактной системой
МАКРОУРОВЕНЬ
Финансово-экономическое состояние системы Качественная и экономическая эффективность, достижение целевых эффектов Роль системы в экономике
з и н о
и ц
к е т
о роП
з
и ари
нта
е м е л п м о
н е в т
сб е о Е? о бо О «
уе си н е ч
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
ТРЕБОВАНИЯ
Надежность Качество Развитая конкуренция
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИ РОВАНИЯ
Разрыв между планированием и размещением Завышение цен, фаворитизм, нарушения процедур Задержки при размещении заказов, ведущие к срыву сроков
СПЕЦИФИКА ФУНКЦИ
ОНИРОВАНИЯ ФКС
ЦЕЛИ ГОСУД [ДРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Закупочная эффективность Экономическая безопасность Транспарентность системы
й
ны из
рл е ал
тс н аа л К
й ы н
л
н о и г е Р
ы
тк
а р
он низ
а л к
и ц
Особенности ФКС
Результаты мониторинга и аудита
Выполнение функции протекционизма ФКС
МЕЗОУРОВЕНЬ
МИКРОУРОВЕНЬ
(высококвалифицированные кадры, себестоимость продукции, основные и оборотные средства хозяйствующих субъектов, нужды заказчиков)
Оптимальное воздействие и выстраивание пределов такового в сфере осуществления закупок позволит достичь состояния системы, когда достижимы оптимальные значения показателей ключевых стратегических ориентиров - «финансово-экономическое состояние», «качественная эффективность», «бюджетная эффективность».
Эмпирически политика государства осуществляется через механизм реализации. Именно механизм реализации является ключевым фактором, определяющим успешность исполнения государственной политики, тактики и стратегии. Результатом реализации политики при этом становится достижение целей, поставленных на этапе разработки курса в сфере госзакупок.
Механизм реализации можно разделить на несколько ступеней. Первая включает в себя
прогнозирование, регулирование со стороны государственных структур, контроль, аудит, а вторая - реализацию госполитики на уровне отдельно взятого субъекта контрактной системы, контроль исполнения и мониторинг.
Корректно сформированная политика, соответствующая выбранной стратегии и тактики, и подходящий механизм регулирования и реализации способствует эффективному функционированию института контрактной системы, а также дает возможность быстрого маневрирования при необходимости изменения социально-экономического курса в связи с изменениями в экономике, внутренними или внешними. Механизм реализации представляет собой совокупность различного характера методов воздействия, совокупность средств при создании единиц управления в рамках системы госзакупок и использования ресурсов.
Меры государственного регулирования позволяют реализовать политику и представить ее характер1. Меры можно дифференцировать на две части:
1. Меры, направленные на правовое и экономическое регулирование деятельности основных субъектов контрактной системы.
2. Меры, обеспечивающие эффективное осуществление закупок.
Вторая группа определяет суть контрактной системы как единого объекта управления с целью организации всех процессов закупочного цикла. Здесь дифференцируются интересы и определяется специфика различных нужд заказчиков.
Анализ управленческих концепций эволюции государственного заказа как за рубежом, так и в России, организационных механизмов регулирования контрактных систем на различных уровнях, а также состава функций государственной политики в сфере государственных закупок позволили обосновать выделение трех моделей систем государственного управления эволюции государственного заказа, различающихся составом, объемом и уровнем активности органов государственной власти:
1. Активная модель, при которой формируется нормативно-правовая база и обеспечиваются организационно-экономические условия развития, обеспечивающая формирование потребностей и заказа, где ядро - генеральный заказчик (как правило, специально созданный орган государственной власти). Такой орган функционирует в условиях создания четко структурированного и подчиненного принципу иерархии управления. В таком типе управления преобладают отношения власти и подчинения. В условиях консолидации всех стадий закупок в компетенции одного генерального заказчика, принимающего ключевые управленческие решения, функционирует контрактная система Великобритании.
Важно отметить, что потребности нижестоящих заказчиков усредняются и унифицируются, условия контрактов, а значит качество и другие характеристики объекта закупки, нормируются в условиях создания транспарентности всех стадий системы. В результате обеспечение государственных нужд осуществляется централизованно с последующим распределением по заказчикам. Активная структура управленческих отношений характеризуется активной ролью государства или государственного органа, обладающего соответствующей компетенцией,
1 Серединцев Д.С. Развитие системы управления государственными закупками: дис.... кандидата экономических наук. М., 2009. С. 36
исполняющего от имени государства функции тотального контроля над всем институтом удовлетворения нужд государства. Такая модель реализуема в условиях незначительного географического и территориального масштаба страны, когда рядовые заказчики испытывают потребности преимущественно в аналогичных закупках и заказчиков небольшое количество.
2. Пассивная модель отличается рынком потенциальных участников заказа, поставщиков, функционирующий в условиях отсутствия единого центра. Наиболее широкий круг полномочий и компетенций сосредотачивается у единичных заказчиков, определяющих на каждом этапе потребности, стратегию и тактику осуществления закупок и другие важнейшие решения самостоятельно, ориентируясь только на собственные нужды.
