CC BY
549
УДК 336.14(470+571)
О. В. Капицкая
Опыт зарубежного бюджетного федерализма и применение его в России
В статье анализируется опыт бюджетного федерализма в ФРГ и США. В Германской модели наиболее интересен механизм вертикального межбюджет-ного регулирования с точки зрения его возможного применения в России. Американская модель ценна возможностью использования в России механизма горизонтального межбюджетного регулирования. Именно на этих аспектах зарубежных моделей бюджетного федерализма и было акцентировано внимание в данной статье.
In this article the experience of the budgetary federalism in Germany and the USA is analyzed. In the German model the mechanism of vertical interbudgetary regulation from the point of view of its possible application in Russia is most interesting. The American model is valuable because of its mechanism of horizontal interbudgetary regulation which is possible to use in Russia. It is these aspects of foreign models of the budgetary federalism that are accentuated in this article.
Ключевые слова: налоговые полномочия, квота покрытия, целевые гранты, категорийные гранты.
Key words: tax powers, covering quota, target grants, category grants.
По данным мировой статистики, насчитывается всего 24 федеративных государства. Помимо этого многие страны используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и к реформам в области бюджетов и налогов.
Существуют разные точки зрения на типологию моделей взаимодействия бюджетов разных уровней. Одни из известных исследователей данного вопроса - Г. Хьюз и С. Смит. Им принадлежит четырехзвенная классификация стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). На основании сходства методов регулирования отношений между бюджетами разных уровней, специфических особенностей фискального федерализма, роли центра и региона ученые выделили следующие группы (таблица).
© Капицкая О. В., 2012
Таблица
Группы стран по регулированию отношений между уровнями бюджетной системы
Критерий Страна
1. Предоставление относительно большой самостоятельности на фоне широких полномочий в сфере налогов региональным и местным властям Австралия, Канада, США, Великобритания и Япония
2. Большая роль региональных и местных властей в финансировании расходов на социальные нужды Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция
3. Относительная самостоятельность в единстве с эффективным сотрудничеством между бюджетами разных уровней Австрия, Германия и Швейцария
4. Зависимость регионов от центра в значительной степени Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Франция
На наш взгляд, стоит рассмотреть опыт бюджетного федерализма в развитых странах, в первую очередь Германии и США, и возможность его применения в практике российского бюджетного федерализма.
Сбалансированность бюджетов зависит не от метода или инструмента бюджетного регулирования, а от критерия, служащего показателем вертикальной сбалансированности. Для этого более подробно рассмотрим опыт Германии, где в качестве критерия выступает «квота покрытия», он служит для определения долей федерации и земель в НДС. Квота покрытия представляет собой соотношение между текущими доходами и запланированными расходами, а это означает, что за счёт текущих доходов должна покрываться равная часть расходов федерации и земель. Для России данный критерий необходим для определения пропорции распределения финансовых средств между бюджетами разных уровней. В России и Германии существует жёсткая налоговая система, которая закрепляет за каждым уровнем бюджетной системы их доли в финансовых ресурсах. Применение данного критерия не означает равного распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы по доходам и расходам, важным является определение своего оптимального соотношения за счёт равных квот покрытия.
Следующим этапом в распределении ресурсов между звеньями бюджетной системы будет закрепление за каждым уровнем соответствующих доходов. Опыт вертикального бюджетного выравнивания в Германии показывает, что он может быть эффективным при
распределении и закреплении налоговых полномочий на долговременной основе. В России иная ситуация с распределением налоговых полномочий. Для бюджетной системы ФРГ характерна четкая регламентация финансовых отношений. Это происходит благодаря наличию такой реалии, как «финансовая конституция» (10 раздел конституции). Здесь проводится последовательное и четкое разграничение компетенций в сфере финансов между центром (федерацией) и периферией (землями).
В РФ исполнительные налоговые полномочия принадлежат федерации, так же как и большинство законодательных налоговых полномочий. Поэтому в России наблюдается налоговый перекос в сторону федерации, и в результате требуется перераспределение финансовых ресурсов, что абсолютно не должно происходить при вертикальном выравнивании. Важной проблемой в России при вертикальном выравнивании является распределение налоговых полномочий без учёта расходных потребностей каждого уровня бюджетной системы. Суть состоит не в том, чтобы просто разграничить или распределить налоговые полномочия, а в оптимальном распределении и закреплении налоговых полномочий, на долговременной основе позволяющих покрывать расходы, причём каждый уровень бюджетной системы должен иметь одинаковую квоту покрытия.
В Германии права на налоговые полномочия закреплены в конституции, в России ежегодно утверждается федеральный бюджет, определяющий пропорцию распределения финансовых ресурсов. Поэтому необходимо законодательно закрепить в Налоговом кодексе за каждым уровнем бюджетной системы налоги на постоянной основе обеспечивающие вертикальную сбалансированность.
В соответствии с законодательством Германии установлены совместные налоги, особенность которых состоит в том, что все поступления от какого-либо налога принадлежат тому уровню власти, за каким они закреплены, в том числе закреплена и определённая доля поступлений от данного вида налога. При этом, обладая правом на доход, региональные власти имеют все основания считать эту долю собственным доходом. В России, где существует централизация поступлений в вышестоящие бюджеты, региональные власти могут считать собственными доходами только доходы от региональных налогов.
