CC BY
58
ПВшество и образование
Ярослав ШАБАНОВ
ОПЫТ ТРАНСФОРМАЦИИ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
В статье анализируются первые результаты трансформации советской системы образования в 90-е гг. XX в. Рассмотрены позитивные и негативные последствия происходившей смены приоритетов.
The article analyzes the first results of the transformation of the Soviet education system in the 1990s. The positive and negative consequences of a change of priorities are considered.
Ключевые слова:
образование, социальная политика, реформы, концепция; education, social policy, reforms, the concept.
В настоящее время российская система образования переживает очередную волну реформирования. Одной из важных предпосылок эффективности современных преобразований является учет исторического опыта реформ в сфере образования. В этой связи представляет интерес практика трансформации советской системы образования в 90-е гг. прошлого века.
Первое десятилетие постсоветской эпохи с полным основанием можно считать этапным в социальной политике российского государства. Масштабность поставленных целей и задач требовала соответствующей масштабности подходов. Высшими органами власти Российской Федерации было сформулировано и воплощено в законы новое концептуальное видение основных направлений и путей реформирования социальной политики. Проверку временем проходили выработанные новые схемы социально-экономического развития, при этом одни показали свою несостоятельность уже на начальном этапе, а другие, напротив, заявили о себе как перспективные. В дальнейшем, с учетом полученных результатов, государственный курс неоднократно корректировался. Тот факт, что российское общество заплатило чрезмерно высокую социальную цену за радикальные рыночные преобразования, признан фактически всеми политическими силами страны. Однако нельзя не видеть неизбежность многих перемен, в том числе и в образовательной сфере.
Следует отметить, что трансформационные процессы, протекавшие в социальной сфере, отразили особенности, которые были присущи на том историческом этапе изменениям в российском обществе в целом. С одной стороны, в процессах реформирования социальной сферы проявились общие закономерности и логика рыночной трансформации. С другой стороны, на протекании этих процессов и на их результатах в полной мере отразились характерные для того времени кризисные явления и недостатки государственного регулирования. Трансформация основ функционирования системы образования осуществлялась в условиях сочетания этих двух тенденций.
Прежде всего, на развитии образовательной сферы не мог не сказаться колоссальный экономический спад начала 90-х гг. Динамика изменения доли расходной части бюджета на подготовку кадров, ШАБАНОВ в частности по линии высших учебных заведений Российской
Ярослав Федерации, была следующей: в 1991 г. — 2,7%; в 1992 г. — 2,7%; в
Васильевич - 1993 г. — 2,0% и в 1994 г. — 2,08%. Только за 1993 г. российские ву-
кандидат зы недополучили от государства 102,6 млрд руб. Это привело к то-
исторических наук му, что обеспеченность учебных заведений научно-лабораторными
[email protected] площадями в среднем отставала от нормативной наполовину, а по
машинам и оборудованию — более чем на две трети1. В этой связи содержание и результативность реформ существенно ограничивались экономическим фактором.
Базовой основой преобразований в образовательной сфере в 1990-е гг. служили законы Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. и «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”» 1996 г. Необходимость внесения дополнений и изменений диктовалась не только реальной практикой, но и фактом провозглашения Конституцией 1993 г. Российской Федерации социально ориентированным государством. В августе 1996 г. вышел федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», развивавший и дополнявший нормы закона 1996 г. В целом же закон «Об образовании» в определенной степени стал итоговым документом, нормы которого были разработаны на основе идей и принципов, складывавшихся с конца 1980-х гг.
В законодательной базе важное место занимали постановления Правительства России. Так, согласно постановлению от 14 октября 1992 г. началась разработка Федеральной программы развития образования России. Важные направления реорганизации в области образования намечали и правительственные постановления от 6 мая 1994 г. и 26 февраля 1997 г., которые были приняты в рамках программ социальных реформ. Во всех документах присутствовало понимание необходимости реформирования системы образования соответственно духу общей модернизации, определялись пути выхода из того кризиса, в котором оказалась эта сфера на переходном этапе. При этом подчеркивалось, что образование как система — достаточно устойчивый мир, традиционно обладающий весьма большим запасом прочности.
Указанные законодательные акты детально регламентировали образовательный процесс на всех его стадиях и для всех форм обучения. Большое внимание было уделено защите прав учащихся, преподавательского сообщества, администрации учебных заведений. В качестве ключевой задачи определялась необходимость создания условий для реализации конститу-
1 См.: Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика, 1998, № 6, с. 28.