Подобный стиль управления представляет наиболее гибкую систему. Такая модель реализуема в странах, где заказчики обладают в соответствии с бюджетной политикой широкими полномочиями в вопросах освоения бюджетных средств, а для эффективного функционирования системы госзаказа наличествует институт высококвалифицированных специалистов (примером может служить контрактная система Германии). Активность государства сводится лишь к законодательному регулированию в общих вопросах. Государство занимает децентрализованную позицию и отдает власть рынку.
3. Умеренная модель управления интегрирует в себе элементы первых двух моделей. Централизация здесь существует при установлении «правил игры», то есть стратегии и тактики политики, регламентации этапов осуществления закупок, аудита и мониторинга эффективности системы. Управленческие компоненты являются децентрализованными при непосредственном осуществлении закупок в рамках четко установленных механизмов. В таких условиях существует возможность консолидированных закупок в определенных случаях при функционировании института уполномоченного органа, как посредника, интегрирующего ряд решающих и возможно контрольных функций.
Основными элементами в данных типах управления выступают диверсификация эффективности системы, формирование спроса, информационная система управления, стандартизация, формирование издержек, гибкость и скорость реакций заказчиков и участников на деформации рынка, квалификация кадров. Ключевым признаком, определяющим тип государственной политики развития контрактной системы, выступает наличие и проработанность законодательной составляющей и участие госу-
дарства в регулировании общественных отно-шений1.
Применительно к российским реалиям можно отметить, что государство использует умеренную модель. В частности, Ю.Г. Калмыков указывает, что в России закупки построены на децентрализованных началах, в условиях которых каждый заказчик самостоятельно определяет способ осуществления закупки, выбор победителя, заключает контракт. Однако исключением здесь являются установленные рамки (нормирование, институт типовых контрактов) и консолидированные закупки.
В действующем законодательстве не указывается, какая из схем управления используется в России. Вместе с тем можно выявить элементы децентрализации и активной модели. Государство устанавливает в законе требования к этапам осуществления закупок, к способам определения поставщика, возможные случаи централизации заказа - например, в случае совместных закупок. Перечисленные примеры свидетельствуют о присутствии компонентов централи-
зации, как в активном типе. Вместе с тем каждый заказчик самостоятельно определяет потребности, то есть государственные нужды. В целях обеспечения кадрами установлено обязательное требование о наличии образования в сфере управления государственными закупками. Это элементы пассивной модели.
Анализируя управление контрактной системой, роль государства в экономической сфере России, механизмы регулирования, параметры воздействия на него, можно выработать синергетический подход к государственной политике, оптимальные варианты максимизации экономического роста страны, увеличения эффективности функционирования рынка государственных закупок. Рассмотренные инструменты дают возможность выработать необходимую модель управления в настоящее время с учетом той степени государственного вмешательства, которая будет наиболее оптимальна. Поэтому подобные исследования на современном этапе развития контрактной системы являются наиболее актуальными.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Абалкин, Л. Роль государства в становлении и реформировании рыночной экономики // Вопросы экономики. - 1997. - № 6.
2. Абросимов, В.К. Кибернетический подход к управлению информационными ресурсами организации // Бизнес-информатика. - 2012. - № 1(19).
3. Актуальные проблемы управления: (материалы «круглого стола») // Социологичесские исследования. - 1998. - № 4.
4. Амбарова, П.А., Зборовский, Г.Е. Управление темпоральными стратегиями поведения профессиональных общностей: проблемы и возможности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2014. - № 5.
5. Анохин, Л.М. Теоретические подходы к анализу государственного регулирования экономики // Известия Томского политехнического университета. - 2003. - Т. 306. - № 6.
6. Капканщиков, С.Г. Государственное регулирование экономики. - М.: КНОРУС, 2009.
7. Кирдина, С.Г. Методологический институционализм и мезоуровень социологического анализа // Социологические исследования. - 2015. - № 12.
8. Кошкин, П. Теоретические аспекты социального управления в условиях общества индустриального типа // Власть. - 2007. - № 9.
9. Кравченко, С.А. Модерн и постмодерн в динамически меняющемся мире. - М.: Издательство «МГИМО-Университет», 2007.
10. Кузнецова, О.П., Косьмин, А.Д. Об эволюции теоретических представлений о роли государства в обществе и экономике // Проблемы современной экономики. - 2013. - № 1 (45).
11. Мартышкин, С.А. Региональный опыт государственного регулирования экономики. - Самара: Глагол, 2009.
12. Нитовкин, Д.В. Роль и место государственного регулирования в управлении экономикой // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. - 2013. - № 93.
1 Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дис. доктора экономических наук. М.: Институт экономики, 2009. - 55 с.
13. Серединцев, Д.С. Развитие системы управления государственными закупками: дис.... канд. экономи. наук. - М. 2009.
14. Сидоренко, В.В. Государственное регулирование экономики / В.В. Сидоренко, П.В. Михай-лушкин. - Краснодар: Мир Кубани, 2011.
15. Смотрицкая, И.И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дис.... д. эконом. наук. - М.: Институт экономики, 2009.
16. Соловьева, О.А. Особенности механизма государственного регулирования экономики // Проблемы современной экономики. - 2011. - № 4.
17. Янбухтин, Р.М. Методологическое основание понимания социального управления // Известия Волгоградскго государственного педагогического университета. - 2008. - № 3.
18. Единая информационная система в сфере закупок. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www/zakupki.gov.ru (дата обращения: 20.12.2016).