Горизонтальное перераспределение в Германии - это уравнивание путем изъятия части доходов у «богатых» земель и передачи их «бедным» землям, при этом выравнивание бюджетной обеспеченности «слабых земель» доходит до 99,5 %. Такая высокая степень горизонтального выравнивания не может быть применена в
России, где существует очень большая дифференциация регионов. Значит, полное копирование горизонтального выравнивания германской модели с большей вероятностью может привести к усилению унитаризации государства.
Одним из немаловажных способов межбюджетного выравнивания является также предоставление прямых федеральных грантов некоторым территориям:
• с низким уровнем бюджетных доходов;
• с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель;
• на особые нужды;
• на погашение задолженности региональными бюджетами;
• бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.
Необходимо отметить достоинства и недостатки германской модели фискального федерализма. К плюсам следует отнести тот неоспоримый факт, что данная модель способствовала возникновению высокой степени выравнивания бюджетной обеспеченности различных земель. Благодаря ее применению за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии стало реальным создание современной социальной инфраструктуры, она выдвинула вперед предпринимательскую деятельность и позволила в целом стабилизировать общественную жизнь.
В то же время среди недостатков данной модели необходимо указать, что социальная справедливость достигается не без некоторого ущерба для экономической эффективности.
Опыт Германии очень важен в разработке и становлении российской модели бюджетного федерализма, особенно это важно в вертикальном выравнивании, где как в Германии и России функционирует централизованная налоговая система.
Наиболее заметной в мировой финансовой системе децентрализованной конкурентной моделью является также бюджетная система Соединенных Штатов Америки, которую можно использовать на практике российской модели бюджетного федерализма.
Моментом возникновения федеративных начал в рассматриваемой стране стало образование самих Соединенных Штатов Америки (1787 г.), конституционной основой которых стала кооперативная модель федерализма. В соответствии с конституцией в США предусматривалась федеративная форма государственного устройства с четким разграничением полномочий и компетенций между центром и штатами. За центром осталось: регулирование внутренней и внешней торговли, установление налогов и
сборов, выпуск монет и определение их стоимости, создание федеральных органов власти, набор и содержание армии, осуществление международных отношений; правовое регулирование авторского права и вопросов натурализации, управление территориальными владениями США.
А. Язькова отмечает, что «в ведении Штатов сохранились по остаточному принципу те полномочия, которые конституцией не были отнесены к компетенции федерации» [3, с. 53].
Бюджетная система США имеет следующую трехуровневую систему: федеральный бюджет, бюджет штатов, бюджет муниципалитетов.
В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция, пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, высшее образование на уровне штата.
Федеральное правительство исполняет обязанности по финансированию национальной обороны и системы государственного социального обеспечения.
В США собственными налоговыми полномочиями обладают только федеральное и региональные правительства.
Муниципалитеты устанавливают и собирают налоги в результате их делегирования органами власти штатов. Специфика налоговой системы США заключается в том, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Поэтому в США нет практики поступления налогов, регулируемых одним уровнем бюджетной системы, а распределяемых между другими уровнями бюджетной системы. Названный порядок предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и контроль за базой и ставкой закрепленных за ними налогов.
Основой доходной базы федерального бюджета США являются: федеральный подоходный налог с физических лиц и корпораций, налог с фонда оплаты труда, некоторые налоги на продажи.
Главными источниками доходов бюджета Штатов служат поступления от регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также общего налога с продаж. Поступления от налога на имущество поступают в муниципальные бюджеты.
Важным вопросом, требующим детального рассмотрения, является горизонтальное бюджетное выравнивание.
Межбюджетное выравнивание в США - это сложная система бюджетных грантов, которые выделяются бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 2009 г. средства федерального трансферта составляли в среднем 16,4 % к расходам консолидированных бюджетов штатов [2, с. 8].
В США существуют два вида финансовой помощи: условная и безусловная. Программа межбюджетного доходного выравнивания относится к наиболее распространенному виду безусловной финансовой поддержки. Она представляет собой выделение трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле с учетом расходных потребностей и бюджетного потенциала.
Целевая финансовая помощь оказывается в виде грантов двух типов: блок-грантов и категорийных грантов.
Блок-гранты выделяются на финансирование достаточно широкого круга статей расходной части бюджета с ограничением в перераспределении средств между ними (это, например, блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение и др.). Категорийные гранты выделяются на финансирование отдельно взятой программы расходов.
В США действует особая система предоставления целевых финансовых средств. Так, большая часть финансовой помощи предоставляется на долевой основе (при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта). Представленную модель функционирования межбюджетных отношений отличает высокая экономическая эффективность.
Следовательно, для России важен опыт США в предоставлении блок-грантов и категорийных грантов для обеспечения населения стандартным набором государственных услуг. Строго целевое назначение в горизонтальном выравнивании позволяет достигнуть конкретных поставленных целей с минимальными объёмами перераспределения средств.
Итак, опыт США в области горизонтального выравнивании имеет большое значение в применении его на практике в российской модели бюджетного федерализма.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145 - ФЗ// СПС «Консультант Плюс».
2. Рыжков Д.В. Механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011.
3. Язькова А. Практика федерализма: международный опыт // Вестн. аналитики. - 2006. - № 4.