ционных прав гражданина на образование. Установились фундаментальные принципы организации образования — деидеологизация, гуманистическая направленность, приоритет потребностей человека в образовательных услугах по отношению к другим сферам.
Повышенный интерес представляют те положения нового законодательства, которые концептуально определяли подходы к вопросам системы образования на переходном этапе. И прежде всего, речь должна идти о стандартах образовательного процесса. Как известно, действовавший до того времени образовательный стандарт состоял из трех главных компонентов — федерального, регионального и локального, каждый из которых имел свою функциональную нагрузку. Федеральный — устанавливал единые требования к содержанию образовательного процесса; региональный — эти требования конкретизировал своими положениями, отражавшими местные условия; локальный — выражал интересы того или иного образовательного учреждения, его материальные, финансовые и организационные возможности. Теперь же эта схема стандартизации, согласно поправкам, менялась на единый стандарт, не предусматривавший компонентного деления. Правда, была сделана оговорка, что правительством образовательные стандарты периодически будут пересматриваться — не реже одного раза в десять лет. В частности, для высшей школы государственный стандарт был утвержден правительством в августе 1994 г.
Принципиальное значение имели положения законодательства, касавшиеся вопросов финансирования системы образования. Законом от 10 июля 1992 г. (ст. 40) предусматривалось отчисление не менее 10% совокупного национального дохода на нужды образования. Но, как показала практика, эта законодательная норма оказалась не более чем популистской декларацией, ничего общего не имевшей с действительным положением дел. А поскольку она касалась одной из важнейших основ функционирования всей образовательной сферы, оставаясь при этом неработающей, этот закон в общественном сознании все больше обретал формальный характер. Вот почему в последующей редакции закона «Об образовании» настоящая статья утратила силу. Новая трактовка стала более приближенной к реальным
возможностям государства. В частности, ст. 41 гласила, что финансирование государственных образовательных учреждений, во-первых, осуществляется на основе федеральных нормативов, во-вторых, находящиеся в ведении административных субъектов и муниципалитетов учебные заведения финансируются на основе федеральных нормативов, а также нормативов самих субъектов. Финансирование должно стать многоуровневым и многоканальным. Отдельной строкой проходило финансирование малокомплектных сельских школ: оно должно проводится с учетом затрат, независимо от количества обучающихся в том или ином учреждении.
Последнее положение можно считать серьезным завоеванием педагогического сообщества и всех, кто его поддерживал, в сохранении малокомплектных школ. Продолжительное время эта школа представляла собой предмет дискуссий о ее будущем, а в советское время дискуссии дополнялись практическими мерами по сворачиванию малокомплектных школ. В качестве аргументов указывались сокращение малочисленных поселений, наступающая агрогородизация, незначительное количество обучающихся в малокомплектных школах, а значит, нерентабельность их материального содержания.
Неоднозначно общественность встретила установленную в законодательном порядке форму обучения на возмездной осно-ве1. С одной стороны, такая мера понятна и вполне логично вписывалась в рыночную схему. К тому же это являлось своеобразной компенсацией учебным заведениям страны, испытывавшим постоянное недофинансирование со стороны государства. Поэтому постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. одной из мер по поддержанию системы образования стало разрешение учебным учреждениям готовить специалистов на коммерческой основе, устанавливая самостоятельно оплату за обучение, стоимость
1 См.: Белозеров А.В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг : дис. ... к.ю.н. — М., 2000, с. 32; Ильинский И.М. Образовательная революция. — М., 2002; он же. Негосударственные вузы России: опыт самоидентификации. — М., 2004; Ква-нина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. - М., 2005, с. 272, 292-293; Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. — М., 1999 и др.
предоставляемых коммунальных услуг. Но, с другой стороны, данная мера принципиально меняла содержание сферы образования: из привычного общественного бесплатного блага образование начинало трансформироваться в сферу образовательных услуг. Именно платность стала рассматриваться политиками, учеными, всей общественностью как тот водораздел, который разделил образование и образовательные услуги; в ней многие усматривали причину того, что росло количество детей, не охваченных учебным процессом. В частности, по данным Министерства образования, в 1995 году 1,5 млн детей остались за пределами школы. Кроме того, такая постановка дела приводила совершенно к иному раскладу ответственности за состояние системы образования: если государство в определенной степени снимало ее с себя, то границы ответственности самих учебных учреждений существенно расши-рялись2.
Сегодня никто уже не отрицает того факта, что заложенная законодательными актами так называемая «экономизация» стала одним из ведущих векторов развития системы образования на всех ее уровнях. Как отмечал И.М. Ильинский, логика и психология рынка овладели и сферой образования, которая фактически превратилась в производственную отрасль3. Лекции, практические и семинарские занятия, коллоквиумы, производственная и преддипломная практика, сдача экзаменов и зачетов — все эти виды деятельности стали представлять собой образовательные услуги, и правовой формой отношений по их оказанию стали гражданско-правовые обязательства сторон.
В конце 1990-х гг. развернулись дискуссии о необходимости разработки и принятия национальной доктрины образования. В плане реализации этой идеи в январе 1998 г. в МГУ им. М.В. Ломоносова состоялись парламентские слушания, на которых обсуждались различные варианты и концепции развития образования в стране. Спустя некоторое время, в апреле и июне 1998 г., прошли специальные парламентские слушания по вопросу национальной доктрины образования, и в этом же году совместным реше-
2 Российская газета, 1996, 4 января.
3 Ильинский И.М. Образовательная революция. — М., 2002.
нием Совета Федерации, Государственной Думы и Министерства образования создается Комиссия по разработке проекта национальной доктрины образования в Российской Федерации. Проект был подготовлен и одобрен на заседании Комиссии 10 сентября 1999 г.
Анализ материалов дискуссии показывает, что с самого начала образование рассматривалось как важнейший элемент, центральное звено всех преобразований. В свою очередь, чтобы соответствовать такой роли в новых условиях, образование должно обладать рядом качеств. Во-первых, отвечать духу времени, потребностям постиндустриальной стадии развития общества. Во-вторых, иметь опережающий характер, быть доступным и располагать соответствующей материальной базой. В-третьих, опираться на новую философскую концепцию, согласно которой необходимо готовить широко образованного человека, а не только специалиста узкого профиля. В-четвертых, основываться на междисциплинарном подходе, способствующем формированию целостного миропонимания. В-пятых, содействовать установлению гражданского объединения и согласия в обществе.
Если с концептуальной точки зрения проблемы образования решались в 1990-е гг. достаточно последовательно и плодотворно, то этого нельзя сказать о материальной стороне дела. Так, в 1999 г. в стране функционировало свыше 4 тыс. учреждений начального профессионального образования, но уже в 2000-м их стало 3 911 с числом обучающихся 1,7 млн чел. Количество общеобразовательных школ за этот же период сократилось на 1,6% и составило 65,9 тыс. единиц. По разным причинам (демографические, организационные, финансовые, структурная реорганизация) устойчиво сокращался контингент детей в дошкольных образовательных учреждениях — с 9 млн в 1990 г. до 5,6 млн в 1995 г.1
Общее представление о состоянии системы образования за 1990-е гг. можно получить по данным табл. 1.
На основании этих данных можно говорить о некоторых очевидных тенденциях. Если количество дошкольных и дневных общеобразовательных учреждений за указанный период уменьшилось (особенно
1 См.: Деятельность Комитета Государственной Думы по образованию и науке. — М., 2000, с. 3—4, 19—20.
дошкольных), то по средним специальным и высшим учебным заведениям отмечался рост. Так, по средним специальным — на 3,9%, по высшим учебным заведениям —
87,7%. Что же касается контингента детей, учащихся и студентов, то здесь картина несколько иная. Число охваченных дошкольными учреждениями детей сократилось более чем в два раза, обучающихся в общеобразовательных школах — на 1,3%, а вот по учащимся в средних специальных учебных заведениях и по студентам наблюдался рост — соответственно на 4% и 67,9%.
Другая тенденция означает весьма активное разрастание негосударственного сектора системы образования. Как видно из таблицы, начало ей было положено в 1993 г., а к 2000 г. тенденция обрела устойчивый характер. Среди общеобразовательных школ количество таких учреждений в 2000 г. составило 600 (увеличение на 50%), в составе высших учебных заведений — 358 (рост в 4,6 раза). Судя по показателям, особенно характерным этот процесс был для высшей школы. Так, доля негосударственных учебных заведений по годам выглядела следующим образом: в 1993 г. — 12,5%, в 1995 — 25,3%, в 1997 — 34,3% и в 2000 г. — Щ
37%. Аналогичными темпами росла доля студентов негосударственных вузов: в 1993 г. она составляла 2,7%, в 1995 — 4,9%, в 1997 — 6,3%, в 2000 г. — уже 9,9%.
Как новое звено системы образования, негосударственный сектор принес определенные положительные моменты: свидетельствовал о переходе от жесткого централизма к демократическим принципам организации образования в стране, повысил конкуренцию между субъектами образовательного процесса, поднял рынок образовательных услуг. В целом же расширились возможности людей в получении современного образования. Вместе с тем реализация новой концепции образования выявила целый комплекс непростых проблем: отсутствие должного уровня проработанности государственной политики в данном направлении, отсутствие достаточной законодательной базы, нехватка современной материально-технической базы, устаревшие учебно-методические подходы. К тому же с развитием коммерческого образования начался отток квалифицированных преподавателей из государственных учебных заведений в негосударственные. В погоне за прибылью предпочтение отдавали подготовке
Таблица 1
Основные показатели системы образования Российской Федерации *
$
Наименование образовательных учреждений 1990 г. 1993 г. 1995 г. 1997 г. 2000 г.
1. Число дошкольных учреждений, тыс. 87,9 78,3 68,6 60,3 51,3
Численность детей, млн. чел. 9,0 6,8 5,6 4,7 4,3
2. Число дневных общеобразовательных школ, тыс. 67,6 68,5 68,9 68,5 67,0
в т.ч. государственных 67,6 68,1 68,4 67,9 66,4
Численность учащихся в них, тыс. чел. 20328 20697,6 21566,8 21733,4 20073,8
в т.ч. государственных 20328 20565,0 21521,0 21683.0 20013,2
3.Число средних специальных учебных заведений, тыс. 2603 2607 2634 2653 2703
в т.ч. государственных 2603 2607 2612 2593 2589
Численность учащихся в них, тыс. чел. 2270 1993,8 1929,9 2029,9 2360,8
в т.ч. государственных 2270 1993,8 1923,3 2011,1 2308,6
4. Число высших учебных заведений 514 626 762 880 965
в т.ч. государственных 514 548 569 578 607
Численность студентов в них, тыс. чел. 2824,5 2612,8 2790,7 3248,3 4741,4
в т.ч. государственных 2824,5 2542,9 2655,2 3046,5 4270,8
Выпущено специалистов из вузов, тыс. чел. 401,1 445,0 403,2 457,7 635,1
в т.ч. государственных 401,1 443,6 395,5 436,2 578,9
* Составлено по: Российский статистический ежегодник : ст. сборник Госкомстата России. — М., 2001, с. 209.
специалистов больше по экономическим и юридическим специальностям. В результате нарушался баланс рынка труда, что в будущем грозило негативными последствиями для экономики страны.
Опыт 90-х гг. убедительно доказал, что на этапе перехода к рыночным отношениям социальная сфера, в т.ч. образование, не способна к развитию без поддержки государства. Для этого она не обладала соответствующими механизмами, самодостаточным потенциалом. Это видно по тому, как рушилась материально-техническая база социальной сферы, снижалось качество образования.
К решению проблем образования не удалось подключить в полном формате бизнес-сообщество. К сожалению, диалог властных структур и предпринимательских кругов не состоялся как цивилизованный диалог заинтересованных сторон. Основная масса предпринимателей, преследуя краткосрочные экономические цели и выгоду, не стремилась делать инвестиции в соци-
альную сферу, включая и подготовку высококвалифицированных кадров. Между тем, социальные отрасли (здравоохранение, образование, культура) способны были со временем положительно повлиять на производственные результаты.
Если считать, что уровень жизни людей — это не только результат экономического развития, но и его необходимое условие, то, следовательно, государство, взяв курс на построение высокотехнологичной рыночной экономики, обязано было позаботиться о сохранении профессионального потенциала, об укомплектовании экономики квалифицированными современными работниками. А у них, соответственно, и потребности шире, и требования к качеству жизненной среды выше. К сожалению, не решив всех этих задач, а главное — не обеспечив занятых высококвалифицированным трудом людей достойной заработной платой, государство подорвало одну из фундаментальных основ успешного реформирования.
